תקנות שעת חירום: מבט עכשווי והיסטורי / ניר קוסטי

מגפת הקורונה הובילה מדינות רבות בעולם להכריז על מצב חירום ולנקוט במדיניות חריגה בעוצמתה, שפוגעת ומגבילה את זכויות הפרט, משהה את המנגנונים הדמוקרטיים ומעניקה לממשלות כוחות וסמכויות נרחבים על חשבון הרשות המחוקקת והרשות השופטת. ישראל, כמו מדינות אחרות, עשתה שימוש נרחב בסמכויות חירום בתקופה זו. פוסט זה סוקר בקצרה את השימוש בתקנות שעת חירום בתקופת הקורונה ובפרספקטיבה היסטורית בטווח השנים 1948–2020. מהפוסט עולה כי השימוש בתקנות שעת חירום בחודשים האחרונים שינוי קיצוני ביחס לשלושת העשורים האחרונים בהן ישראל מיעטה להשתמש בתקנות שעת חירום. לאורך קצת יותר משלושה חודשים התקינה ממשלת ישראל בתקופת ההתמודדות עם מגפת הקורונה 38 תקנות שעת חירום ותיקנה את חלקן 64 פעמים. תקנות אלו עסקו במגוון נושאים, בהם הגבלת התנועה של אזרחים, העמקת הריחוק החברתי ומעקב אחר חולים; ניהול מערכת אכיפת החוק ומערכת המשפט; ניהול שוק העבודה; וניהול המשק תחת המשבר הכלכלי המתגבש. מהסקירה עולה שהשימוש בתקנות שעת חירום בתקופת משבר הקורונה, מבחינת היקף השימוש בהן, הוא הנרחב ביותר שנעשה עד היום בהיסטוריה של מדינת ישראל. במשך מספר חודשים השתמשה הממשלה בתקנות שעת חירום כדי לקבוע את מדיניותה בהליך מהיר, חשאי, תוך הימנעות מדיון פרלמנטרי וציבורי ומבלי לחשוף את מערכת השיקולים העומדים מאחורי החלטותיה. ההמנעות וגרירת הרגליים של הממשלה מהעברת חקיקה, שתחליף את השימוש בתקנות שעת חירום, מלמד על התאהבותה בתקנות שעת חירום ומעלה סכנה על המשך השימוש בהן.

1. רקע

ב-21 במאי 1948, חמישה ימים לאחר הקמת המדינה, הכריזה מועצת המדינה הזמנית על מצב חירום.[1] האיומים הביטחוניים על ישראל חלפו ובאו לאורך השנים, אך מצב החירום הכללי נמשך עד היום, ולצדו גם סמכות הממשלה להשתמש בתקנות שעת חירום. תקנות שעת חירום יכולות לשנות חקיקה של הכנסת, להפקיע אותה באופן זמני או לקבוע בה תנאים שונים.[2] לפי חוק-יסוד: הממשלה, השימוש בתקנות שעת חירום נועד "כדי להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים",[3] אולם כפי שניתן יהיה לראות בהמשך, לאורך ההיסטוריה נעשה בהן שימוש נרחב לקביעת מדיניות ורגולציה גם בנושאים שאינם קשורים ישירות למצב חירום ועתות משבר.[4] עם זאת, בעשורים האחרונים השימוש בתקנות שעת חירום פחת וממשלות ישראל מיעטו להשתמש בו.

קביעת מדיניות במצבי חירום אינה ייחודית לישראל. מחקר שניתח חוקות של כלל מדינות העולם במאה השנים האחרונות העלה שבסמכותן של תשעים אחוזים מהמדינות להכריז על מצבי חירום בעתות שונות, כמו בעת הכרזה על מלחמה, ניסיונות הפיכה, משברים כלכליים, אסונות טבע ומגיפות.[5]בניגוד לתקנות רגילות שמפרסמת הרשות המבצעת בישראל מידי יום,[6] השימוש בתקנות שעת חירום נחשב להסדר המנוגד לחוק (contra legem), והשימוש בו עשוי לערער על שלטון החוק וריבוניותה של הכנסת, בעיקר כאשר הוא אינו מופעל בעתות חירום.[7]

סעיף 39 לחוק-יסוד: הממשלה קובע את המסגרת לשימוש בתקנות שעת חירום, ומטיל מספר מגבלות על השימוש בהן. כך, למשל, נקבע בחוק היסוד כי השימוש בתקנות שעת חירום יכול להעשות רק כאשר ההכרזה על מצב חירום נמצאת בתוקף.[8] מעבר לכך, מבחינת הפיקוח הפרלמנטרי, נקבע בחוק כי לאחר התקנת תקנות שעת חירום, על הממשלה להניח את התקנות על שולחן ועדת החוץ והביטחון. זאת, בניגוד להליך התקנת תקנות רגיל, שלעתים מחייב התייעצות או אישור עם אחת מוועדות הכנסת לפני התקנתן. מעבר לכך, מבחינת המגבלות החוקתיות, תקנות שעת חירום אינן יכולות לתקן חלק מחוקי היסוד של הכנסת, והן אינן יכולות למנוע פנייה לערכאות, לאפשר קביעת ענישה למפרע או להתיר פגיעה בכבוד האדם. לבסוף, תוקפן של התקנות הוא שלושה חודשים, אלא אם הכנסת האריכה אותן בחקיקה או החליטה לבטלן.

