פרדוקס חוק הקורונה | "חירום בתוך חירום": סימפוזיון על חוק הקורונה, שלטון החוק וזכויות האדם / ניר קוסטי ואייל גרוס

ביום 11 בנובמבר 2020 קיים מרכז מינרבה לזכויות אדם באוניברסיטת תל אביב כנס בנושא חוק הקורונה. בסימפוזיון זה, אותו עורך כעורך-אורח פרופ' אייל גרוס, מתפרסמות רשימות המבוססות על הרצאות מאותו הכנס, מאת (לפי סדר א"ב) פרופ' גד ברזילי, פרופ' אייל גרוס ומר ניר קוסטי, ד"ר נטלי דודזון, ד"ר תמר הוסטובסקי ברנדס, עו"ד מאיסאנה מוראני, ד"ר הלל סומר וד"ר עמיר פוקס.

1. מבוא

במהלך ה"גל הראשון" של מגפת הקורונה בישראל נעשה שימוש נרחב בתקנות שעת חירום (תקש"ח).[1] אמנם עם פרוץ משבר הקורונה הוציא מנכ"ל משרד הבריאות מספר צווים מכוח פקודת בריאות העם, 1940, אך החל מיום 15 במרץ 2020, רוב הצעדים (פרט לבידוד וחובת עטיית מסיכה ונושאים הנוגעים למערכת הבריאות עצמה) הוסדרו בתקנות שעת חירום – זאת עד לחקיקת חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה) (הגבלת פעילות), התש"ף-2020 (להלן: חוק הקורונה). בפוסט זה אנו טוענים שחוק הקורונה והמחלוקות עליו מבטאים פרדוקס בשני ממדים: סמכויות ופיקוח פרלמנטרי. חוק הקורונה בא לעולם על רקע דרישות שעלו בעתירות לבג"ץ ובעמדת היועץ המשפטי לממשלה לפעול לטיפול בקורונה במסגרת חקיקה ראשית של הכנסת, ולא על ידי תקש"ח שמוציאה הממשלה. אך בפועל, כפי שנטען בפוסט זה, החוק יצר מקור סמכות חדש לממשלה להוציא תקנות – מקור שהגדיל, ולא הקטין, את כוחה של הממשלה.

בתחילת אפריל, בעיצומו של השימוש בתקש"ח, קבע היועץ המשפט לממשלה, במכתב לראש הממשלה, כי "מקום בו ניתן מבחינה מהותית לקדם חקיקה ראשית באמצעות המסלול המקובל בכנסת, קמה חובה משפטית לבחור במסלול של חקיקה ראשית, ולא במסלול של התקנת תקנות שעת-חירום על ידי הממשלה".[2] לצד זאת, השימוש בתקש"ח הוביל התנגדות ציבורית שהגיעה גם לפתחו של בג"ץ. עתירה שהגישו מרכז עדאלה והרשימה המשותפת ביקשה לחדול מהשימוש בתקש"ח לאור הטענה כי שימוש כזה מהווה חריגה מהסמכויות המוקנות לממשלה מכוח סעיפים 38 ו-39 לחוק-יסוד: הממשלה ומצב החירום הכללי. למרות שעתירה זו נמחקה בסופו של דבר בעקבות חקיקת חוק הקורונה, הרי שבמהלך הדיון[3] ובפסק הדין[4] הביע בג"ץ תמיכה בטענת העותרים נגד השימוש המתמשך בתקש"ח לטיפול במשבר הקורונה. התפתחויות אלו ואחרות הובילו לבסוף לגיבוש הצעת חוק שתחליף את השימוש בתקש"ח. ביום 23 ביולי 2020 חוקקה הכנסת את חוק הקורונה.