לאורך השנים בג"ץ הוסיף מגבלות על השימוש בתקנות שעת חירום. נקודת המפנה העיקרית לשימוש הנרחב בתקנות שעת חירום היתה בשנת 1990, כאשר בית המשפט העליון שינה את ההלכה שבמשך עשרות שנים אפשרה לממשלה להשתמש בתקנות שעת חירום באופן נרחב.[9] כך, למשל, בשנת 1990 קבע בג"ץ כי כאשר הממשלה יכולה לפנות אל הכנסת בדרך של חקיקה, היא אינה יכולה לעשות שימוש בתקנות שעת חירום, וכל פעולה כזו תהיה מנוגדת לחוק-יסוד: הממשלה. הלכה זו אומצה על-ידי הכנסת בחוק-יסוד: הממשלה משנת 1992, שנכנס לתוקפו בשנת 1996, ובו נקבע כי "לא יותקנו תקנות שעת חירום ולא יופעלו מכוחן הסדרים, אמצעים וסמכויות, אלא במידה שמצב החירום מחייב זאת".[10] מאוחר יותר קבע בג"ץ, בפרשנות לחוק-יסוד: הממשלה בשנת 1998, כי "ניתן להתקין תקנות שעת חירום רק כאשר כתוצאה ממצב החירום הכנסת משותקת, ואין ביכולתה לקיים הליכי חקיקה".[11]

2. השימוש בתקנות שעת חירום בשנים 2019-1948

תקנות שעת חירום מפורסמות בקובץ התקנות שברשומות. המספרים שיוצגו בחלק זה מבוססים על פרסומי תקנות שעת החירום בקובץ התקנות, שנאספו על-ידי פרופ' דוד לוי-פאור והמחבר, וכוללים את חקיקת המשנה שפורסמה בישראל בשנים 1948 עד 2020.[12] המספרים משקפים מופעים של תקנות שעת חירום: תקנות חדשות, תיקונים לתקנות וביטולים לתקנות. הם אינם מתייחסים לתוכנן של התקנות, לתוקפן, אורכן, לכלי המדיניות המובאים בתוכן או לקהלים אליהן הן מופנות.

מובן שקיימת שונות בתקנות. ישנן תקנות שמגבילות וישנן שמקלות; ישנן תקנות חדשות וישנן תיקונים וביטולים לתקנות; ישנם תיקונים שמאריכים תוקף לתקנות קיימות, לעומת תיקונים שמשנים באופן מהותי תוכנן של תקנה קיימת. עם זאת, הספירה מאפשרת להשוות בין תקופות שונות בצורה זהירה, ולהצביע על היקף השימוש בתקנות שעת חירום. בכך היא מאפשרת ללמוד באיזו מידה עושים הממשלה ושרי הממשלה שימוש בתקנות שעת חירום כדי לקבוע מדיניות בתחומים שונים בתקופות שגרה ומשבר.

תרשים 1 מציג את כמות המופעים של תקנות שעת החירום בשנים 1948–2020, בהן תקנות חדשות, תיקונים לתקנות וביטולים לתקנות. התרשים מלמד שעיקר השימוש בתקנות שעת החירום נעשה לאורך שנות השבעים והשמונים, ושבעשורים האחרונים מיעטו מממשלות ישראל להשתמש בתקנות שעת חירום. עוד ניתן ללמוד כי השימוש בתקנות שעת חירום בעת הזו, מבחינת ההיקף, הוא הנרחב ביותר בהיסטוריה של מדינת ישראל. נתונים אלו אינם כוללים שימוש בצווי שעת חירום, הוראות שעת חירום, הכרזות שעת חירום והחלטות שעת חירום. השימוש באמצעים אלו, שמפורסמים כיום לסירוגין בקובץ התקנות ובילקוט הפרסומים, נעשה מכוח סמכויותיהן של תקנות שעת חירום וסמכויותיהן של תקנות שעת חירום שהוארכו בחקיקה של הכנסת.[13]

תרשים 1: מופעים של תקנות שעת חירום בקובץ התקנות, 1948–2020[14]

 

השימוש בתקנות שעת חירום בשנים 1948–1949, בעת תקופת הלחימה הפעילה, היה נרחב מאוד, הן בהיקף והן בנושאים הרבים שבהן עסקו תקנות שעת החירום.[15] ניתן למנות בהקשר זה תקנות שעת חירום שעסקו בניהול הצבא ומערכת המשפט הצבאית,[16] לחימה בטרור,[17] ניהול שוק העבודה,[18] התגוננות אזרחית,[19] ניהול נכסים נטושים ונכסי נפקדים,[20] הטלת מסים ומכסים,[21] רגולציה על העיתונות,[22] ניהול בתי החולים,[23] ניהול קרקעות.[24] תקנות אלו, במידה רבה, מילאו את הצורך בחקיקה ישראלית מקורית ובקביעת מדיניות בחודשים הראשונים להקמת המדינה בעת שפעילות הפרלמנט היתה מוגבלת.[25]

לאחר הקמתה של הכנסת הראשונה בשנת 1949, השימוש בתקנות שעת חירום היה מוגבל יותר בהיקף, אבל מגוון הנושאים היה רחב. בין היתר, הותקנו תקנות שעת חירום שעסקו ברישום וגיוס ציוד לצבא,[26] ניהול שוק העבודה,[27] ומגוון רחב של נושאים כלכליים כמו הטלת מיסים,[28] פיקוח על מחירים,[29] ניהול שוק הדלק לרכבים[30] ועוד. עם זאת, כמות תקנות שעת החירום היתה נמוכה יחסית מזו שבשנתיים הראשונות להקמת המדינה, והיא עמדה על מספר בודד של תקנות לשנה. עלייה בשימוש בתקנות שעת החירום נרשמה בעתות משבר במלחמת סיני, מלחמת ששת הימים ומלחמת יום הכיפורים.

לאורך שנות השבעים והשמונים השימוש העיקרי בתקנות שעת חירום נעשה בעיקר לטובת שתי מטרות עיקריות: ניהול המדיניות המוניטרית והפיסקלית וניהול סכסוכי עבודה בשירותים חיוניים[31] ההתערבות בסכסוכי עבודה, תוך שימוש בתקנות שעת חירום, איפשרה לאורך ההיסטוריה של מדינת ישראל לשורה ארוכה של שרי ממשלה להסמיך מיופי כוח להוצאת צווי ריתוק לעובדים מסקטורים שונים, וכך להביא להחזרתם לעבודה בעת שביתה.[32] לצד השימוש בתקנות שעת חירום בעתות שגרה, לאורך שנות השמונים והתשעים נעשה שימוש בתקנות שעת חירום מספר פעמים בעתות משבר, כמו במלחמת לבנון הראשונה, בתקופת המשבר הכלכלי בשנות השמונים ובזמן מלחמת המפרץ.

השימוש בתקנות שעת חירום לא פסק גם לאורך שנות התשעים ושנות האלפיים, אולם הוא היה מצומצם בהיקפו ובתוכנו – סכסוכי עבודה בשירותים החיוניים. תקנות שעת החירום האחרונות שהותקנו עד לתחילת משבר הקורונה נועדו למנוע שביתה בוועדה לאנרגיה אטומית ובמתקניה בשנת 2017.[33]

3. השימוש בתקנות שעת חירום בשנת 2020

3.1 תפוקה והיקף

ישראל החלה להשתמש בתקנות שעת חירום להתמודדות עם נגיף הקורונה ב-15 במרץ 2020, כשבועיים לאחר הבחירות לכנסת ה-23. בתקופה זו כיהנה ממשלת מעבר, וועדות הכנסת טרם הוקמו. מעבר לכך, פקודת בריאות העם, 1940, לא העניקה לממשלה סמכויות נרחבות להגביל את התנועה במרחב הפרטי והציבורי, לעומת מדינות אחרות שבהן נחקקו חוקים המאפשרים לעשות זאת בזמן מגיפות.[34]  בהעדר אפשרות להוביל חקיקה בכנסת, השימוש בתקנות שעת חירום אפשר לממשלה ליישם מדיניות בצורה מהירה ומבלי שתצטרך לקבל לכך את אישור הכנסת.

ואולם, השימוש בתקנות שעת חירום נמשך זמן רב לאחר מכן, הן לאחר הקמת ועדות הכנסת ב-24 במרץ והן לאחר הקמת הממשלה בתחילת מאי. החל מאמצע חדש מרץ הממשלה התקינה 38 תקנות שעת חירום, אותן תיקנה עוד 64 פעמים. מרבית תקנות שעת החירום נותרו בתוקף לאורך שלושה חודשים מיום התקנתן (התקופה המרבית בחוק). תוקפן של תקנות רבות הוארך מעת לעת. אולם הממשלה מיעטה לבטל תקנות שקבעה. דוגמה חריגה לכך הן תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (עבודת נשים), התש"ף-2020,שהממשלה ביטלה מספר ימים לפני עתירה בנושא בבג"ץ.