האם הגשים חוק זה את היעד של מעבר מתקש"ח שמתקינה הממשלה לחקיקה ראשית שמסדירה את הטיפול בקורונה? מצד אחד, השימוש בתקש"ח הקנה לממשלה סמכויות פעולה נרחבות, דרקוניות, כמעט בכל תחום; חוק הקורונה צמצם את סמכויות הממשלה לרשימה סגורה – גם אם הרשימה שיקפה בפועל את האמצעים שננקטו לפני חקיקת החוק באמצעות תקש"ח. מצד שני החוק הקנה סמכויות חדשות לממשלה, ותיקונים לחוק מלמדים שהממשלה ידעה להרחיב סמכויות אלו. בהיבט הפיקוח הפרלמנטרי, חוק הקורונה אמנם שיפר את כוחן של ועדות הכנסת בפיקוח על תקנות המותקנות מכוחו, אך בה בעת גם עיקר אותן מתוכן, כשפיצל את הפיקוח בחוק לארבע ועדות שונות.

2. רע או רע הכרחי? שאלה של סמכויות

2.1 רשימה פתוחה ורשימה סגורה של סמכויות 

חוק הקורונה מאפשר לממשלה להכריז על "מצב חירום בשל נגיף הקורונה" אם הממשלה שוכנעה כי קיים סיכון ממשי להתפשטות הנגיף ולפגיעה בבריאות הציבור, ולהתקין תקנות זמניות למניעת הדבקה בנגיף וצמצום התפשטותו, היקף התחלואה או הגנה על אוכלוסיות בסיכון.[5] החוק, והתקנות שהותקנו מכוחו,  החליפו את התקש"ח שעסקו בהגבלת הפעילויות במרחב הציבורי, הגבלת מספר העובדים במקומות עבודה, קביעת אזורים מוגבלים שבהם מתפשטת המחלה והסדרת האכיפה בנושא.

לוח 1 (להלן) מציג השוואה בין תקנות שעת חירום ובין חוק הקורונה. כפי שניתן ללמוד ממנו, תקש"ח מעניקות לממשלה שיקול דעת רחב יותר בתהליך התקנת התקנות מאשר חוק הקורונה. השימוש בתקש"ח אינו מותנה בהכרזת מצב חירום ייעודי, אלא נובע ממצב החירום הכללי שקיים בישראל מאז 1948 ומוארך מדי שנה. מצב החירום הכללי מאפשר מענה בתחומים רחבים יחסית על מנת "להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים".[6] בניגוד לכך, חוק הקורונה מאפשר לממשלה להתקין תקנות רק לאחר הכרזת מצב חירום מוגבל בזמן המיועד באופן ספציפי לנגיף הקורונה.[7] עם זאת, המגבלות על הארכת מצב החירום בשל נגיף הקורונה אינן משמעותיות, והצבעה על כך נעשתה אף במשאל טלפוני ללא דיון של ממש.[8]

מעבר לכך, השימוש בתקש"ח אינו מוגבל לרשימה סגורה של נושאים. השימוש בהן, בפועל, כלל מנעד רחב של תחומים ונושאי מדיניות, כמו הגבלת פעילות, ניהול בתי המשפט, ניהול המשבר הכלכלי וניהול שוק העבודה.[9] לעומת זאת, חוק הקורונה מגדיר רשימה סגורה יחסית של סמכויות להתקנת תקנות, בהן הגבלת פעילות במרחב הפרטי והציבורי, הגבלת פעילות במקומות עבודה ובתי עסק, הגבלת אירועים, הגבלת פעילות של מוסדות חינוך ושל מסגרות רווחה והגבלת פעילות תחבורה. החוק גם מסמיך ועדת שרים להכריז על אזור מוגבל. עם זאת הממשלה יכולה ליזום את שינויה של רשימת סמכויות אלו על ידי תיקון החוק, וכפי שנציג בהמשך אף תיקנה אותו כדי לאפשר הגבלת הפגנות.

בנוסף, חוק הקורונה מגביל את תוקף התקנות לתקופה קצרה יותר מזו של תקש"ח. בעוד השימוש בתקש"ח מוגבל לשלושה חודשים, חוק הקורונה מגדיר את תוקפן של תקנות במסגרתו לשבעה, ארבעה-עשר ועשרים ושמונה ימים, בהתאם לחומרת המגבלות. עם זאת, הארכת תוקף התקנות לתקופות זהות אפשרית לאחר אישורן בוועדת הכנסת הרלוונטית.

לוח 1: השוואה בין תקנות שעת חירום וחוק הקורונה: היבטים כלליים והסמכות להתקין תקנות

	תקנות שעת חירום	חוק הקורונה
מצב חירום	מצב חירום כללי / ביטחוני (חוק יסוד: הממשלה)	'מצב חירום בשל נגיף הקורונה'; 'מצב חירום מיוחד בשל נגיף הקורונה'
תוקף מצב החירום	מתחדש מדי שנה	'מצב חירום בשל נגיף הקורונה': 45 ימים עם אפשרות להאריך ל-60 ימים בכל פעם מחדש
גורם מכריז על מצב החירום	כנסת	ממשלה
נושאי אחריות	רשימה פתוחה. הממשלה עשתה בתקש"ח שימוש להגבלת פעילות, ניהול בתי המשפט, ניהול המשבר הכלכלי, ניהול שוק העבודה	הגבלת תנועה, תחבורה, מקומות עבודה,  שדות תעופה, מוסדות חינוך
תוקף התקנות	3 חודשים	בתקופת תוקפה של הכרזה על מצב חירום בשל נגיף הקורונה; 28 ימים (ס' 6–12); 14 ימים (ס' 7(א)); 7 ימים (ס' 7(ב))
הארכת תקנות	תקופות נוספות שכל אחת מהן לא תעלה על 28 ימים, 14 ימים או 7 ימים	תיקונים לתקש"ח כל עוד התוקף קטן משלושה חודשים; באמצעות חקיקה של הכנסת
גורם מתקין	ממשלת ישראל	ממשלת ישראל

2.2 רשימת סמכויות סגורה?

במובן מסוים, הסמכויות שהעניק חוק הקורונה דומות לאלו שהיו קיימות קודם, אך גם צרות יותר שכן הן מוגבלות לרשימת אפשרויות שמנויות בחוק, ולהבדיל מתקש"ח אינן מאפשרות לשנות, להפקיע תוקף או להתנות תנאים בחקיקה ראשית.[10] במובן זה החוק מגביל את סמכות הממשלה, ובפרט קובע רשימת מסגרת של אמצעים שניתן לנקוט מכוחו, אך גם מרחיב את סמכויותיה בכך שיוצר מנגנון חדש להוצאת תקנות על ידי הממשלה. ואולם, אף שהחוק כביכול הגביל את הממשלה לעומת תקש"ח, משנחקק החוק נפתח הפתח להרחבת האמצעים המותרים על דרך תיקונו של החוק.

ביום 30 בספטמבר 2020 החוק אכן תוקן כך שיאפשר להכריז על "מצב חירום מיוחד בשל נגיף הקורונה" בתוך מצב החירום הקיים ("מצב חירום בשל נגיף הקורונה").[11] שינוי משמעותי בתיקון זה הייתה היכולת להגביל הפגנות, שאכן נעשה בה שימוש בתקנות שהוצאו ב-1 באוקטובר 2020 מכוח החוק.[12] התפתחות זו העידה על הסכנות שבחוק ובדרך בה הוא עשוי לאפשר, בשם יצירת סמכויות חירום חדשות, הגבלות נרחבות על זכויות אדם – במקרה זה חופש הביטוי והזכות להפגין. כאשר לא היה ברור אם הממשלה תספיק להביא את התיקון שמאפשר את הכרזת מצב החירום המיוחד והגבלת ההפגנות לכנסת לפני התחלת הסגר השני, הממשלה בחנה את האפשרות להשתמש בתקש"ח. לבסוף, הכנסת תיקנה את חוק הקורונה, בין היתר לנוכח עמדת היועמ"ש נגד השימוש בתקש"ח, אף כי למעשה ניתן היה לכאורה להטיל מגבלות דומות על הפגנות מכוח סמכות התקנת התקש"ח הרגילה. התפתחות זו מעידה על כך שמצב החירום של הקורונה הפך ל"יצור עצמאי" שמכוחו ניתן להגביל זכויות, גם כאשר חוק הקורונה פורש כשולל את האפשרות להגביל את ההפגנות באמצעות פנייה לתקש"ח. ניתן ללמוד מכך על הסיכון בדרישה לשימוש בחקיקה ראשית ולא בתקש"ח, שייצרה למעשה אפשרויות חדשות להגבלת זכויות – ולא ההפך.