כפי שניתן לראות בתרשים 2, עיקר התקנות שהותקנו בחודש מרץ היו תקנות חדשות, ואילו מאז אפריל עיקר המופעים בגרף הם תיקונים לתקנות. שיאנית התיקונים הן תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), התש"ף-2020 שעסקו במגבלות על תנועה. מספרים אלו אינם מבחינים, כאמור, בין תכני התקנות. למשל, תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), התש"ף-2020 תוקנו 18 פעמים, כאשר התיקונים האחרונים משקפים בעיקר הסרה של מגבלות שהוטלו קודם לכן.

תקנות שעת החירום בתקופת משבר הקורונה הופעלו בעיקר בארבעה תחומים עיקריים: הגבלת התנועה של אזרחים, העמקת הריחוק החברתי ומעקב אחר חולים;[35] ניהול מערכת אכיפת החוק ומערכת המשפט;[36] ניהול שוק העבודה;[37] וניהול המשק תחת המשבר הכלכלי המתגבש.[38] נתונים אלו חריגים ביחס להיסטוריה הישראלית, ועומדים בסתירה ביחס לשימוש מועט, עד לא קיים, במלחמות ובמבצעים הצבאיים שאירעו בעשורים האחרונים ובכלל בהיסטוריה של מדינת ישראל.

תרשים 2: מופעים של תקנות שעת חירום בקובץ התקנות לפי תאריך, 2020

3.2: ההתנגדות לשימוש בתקנות שעת חירום

לאור השימוש הנרחב בתקנות שעת חירום בתקופה זו, נוצרה התנגדות ציבורית לנושאים שהוסדרו בתקנות ולעצם השימוש בהן, שהגיעה בחלקה גם לפתחו של בג"ץ. חלק מהעתירות נשאו גוונים מצומצמים יחסית ועסקו בנושאים ספציפיים, ואילו לצדן הוגשו גם מספר עתירות כנגד עצם השימוש בכלי עצמו.

תחילה הוגשה עתירה נגד השימוש בתקנות השב"כ ותקנות המשטרה לאיכון ומעקב אחר אזרחים,[39] שהובילו בין היתר לצו ביניים ולהקפאת השימוש בכלים אלו עד להקמת ועדות הכנסת. [40] מאוחר יותר, קבע בג"ץ כי הממשלה תוכל להאריך את איכוני השב"כ בתנאי שתתחיל בהסדרת הנושא בחקיקה הראשית.[41] תוקפן של תקנות שעת החירום פקע לבסוף בחודש יוני, ורק שבועות לאחר מכן, עבר בכנסת חוק הסמכת שירות הביטחון הכללי לסייע במאמץ הלאומי לצמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-2020.

רשימה נוספות של דוגמאות, שאינן ממצות את כלל העתירות בנושאים שונים, כוללת למשל עתירה שהוגשה בנושא תקנות שעת חירום שאפשרו הוצאת נשים בהריון לחל"ת, אשר הדיון בה בוטל מספר ימים לפני הדיון.[42] עתירה נוספת הוגשה בנושא מניעת הכניסה לבתי עלמין ביום הזכרון לחללי מערכות ישראל ולנפגעי פעולות האיבה, אך היא נדחתה על-ידי בג"ץ.[43] ניתן למנות גם עתירה שהוגשה כנגד תקנות שעת חירום שהגבילו שיחות טלפון ומפגש עם עורכי דין לאסירים ביטחוניים. העתירה עדיין תלויה ועומדת, על אף שתוקף התקנות כבר פקע.[44]

עתירות אחרות הוגשו כנגד השימוש הכולל בתקנות שעת חירום, ולא בהתייחס לנושא כזה או אחר. עתירה שהגישו מרכז עדאלה והרשימה המשותפת ביקש לחדול מהשימוש בתקנות שעת חירום בתקופה זו, לאור הטענה כי השימוש בתקנות שעת חירום מהווה חריגה מהסמכויות המוקנות לממשלה מכוח סעיפים 38 ו-39 לחוק-יסוד: הממשלה.[45] עתירה זו, לצד עתירה דומה של העמותה לדמוקרטיה מתקדמת, עדיין תלויה ועומדת.

לאורך המשבר קרא היועץ המשפטי לממשלה מספר פעמים לחדול מהשימוש בתקנות שעת חירום. כך, למשל, בתחילת אפריל כתב היועץ המשפטי לממשלה מכתב לראש הממשלה, בו טען כי הממשלה נמנעת מאישור הצעות חוק המונחות על שולחה, אף שמדובר בחקיקות שנועדפו להחליף תקנות שעת חירום קיימות שתוקפן עשוי לפקוע. עם זאת, הממשלה המשיכה להימנע מאישור הצעות חוק כאלו, והשימוש בתקנות שעת החירום נמשך בחודשי אפריל ומאי כמעט על בסיס יומי, כפי שניתן להתרשם מתרשים 2. במילים אחרות, בזמן שהממשלה המשיכה להשתמש בתקנות שעת חירום, מספר חוקים שמשרדי הממשלה גיבשו במטרה להחליפן לא קודמו בתהליך החקיקה של הכנסת.

  3.3. הגל השני: התחלה ללא כלים  

השימוש בתקנות שעת חירום לאורך הגל הראשון נעשה לצד שימוש בתקנות וצווים אחרים הנגזרים מסמכות חקיקה ראשית, כמו צווי פקודת בריאות העם. התנגדות היועץ המשפטי לממשלה לאורך מרבית הגל הראשון לשימוש בתקנות שעת חירום, כמו גם הקריאות של בג"ץ כי יש להידרש למסלול החקיקה הראשית, הובילו את הממשלה לגבש מספר הצעות חוק שנועדו לאפשר לממשלה סמכויות מגוונות.

יחד עם זאת, עיקר החוקים שנועדו להסמיך את הממשלה לפעול ולהתקין תקנות דומות בתחומים רבים שבהן נעשה שימוש בתקש"ח עדיין לא עברו. חוקים אלו, כמו למשל חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-2020, נועדו לאפשר מידה מסוימת של פיקוח פרלמנטרי ומעורבות בתהליך קבלת ההחלטות. אולם עד כה, למעט חוק מענק הסתגלות מיוחד לבני 67 ומעלה (הוראת שעה – נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020, חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (הוראת שעה – נגיף הקורונה החדש) (שיקול חיוניות המעצר), התש"ף-2020 וחוק הסמכת שירות הביטחון הכללי לסייע במאמץ הלאומי לצמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-2020, מרבית החוקים טרם עברו בכנסת.

ניתן לומר שהממשלה מגיעה לגל השני ללא 'ארגז כלים' מסודר, כלומר ללא מסגרת חקיקתית מתאימה, שתאפשר לה לנקוט בצעדים דומים לאלו שנקטה בגל הראשון, אך גם תעמיק את מעורבותה של הכנסת בתהליך קבלת ההחלטות. כיוון שחוקים כאלו טרם עברו,  נחקקו מספר חוקים שמאריכים את תוקף כמה  מתקנות שעת חירום. ניתן לראות בכך ניסיון להנציח את המצב שבו הממשלה פועלת ללא מעורבות הכנסת, תוך המנעות מפיקוח פרלמנטרי, כפי שהיה לאורך הגל הראשון.

4. סיכום

מפוסט זה עולה שהשימוש בתקנות שעת חירום בתקופת משבר הקורונה, מבחינת היקפי השימוש, הוא הנרחב ביותר שנעשה עד היום בהיסטוריה של מדינת ישראל. השימוש בתקנות שעת חירום לאורך ההיסטוריה ידע עליות וירידות, וגם מגוון הנושאים בו התרחב והצטמצם בתקופות שונות. משנות התשעים ואילך, פורסמו תקנות שעת חירום בודדות, הקשורות בעיקר לניהול סכסוכי עובדים בשירותים חיוניים.

לאורך משבר הקורונה ישראל התקינה, תיקנה וביטלה למעלה מ-100 פעמים תקנות שעת חירום. השימוש בתקנות שעת חירום בתחילת המשבר, עוד באמצע מרץ, בתקופה של ממשלת מעבר, ובטרם קמו ועדות הכנסת, נתפס אמנם כאמצעי הכרחי, אולי יחיד, להטלת מגבלות התנועה והריחוק החברתי. הסיבה לכך, כך נראה, היא שילוב בין העדר חקיקה מודרנית להתמודדות עם מגפות, שתאפשר לממשלה, תחת תנאים מסוימים, הטלת מגבלות שונות על האוכלוסיה, לצד המשבר הפוליטי והחוקתי שפקד את ישראל.

למרות זאת, גם אחרי שהכנסת הושבעה וועדות הכנסת החלו לכהן, הממשלה (הזמנית) בחרה להמשיך בהתקנת תקנות שעת החירום, אך עשתה בהן שימוש במגוון נושאים, ולא רק כדי להעמיק את הריחוק החברתי ולהגביל את התנועה במרחב הציבורי. למרות תביעות הייעוץ המשפטי לממשלה ובג"ץ לעבור למסלול של חקיקה ראשית, הממשלה השתהתה להעביר חוקים שירחיבו את סמכויותיה להתמודדות עם הנגיף.