מצד אחד, החוק ביקש להחליף את תקנות שעת החירום הנוגעות להטלת מגבלות התנועה במרחב הפרטי והציבורי, ו"להקנות לממשלה סמכויות מפורשות ומתוחמות, מכוח חקיקה ראשית, בנושאים האמורים, לצורך המשך ההתמודדות כאמור עם הנגיף".[13] השימוש בחקיקה ראשית לכאורה עדיף משימוש בתקנות שעת חירום – הוא תוחם את סמכויות הממשלה וקובע מנגנונים לפיקוח פרלמנטרי. החוק גם דורש כי תקנות יוצאו מכוחו רק אם הממשלה שוכנעה כי הדבר דרוש לשם מניעת הדבקה בנגיף הקורונה וצמצום התפשטותו, צמצום היקף התחלואה או הגנה על אוכלוסיות בסיכון. השימוש בתקנות אף מוגבל רק לתקופה מצומצמת ובמידה הדרושה לצורך השגת המטרות, לאחר שנשקלו חלופות להשגתן, הפגיעה בזכויות, וההשפעות על המשק – הגבלות שלא מופיעות מפורשות בסמכות להתקין תקש"ח.

מצד שני, חוק הקורונה יצר מקור חדש לממשלה להפעיל כוח חקיקתי. כך הדרישה לפעול דרך הרשות המחוקקת, ולא דרך תקש"ח שמתקינה הרשות המבצעת, הובילה פרדוקסלית דווקא למתן הכוח מחדש לרשות המבצעת. באופן זה, מצביעה חקיקת חוק הקורונה על הפרדוקס שבדרישה לחקיקה ראשית במקום שימוש בתקש"ח. דרישה זו כביכול באה להחזיר את הכוח לכנסת, אך למעשה, ובהתחשב בכך שבפועל נדרשת בעת מגפה הוצאת תקנות תכופות לפי המצב המשתנה, החזירה את הכוח על מגש של כסף לממשלה ואף הקנתה לה מקור חקיקתי חדש להתקנת תקנות. הדרישה שבאה מתוך דאגה לדמוקרטיה, הפרדת רשויות וריכוז כוח בידי הרשות המבצעת הביאה להסדר שייצר מחדש ולעתים אף העמיק את אותן דאגות.  

3. רע או רע הכרחי? שאלה של פיקוח

את הפיקוח הפרלמנטרי של ועדות הכנסת במהלך משבר הקורונה ניתן לחלק לשלוש תקופות עיקריות: תקופת השימוש בתקש"ח, תקופת חקיקת החוקים להארכת התקש"ח והתקופה שאחרי חקיקת חוק הקורונה.