יש לתהות מדוע הממשלה בחרה לפעול כפי שבחרה, ולבחון מה הן ההשלכות והמשמעויות העולות מכך, הן בהיבט הדמוקרטי והן בהיבט של קביעת מדיניות במצבי חירום. ניתן לשער, בהיבט הדמוקרטי, שהשימוש בתקנות שעת חירום לאורך תקופה כה ארוכה, תוך התעלמות מהכנסת, עשוי ללמד פרק נוסף בהתעצמות הממשלה על חשבון הכנסת בתהליכי קביעת המדיניות. בהיבט קביעת המדיניות, הבחירה בהליך חשאי שהדיון הפרלמנטרי והציבורי בו זניח, עשויות להשפיע על מידת האמון הציבורי בנבחרי הציבור בישראל ובמידת הציות להנחיות.

 

ניר קוסטי הוא דוקטורנט במחלקה למדע המדינה, האוניברסיטה העברית בירושלים; אני מעוניין להודות (לפי סדר א"ב) לאופיר חדד, אורי אהרונסון, אייל גרוס, איתי בר-סימן-טוב, בל יוסף, דוד לוי-פאור, יאיר אושרוב, יואב מחוזאי, יניב רוזנאי, נדיב מרדכי, נתן מילקובסקי ותהילה אלטשולר שוורץ על הערותיהם המועילות שעלו במהלך קריאת הטיוטה, הצגתה בפורומים שונים ושיחות אחרות שנערכו בשבועות האחרונים. כמו כן, אני מעוניין להודות למרכז חת לחקר התחרות והרגולציה שבמכללה למינהל על תמיכתו במחקר זה, שנכתב בשיתוף עם יואב מחוזאי.

ציטוט מוצע: ניר קוסטי "תקנות שעת חירום: מבט עכשווי והיסטורי" ICON-S-IL Blog (7.7.2020)

 

[1] הכרזת מועצת המדינה הזמנית על מצב של חירום, ע"ר התש"ח 6.

[2] חוק-יסוד: הממשלה, ס"ח התשס"א 158, ס' 39(ג).

[3] חוק-יסוד: הממשלה, ס"ח התשס"א 158, ס' 39(א).

[4] יואב מחוזאי "רגולציה כלכלית באמצעות סמכויות חירום: ישראל, 1985-1974" מסדירים רגולציה: משפט ומדיניות 397, 402 (ישי בלנק, דוד לוי-פאור ורועי קרייטנר עורכים, התשע"ו); מנחם הופנונג ישראל — בטחון המדינה מול שלטון החוק 1948-1991 (מהדורה שנייה, 2001); מרגית כהן "'מעשי טלאים' בדיני החירום" משפטים כט 623 (1998); מרדכי מירוני "צווי ריתוק ככלי להתערבות הממשלה בסכסוכי־עבודה בשירותים החיוניים" משפטים טו 350 (1986).

[5] Christian Bjørnskovand & Stefan Voigt, Why Do Governments Call a State of Emergency? On the Determinants of Using Emergency Constitutions, 54 EUROPEAN JOURNAL OF POLITICAL ECONOMY 110 (2018).

[6] Nir Kosti & David Levi-Faur, The Co-Production of Primary and Secondary Legislation: Israel as a Case Study of Substitutive Relationship, 41(4) LAW & POLICY 432 (2019); ניר קוסטי ודוד לוי-פאור "רגולציה 'עודפת' בישראל" ניתוח תפוקת החקיקה הראשית והמשנית בישראל, 1948-2017" מחקרי רגולציה ב 25 (2020).

[7] מחוזאי, לעיל ה"ש 4, בעמ' 402.

[8] ככלל מצב החירום בישראל הוא מצב חירום משפטי שאינו חופף עם מצב חירום עובדתי, שבו עתות חירום מתחלפות לסירוגין עם שנות רגיעה יחסית. להבדיל מההכרזה הכללית על מצב החירום, קיימים מספר חוקים שמאפשרים הכרזה על "מצב חירום מיוחד"; להרחבה ראו אריאל בנדור "מצבי חירום" ספר דורית ביניש 447, 473 (קרן אזולאי, איתי בר-סימן-טוב, אהרן ברק ושחר ליפשיץ עורכים, התשע"ח); מחוזאי, לעיל ה"ש 4, בעמ' 398; כהן, לעיל ה"ש 4, בעמ' 650.

[9] ראו בנדור, לעיל ה"ש 8, בעמ' 448; בג"ץ 90/2994 פורז נ׳ ממשלת ישראל, פ"ד מד (3) 317 (1990).

[10] חוק-יסוד: הממשלה, ס"ח התשס"א 158, ס' 39(ה).

[11] בג"ץ 6971/98 פריצקי נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(1) 763, 813 (1999).

[12] למידע נוסף, ראו לעיל ה"ש 4, Kosti & Levi-Faur, קוסטי ולוי פאור.

[13] רובם הגדול של צווי שעת חירום עוסקים בשיעור תשלומי חובה, והשאר עוסקים בהיטלי שונים ופיקוח על מחירים ונושאים מגוונים אחרים.

[14] נתונים אלו לא כוללים צווי שעת חירום, הוראות שעת חירום, הכרזות שעת חירום והחלטות שעת חירום.

[15] מנחם הופנונג ישראל — בטחון המדינה מול שלטון החוק 1948-1991 (מהדורה שנייה, 2001); יצחק הנס קלינגהופר "על תקנות־שעת־חירום בישראל" ספר יובל לפנחס רוזן 86 (חיים כהן, 1962).

[16] תקנות שעת חירום (מאכל כשר לחיילים), התש"ח-1948, ע"ר 83; תקנות שעת חירום (חוקת השיפוט תש״ח), התש"ח-1948, ע"ר 105; תקנות שעת חירום (עבירות תנועה-דין חיילים), התש"ט-1949, ע"ר 131; תקנות־שעת-חירום (מאסר חיילים), התש"ט – 1949, ע"ר 149;

[17] תקנות שעת חירום למניעת טרור, התש"ח-1948, ע"ר 145.

[18] תקנות שעת חירום לגיוס כוח אדם, התש"ח-1948, ע"ר 5.

[19] תקנות שעת חירום (האפלה), התש"ח-1948, ע"ר 1; תקנות שעת חירום (הגנה על שמשות), התש"ח-1948, ע"ר 2; תקנות שעת חירום (הגנה אזרחית), התש"ח-1948, ע"ר 17; תקנות שעת חירום (מקלטים), התש"ח-1948, ע"ר 20.

[20] תקנות שעת חירום (נכסי נטושים), התש"ח-1948, ע"ר 11; תקנות שעת־חירום בדבר נכסי נפקדים, התש"ט-1948, ע"ר 59.

[21] למשל, תקנות שעת חירום (מסי מכס), התש"ח-1948, ע"ר 24; תקנות שעת חירום (מסי חירום על בנזין ונפט), התש"ח-1948, ע"ר 91; תקנות שעת חירום (מס בולים), התש"ט-1948, ע"ר 27; תקנות שעת חירום (תיקון פקודת העיריות, 1934), התש"ט-1948, ע"ר 36.

[22] תקנות שעת חירום (הגבלות על עתונים יומיים), התש"ח-1948, ע"ר 18.

[23] תקנות שעת חירום (בתי־חולים), התש"ט-1949, ע"ר 41.

[24] תקנות שעת חירום לעיבוד אדמות מוכרות, התש"ט-1948, ע"ר 27.

[25] ראו הופנונג, לעיל ה"ש 11, עמ' 57.

[26] תקנות שעת חירום (הוראות בדבר רישום ציוד וגיוסו), התש"י-1950, ק"ת 110; תקנות שעת חירום (הוראות בדבר רישום ציוד וגיוסו), התשי"א-1951, ק"ת 184; תקנות שעת חירום (רישום ציוד וגיוסו), התשי"ז-1956, ק"ת 649.

[27] תקנות שעת חירום (שעות עבודה במפעלים מוגבלים בשימוש בזרם חשמלי), התשי"ב-1952, ק"ת 954; תקנות שעת חירום (פיקוח על מפעלים חיוניים), התשט"ו-1954, ק"ת 10; תקנות שעת חירום (יציאה בהתנדבות לעבודה בישובי ספר), התשט"ז-1956, ק"ת 1017; תקנות שעת חירום (שעות עבודה), התשי"ז-1956, ק"ת 592.

[28] תקנות שעת חירום לתיקון תקנות ההגנה (כספים), התשי"א-1951, ק"ת 772; תקנות שעת חירום (תשלומי חובה), התשי"ב-1952, ק"ת 754; תקנות שעת חירום (החלפת שטרי בנק ומילווה חובה), התשי"ב-1952, ק"ת 1028; תקנות שעת חירום (תשלומי חובה), התשי"ח-1958, ק"ת 576.

[29] תקנות שעת חירום (קיום האספקה והשירותים החיוניים), התשי"ז-1957, ק"ת 764.

[30] תקנות שעת חירום (הפעלת רכב מנועי בבנזין), התשי"ח-1957, ק"ת 468.

[31] עיקר השימוש בתקנות שעת החירום למטרות אלו נעשה באמצעות תקנות שעת חירום (הסדרים בעקבות שינוי שער המטבע) ותקנות שעת חירום (שירותי עבודה חיוניים). להרחבה, ראו, מחוזאי, לעיל ה"ש 4.

[32] להרחבה ראו: מרדכי מירוני "צווי ריתוק ככלי להתערבות הממשלה בסכסוכי־עבודה בשירותים החיוניים" משפטים טו 350 (1986); מחוזאי, לעיל ה"ש 4.

[33] תקנות שעת חירום (שירותי עבודה חיוניים בוועדה לאנרגיה אטומית), התשע"ז-2017, ק"ת 1650.