3.1 פיקוח פרלמנטרי בתקופת התקש"ח

חוק-יסוד: הממשלה קובע כי על הממשלה להניח תקש"ח על שולחן ועדת החוץ והביטחון "סמוך ככל האפשר לאחר התקנתן".[14] תקש"ח אינן מחויבות באישור מוקדם או אישור בדיעבד של ועדת החוץ והביטחון. מציאות זו מעוררת שאלה עד כמה הפיקוח הפרלמנטרי של ועדות החוץ והביטחון הוא אפקטיבי, ובאיזו מידה לוועדה יש יכולת לפקח על החלטות הממשלה. אחת הביקורות על הפיקוח של ועדת החוץ והביטחון בנושאי הקורונה הוא כי הוועדה עוסקת ומתמחה בנושאים ביטחוניים ולא בנושאים בריאותיים, כלכליים או חברתיים שבהם עסקו תקנות שעת החירום. בפניית האגודה לזכויות האזרח ליו"ר הכנסת מיום 6 במאי 2020, צוין כי יש לקיים הסדר חדש, בו ועדת החוץ והביטחון או ועדת הכנסת תעביר לדיון את תקנות שעת החירום לוועדה המתאימה לדיון בהם לאחר הנחתן על שולחן הכנסת.

3.2 פיקוח פרלמנטרי על צווי ההגבלה בתקופת חוקי הארכה לתקש"ח

עוד לפני כניסתו לתוקף של חוק הקורונה, הכנסת האריכה ותיקנה שבע תקנות שעת חירום בחקיקה לאחר שתוקפן פג.[15] במהלך תקופה זו ועדות הכנסת מילאו, לראשונה, תפקיד בפיקוח על מדיניות הממשלה בעניין הקורונה. עד אז, תקש"ח נמסרו לוועדת החוץ והביטחון לאחר התקנתן, מבלי שהוועדה תוכל לאשר או לדחות אותן. חוק לתיקון ולקיום תוקפן של תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), התש"ף-2020 ("חוק הקורונה הקטן"), קבע כי הממשלה רשאית בצווים, באישור ועדת הכנסת, לבצע מספר פעולות ולהטיל מספר מגבלות, כגון שינוי מספר השוהים המותר באירועים המתקיימים באולמות אירועים או מקומות תרבות.[16]

אף שהארכתן של התקש"ח בחקיקה נועדה לשמש לתקופת ביניים עד לחקיקת חוק הקורונה, ועדת הקורונה נדרשה ארבע פעמים לאשר צווים שהוציאה הממשלה מכוח חקיקה זו. בכל ארבע הפעמים הוועדה לא אישרה את הצווים במלואם. למשל, באחד המקרים, הוועדה לא התירה את סגירת הבריכות וחדרי הכושר, ובמקרים אחרים בחרה הוועדה שלא לאשר את המגבלות על הפעלה של בריכות שחייה ואת האיסור לשהות בסופי שבוע בחופי הים. המאבק בין ועדת הקורונה לממשלה הוביל למתחים ומאבקים בין הממשלה והכנסת, לסערות ציבוריות, ובשיא המשבר אף הוביל כמעט להדחתה של יו"ר הועדה, ח"כ יפעת שאשא-ביטון, וגרם בפועל לנטרולה של ועדת הקורונה והעברת סמכות הפיקוח הפרלמנטרי לוועדות "ידידותיות" יותר לממשלה. אף שלא ניתן להסיק מכך בהכרח על אפקטיביות הפיקוח בהקשרים אלו, ניתן ללמוד על האופן שבו הממשלה תופסת את עבודת הפיקוח של ועדות הכנסת. הממשלה, כך נראה, לא רואה בוועדות הכנסת כגורם מפקח, לעומתי, שיכול ואף מחובתו לקבל לעתים החלטות המנוגדות להחלטות הממשלה.

3.3 פיקוח פרלמנטרי במסגרת חוק הקורונה

חקיקת חוק הקורונה ביטאה לכאורה פיקוח פרלמנטרי מוגבר. החוק מאפשר לוועדה של הכנסת לאשר או לדחות חלקים בתקנות המוגשות על שולחנה, או לשנות את תוקפן, עד עשרים וארבע שעות ממועד הגשת התקנות.[17] ניתן ללמוד מכך על שיפור ביחס לשתי התקופות הקודמות. בתקופת התקש"ח, לוועדת החוץ והביטחון לא היה כלי להוביל לאישור, תיקון או דחייה של תקנות שעת החירום. בתקופת חוקי הארכת התקש"ח, ועדת הקורונה יכלה לאשר או לדחות חלקים בצווים שהוציאה הממשלה מסמכות חוקי ההארכה רק לאחר הוצאתם. חוק הקורונה, לעומת זאת, אפשר לכנסת לאשר או לדחות את תקנות הממשלה לפני התקנתן. במילים אחרות, חוק הקורונה ייסד מנגנוני פיקוח משמעותיים מאלו שהיו בתקופת התקש"ח, אך האם בפועל ניתן לקבוע כי הפיקוח היה יעיל יותר?[18] איננו מתיימרים לענות על שאלה זו, אך ניתן ללמוד כי הממשלה פעלה נמרצות כדי לעצב את אופי הפיקוח הפרלמנטרי. החוק החדש פיצל את הדיונים הפרלמנטריים בתקנות לארבע ועדות: ועדת החוקה, חוק ומשפט; ועדת הכלכלה; ועדת החינוך, התרבות והספורט; ועדת העבודה, הרווחה והבריאות.[19] הבחירה בארבע ועדות אלו נועדה לצמצם את ההתנגדות ולאפשר לממשלה לצמצם נקודות חיכוך עם שחקנים בעלי פוטנציאל לקרוא תיגר על החלטותיה.

מניתוח החלטות ועדת הקורונה בתקופה שקדמה לחוק הקורונה, בהשוואה להחלטות ארבע הועדות בתקופה שלאחר חקיקת חוק הקורונה, ניתן ללמוד על ירידה בהתנגדות לאשר את תקנות הממשלה. נכון ליום 3 בינואר 2021, חמישים ושש תקנות הונחו לאישור ארבע הועדות, ורק בודדות מהן לא אושרו או לא אושרו במלואן. מבין הוועדות בלטה בהתנגדותה, באופן יחסי, ועדת החינוך, התרבות והספורט, שלא קיבלה שלוש מהתקנות. באחד המקרים לא אישרה הוועדה את החלטת הממשלה לפיה כיתות ה' עד י' לא ילמדו בבתי הספר במהלך הסגר השלישי. כאשר התקבלה החלטה להדק את הסגר, ובין היתר לסגור את בתי הספר ומסגרות החינוך, הממשלה הגישה את התקנות לאישור ועדת חוקה, חוק ומשפט, ככל הנראה כדי למנוע את התנגדותה הצפויה של ועדת החינוך. מעבר לאישור התקנות, במקרים אחרים, כאשר עלה חשש שחלק מחברי ועדת חוקה, חוק ומשפט לא יאשרו את המשך המגבלות על מרכזי המסחר, הוחלפו שלושה מחברי הוועדה מטעם הליכוד בחברים אחרים כדי שיתקבל רוב בהצבעה. ניתן ללמוד מכך, שאף על פי שחוק הקורונה יצר מנגנונים חדשים לפיקוח פרלמנטרי על תקנות הקורונה, הממשלה בפועל שולטת בוועדות הכנסת ופועלת בשיטתיות למנוע כל התנגדות להחלטותיה.