[34] למשל, ה-Public Health (Control of Disease) Act 1984 אפשר לממשלת בריטניה לקבוע תקנות שהטילו סגרים והעמיקו את הריחוק החברתי בתקופת ההתמודדות עם משבר הקורונה בבריטניה.

[35] תקנות שעת חירום (אכיפת צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש) (בידוד בית והוראות שונות) (הוראת שעה)), התש"ף-2020, ק"ת 756; תקנות שעת חירום (נתוני מיקום), התש"ף-2020, ק"ת 772; תקנות שעת חירום (הסמכת שירות הביטחון הכללי לסייע במאמץ הלאומי לצמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020, ק"ת 782; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), התש"ף-2020, ק"ת 812; תקנות שעת חירום (הגבלת מספר העובדים במקום עבודה לשם צמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020, ק"ת 820; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (אזור מוגבל), התש"ף-2020, ק"ת 1026.

[36] תקנות שעת חירום (דיוני מעצרים), התש"ף-2020, ק"ת 748; תקנות שעת חירום (מניעת כניסת מבקרים ועורכי דין למקומות מעצר ובתי הסוהר), התש"ף-2020; ק"ת 752; תקנות שעת חירום (דיוני מעצר בבתי הדין הצבאיים), התש"ף-2020, ק"ת 790; תקנות שעת חירום (מניעת כניסת מבקרים ועורכי דין לחדרי משמר ובתי סוהר צבאיים), התש"ף-2020, ק"ת 800; תקנות שעת חירום (סדרי דין בבתי הדין הרבניים בעת מצב חירום מיוחד), התש"ף-2020, ק"ת 804; תקנות שעת חירום (דיון בבתי הדין לפי חוק הכניסה לישראל בשל התפשטות נגיף הקורונה), התש"ף-2020, ק"ת 808; תקנות שעת חירום (הרחבת הסכם יציאה לחופשה על המגזר הציבורי הרחב בשל נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020, ק"ת 840; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (קיום דיונים בהליכים פליליים באמצעים טכנולוגיים), התש"ף-2020, ק"ת 862; תקנות שעת חירום (דיוני ועדות שחרורים), התש"ף-2020, ק"ת 902; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (דיוני הוועדה לעיון בעונש), התש"ף-2020, ק"ת 906; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (מעצר חשוד בעת מניעה לקדם חקירה), התש"ף-2020, ק"ת 926; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (קיום דיונים בהליכים פליליים באמצעים טכנולוגיים בבתי הדין הצבאיים), התש"ף-2020, ק"ת 930; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (חופשה מיוחדת לאסיר), התש"ף-2020, ק"ת 944; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (מכסת מפוקחים בפיקוח אלקטרוני), התש״ף-2020, ק"ת 1284.

[37] תקנות שעת חירום (שירות עבודה בשעת–חירום), התש"ף-2020, ק"ת 746; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (דחיית מועדים בענייני תכנון ובנייה ותנאים למתן תעודת גמר), התש"ף-2020, ק"ת 882; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (עבודת נשים), התש"ף-2020, ק"ת 1038; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (ביטוח רפואי ומגורים הולמים לעובדים מהאזור), התש"ף-2020, ק"ת 1316.

[38] תקנות שעת חירום (שיקים ללא כיסוי), התש"ף-2020, ק"ת 856; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (הארכת תוקף ודחיית מועדים), התש"ף-2020, ק"ת  886; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (הוראות מיוחדות לעניין ביטוח אבטלה), התש"ף-2020, ק"ת 934; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (מענק הסתגלות מיוחד לבני 67 ומעלה), התש"ף-2020, ק"ת 938; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (דחיית תקופות בענייני הליכי מס), התש"ף-2020, ק"ת 946; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (מענק סיוע לעצמאים), התש"ף-2020, ק"ת 1010; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (הנגשת שירותים פיננסיים), התש"ף-2020, ק"ת 1078; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (דחיית מועדים לתשלום קנסות), התש"ף-2020, ק"ת 1088; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (מענק סיוע לעצמאים ולשכירים בעלי שליטה בחברת מעטים), התש"ף-2020, ק"ת 1222.

[39] בג"ץ 2109/20 בן מאיר נ' הכנסת (פורסם בנבו, 26.4.2020).

[40] שם, החלטה מיום 19.3.2020 (פורסמה בנבו).

[41] לעיל ה"ש 39.

[42] בג"ץ 2499/20 ויצו עולמית לנשים ציוניות (ע"ר) נ' ראש הממשלה (תלוי ועומד).

[43] בג"ץ 2705/20 סמדר נ. ראש הממשלה (פורסם בנבו, 27.4.2020).

[44] כתב העתירה בבג"ץ 2282/20 בכר נ' ראש הממשלה (תלוי ועומד).

[45] בג"ץ 2399/20 עדאלה נ' ראש הממשלה (תלוי ועומד).