4. סיכום

בפוסט זה ביקשנו לטעון שחוק הקורונה מלמד על פרדוקס בשני ממדים: סמכויות ופיקוח פרלמנטרי. החוק בא להחליף את תקנות שעת החירום כדי למנוע את השימוש הנרחב בהן, אך הקנה לממשלה סמכויות דומות להתקין תקנות מכוחו. למרות שסמכויות אלו היו מוגבלות לכאורה לרשימה סגורה, סמכויות נוספות עודכנו בתיקונים לחוק בצורה שמעידה על הסכנה שמתן הסמכות החדשה לממשלה תנוצל לרעה לריכוז כוחה של הרשות המבצעת, כפי שמעידה בהקשר זה ההגבלה על הפגנות. במובן אחר, דרישה נוספת להגבלת השימוש בתקש"ח התבססה, בין היתר, על הצורך במסלול חקיקתי שקוף שיאפשר פיקוח פרלמנטרי וציבורי. חוק הקורונה אמנם העמיק את הפיקוח הפרלמנטרי של ועדות הכנסת ואף נתן להן כלים לפקח על תקנות הממשלה, אך בה בעת גם מעקר אותו מתוכן. במילים אחרות, הממשלה מעצבת ומכופפת את הפיקוח הפרלמנטרי, המוחלש גם כך. מצד אחד, הממשלה באמצעות הקואליציה שולטת בוועדות שבהן יידונו התקנות. במובן זה, וכפי שנראה בנתונים אודות החלטות ועדות הכנסת הנוגעות לאישור תקנות חוק הקורונה, חוק הקורונה לא בהכרח מהווה בשורה לפיקוח פרלמנטרי אפקטיבי יותר.

מובן שאפשר היה לחוקק חוק קורונה אחר, עם פיקוח אפקטיבי יותר, ועם מסירת יותר סמכויות לכנסת ופחות סמכויות לממשלה.[20] עם זאת, הפרדוקס שאנו מתארים מובנה לדרישת חקיקה ראשית שתקנה לממשלה סמכויות לפעול בתגובה למגפה, דרישה שמעוגנת כביכול בחשש מריכוז כוח ברשות המבצעת. בשני המקרים הפרדוקס קשור לעוצמת הממשלה בישראל ולחולשה היחסית של הכנסת. במבט קדימה רצוי שתיחקק בישראל חקיקת בריאות עם  מעודכנת שתכלול בתוכה את האמצעים הנדרשים לטיפול במגפות, תוך הסדרת סמכויות הממשלה והפיקוח הפרלמנטרי. פקודת בריאות העם שמאפשרת לכאורה סמכויות רחבות, לא כוללת למעשה פיקוח פרלמנטרי על צווים שמוצאים מכוחה. השימוש בה בפועל הוגבל למספר מצומצם של נושאים, כאשר שאר הנושאים הוסדרו כפי שתואר כאן בתקש"ח, ואחר כך נבחרה האפשרות של חקיקת  אד-הוק ייעודית למגפת הקורונה.[21] התוצאה שהתקבלה מחקיקת חוק הקורונה הנציחה והעצימה את עוצמת הממשלה, ומאפשרת לה גמישות בהפעלת הכוח מבלי לקבוע מנגנוני פיקוח יעילים. מציאות זו ממחישה את הצורך בחוק בריאות עם חדש שמתייחס למגפות בצורה הוליסטית כחלק ממדיניות בריאות, מכיל צעדים שניתן לנקוט במצבים של מגפות, ומעגן פיקוח פרלמנטרי אפקטיבי.

---

ניר קוסטי הוא דוקטורנט בחוג למדע המדינה באוניברסיטה העברית.

אייל גרוס הוא פרופסור למשפטים באוניברסיטת תל-אביב. תחומי המחקר וההוראה שלו כוללים משפט חוקתי, משפט בינלאומי, זכויות אדם, דיני כיבוש, משפט ובריאות, זכויות חברתיות ומשפט ומיניות.

המחברים מודים להלל סומר ולשני שניצר על הערותיהם לגרסה קודמת של פוסט זה.

ציטוט מוצע: ניר קוסטי ואייל גרוס "פרדוקס חוק הקורונה" ICON-S-IL Blog‏ (12.1.2021).

---

[1] ניר קוסטי ויואב מחוזאי "מדיניות בשעת חירום: מבט היסטורי ועכשווי על השימוש בתקנות שעת חירום בישראל, 1948-2020" מחקרי רגולציה (צפוי להתפרסם). את השימוש בתקש"ח ניתן לראות כחלק מ"הבטחוניזציה של הבריאות". ראו אייל גרוס "כמו חלום בלהה דיסטופי: זכויות אדם, דמוקרטיה, והפוליטיזציה והבטחוניזציה של הבריאות במשפט החוקתי והגלובלי בצל משבר הקורונה" משפט וממשל (צפוי להתפרסם, 2021).

[2] צוין במכתב מעו"ד ד"ר גיל לימון, עוזר בכיר ליועץ המשפטי לממשלה, לעו"ד דן יקיר, האגודה לזכויות האזרח בישראל (5.4.2020).

[3] ראו גם בג"ץ 2399/20 עדאלה נ' ראש הממשלה  (החלטה מיום 7.5.2020).

[4] בג"ץ 2399/20 עדאלה נ' ראש הממשלה, פס' 3–5 (פורסם בנבו, 16.8.2020).

[5] ס' 2–3 לחוק הקורונה.

[6] ס' 39(א) לחוק-יסוד: הממשלה.

[7] ס' 2 לחוק הקורונה. לעניין זה ראו גם בג"ץ 5314/20 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פס' 16–17 (פורסם באר"ש, 10.1.2021).

[8] ראו, למשל, את פניית מזכיר הממשלה אל חברי הממשלה בעניין משאל טלפוני מיום 6 באוקטובר 2020; ראו גם הלל סומר "חקיקה הקורונה – הכשלים" ICON-S-IL Blog‏ (7.1.2021).

[9]  קוסטי ומחוזאי, לעיל ה"ש 1.

[10] ס' 39(ג) לחוק-יסוד: הממשלה.

[11] חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה) (תיקון מס' 2), התשפ"א-2020, ס"ח התש"ף 38.

[12] תקנות סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה) (הגבלת השהייה במרחב הציבורי והגבלת פעילות) (תיקון מס' 3), התשפ"א-2020.

[13] תזכיר חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-2020.

[14] ס' 39(א) לחוק-יסוד: הממשלה.

[15] אלו כללו את חוק לתיקון ולהארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – דיונים בהשתתפות עצורים, אסירים וכלואים), התש"ף-2020, שתוקן עוד פעמיים נוספות; חוק לתיקון ולקיום תוקפן של תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – אכיפה), התש"ף-2020, אף הוא תוקן פעמיים; חוק לתיקון ולקיום תוקפן של תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת מספר העובדים במקום עבודה לשם צמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020; חוק לתיקון ולקיום תוקפן של תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), התש"ף-2020, שתוקן בעצמו פעם אחת; חוק לתיקון ולהארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (בידוד במקום לבידוד מטעם המדינה), התש"ף-2020; וחוק לתיקון ולהארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (אזור מוגבל), התש"ף-2020.

[16] ס' 2 לחוק לתיקון ולקיום תוקפן של תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות) (התש"ף-2020). התיקון הראשון לחוק קבע כי וועדת הקורונה היא הוועדה הרלוונטית לפיקוח על הצווים מכוח החוק. ס' 1 לחוק לתיקון ולקיום תוקפן של תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות) (תיקון מס' 1)  (התש"ף-2020).

[17] ס' 4(ד)1) לחוק הקורונה.

 [18] ראו עמיר פוקס "הפגם העיקרי בחוק הקורונה: היעדר אישור מראש של הכנסת לפני כניסת התקנות לתוקף" ICON-S-IL Blog (צפוי להתפרסם).

[19] ס' 1 לחוק הקורונה.

[20] ראו הביקורת על חוק הקורונה, למשל בעתירה בבג"ץ 6312/2020 עדאלה נ' הכנסת (קבועה לדיון ל-12 בינואר 2021).