"הנטיעות האלה הן משהו שגרתי" / רונית לוין-שנור

שר הבינוי והשיכון, זאב אלקין, התבטא ביחס לנטיעות בנגב המעוררות כעת סערה רבה, כי הן ״משהו שגרתי״ ולכן הוא נותן לראש רשות מקרקעי ישראל, הפועל לדבריו באופן מקצועי, ״גיבוי מלא״.[1] גם אם נטיעות באדמות המצויות במחלוקת הן שגרתיות, אין זה הופך אותן לראויות. אנסה להסביר כאן את התמונה המורכבת: על המציאות המתמשכת של אי-הכרעה בתביעות הבעלות של הבדואים על מקרקעין בנגב; על הקושי ביישום ההכרעות המשפטיות, ועל נטיעות בקרקעות שמעמדן לא הוכרע ומבלי שהדבר נעשה על פי תכנית תכנון מפורטת.

בשנת 1971 יצאה המדינה בהזמנה להגיש תביעות לזכויות במקרקעין באדמות הנגב הצפוני, בשטח של כ-3.43 מיליון דונמים. האוכלוסיה הבדואית שיתפה פעולה עם ההזמנה, והוגשו על ידה כ-6,000 טופסי תביעה, באשר לשטח שהיקפו, לפי הערכות שונות, 2.5 מילון דונמים, מהם 1.2 מיליון דונמים שטחי מרעה שבטי. את השטח שנתבע כמרעה הורידה המדינה מעל הפרק, כאשר טענה – באופן שגוי – שמרעה שבטי אינו מקנה זכויות על הקרקע. לאחר סינונים נוספים, רבים מהם שנויים במחלוקת, נותרו בתמונה כ-3,220 תזכירי תביעה לשטח בהיקף של כ-776,856 דונם. לאורך השנים הרבות שחלפו מאז, נמנעה המדינה באופן מכוון מלסיים את הליך ההסדר,[2] ועד היום נותרו תלויות ועומדות תביעות בשטח של כ-74% משטח התביעות המקורי – כחצי מיליון דונמים, כאשר השטח שההליך לגביו כבר הוסדר נרשם כולו על שם המדינה.[3] קיומן של תביעות התלויות ועומדות הוא אחד הגורמים למחלוקת רבת השנים בין המדינה לאוכלוסייה הבדואית, ולמצב האי-שוויון המחפיר שממנו סובלים הבדואים בנגב.

אחד מהשטחים שנתבעו הוא השטח לגביו מתחוללת בימים אלה מחלוקת עזה על רקע הכוונה לנטוע אותו בעצים:[4] זהו שטח בן כ-105 דונם שנכלל בתזכיר תביעה מס׳ 989 שהוגש על ידי סלימאן אלאטרש לפני כמעט 49 שנים.[5] עד היום לא השלימה המדינה את הליך ההסדר לגבי הקרקע, ומעמדה נותר שנוי במחלוקת. מדוע לא הושלם הליך ההסדר?

בשנת 1984 זכתה המדינה בפסק דין מוחץ שדחה תביעות בעלות של בדואים באדמות קסר-א-סיר, במה שמכונה ״תקדים אלהואשלה״.[6] בפסק הדין השנוי במחלוקת עזה התקבלה שורה של טענות משפטיות קשות אותן הציגה המדינה, אשר שללו למעשה את אפשרות הבדואים לזכות להכרה בזכות במקרקעין אף על פי שעיבדו והחזיקו בקרקע במשך שנים רבות. זאת, תוך מחיקה ודחייה של טענות משפטיות ועובדתיות כבדות משקל שהציגו התובעים.[7] ניצחונה הרב של המדינה היה לה לרועץ: שכן מחד גיסא, היא השכילה להבין שאת התוצאה הגורפת של שלילת זכויות הבדואים אי אפשר ליישם (אגב כך גרמה המדינה נזק ראייתי לתובעי הבעלות בשל הקפאת ההליכים), ומאידך גיסא, לא הצליחה לגרום להשלמת בירור זכויותיה.[8] על כן, שלילה מוחלטת של זכויות קנייניות של הבדואים בנגב אינה מסייעת לה, שכן הבדואים הם עדיין אזרחי ישראל והמתגוררים בה עוד מלפני הקמתה. מאז ובמשך שנים רבות, עד לאמצע שנות האלפיים נשארו התביעות כאבן שאין לה הופכין, כשטיפין טיפין מגיעות הרשויות להסדרים פרטניים עם חלק קטן מתובעי הבעלות.

באותה התקופה יזמה פרקליטות מחוז הדרום החייאה של בירור התביעות,[9] ושוב התנהל תיק דגל – הפעם באדמות אלערקיב (״הלכת אלעוקבי״).[10] גם הפעם ניצחה המדינה את הקרבות המשפטיים, חרף קשת שלמה של טיעונים עובדתיים ומשפטיים שהציגו התובעים ומומחים מטעמם (ובפרט פרופ׳ אורן יפתחאל, פרופ׳ סנדי קדר, וד״ר אחמד אמארה).[11] עם זאת, בפסק הדין של בית המשפט העליון משנת 2015, נפתח צוהר קטן למחשבה מחודשת על אפשרות ההכרה בזכויות קבוצתיות מכוח מרעה, אפשרות אותה פיתחתי במאמר שפורסם בשנה האחרונה.[12] במקביל, קראה ועדת גולדברג להסדרת התיישבות הבדואים בנגב להסדיר ככל הניתן את הישובים הבלתי מוכרים ולסיים את הטיפול בתביעות.[13] מאבקים פוליטיים ועקרוניים על יישום המלצות הוועדה הביאו לקיפאון, והעשור האחרון חלף עם התקדמות מועטה בלבד.

תזכיר תביעה מס׳ 989 מונח אם כן, עדיין על המדף. תובע הבעלות אינו נדרש לפעול למיצוי התביעה, נהפוך הוא: ההליך הוא באחריותה של המדינה אשר יזמה אותו. אף על פי כן, בחודש נובמבר 2020 פנה מגיש תזכיר התביעה לבית משפט השלום בבאר שבע וביקש להבטיח כי זכויות ההחזקה והשימוש שלו בקרקע ישמרו עד להשלמת הליך ההסדר. רשות מקרקעי ישראל השיבה לתביעה זו כי משבידי התובע תזכיר תביעה בלבד, הרי שהוא נעדר כל זכות. היענות לתביעתו, כך נטען, עלולה להביא לסטגנציה כלכלית ושיתוק מוחלט במימוש פרויקטים חקלאיים ובתנופת הבנייה וההתיישבות בנגב, אשר בו מאות אלפי דונמים של קרקע במצב דומה. בלחץ בית המשפט משך התובע את תביעתו כשנשמרות לו כל טענותיו.[14]

ואולם, מי שגרמה וגורמת לתוצאות אלה היא המדינה ולא אחרת, אשר כאמור מושכת במשך עשרות שנים את בירור התביעות. יתר על כן, נראה כי למדינה אין כל תכנון ספציפי בנוגע למקרקעין הנדונים. בפעולותיה האחרונות לנטיעת עצים על הקרקע, היא טוענת כי מטרתה היא ״שמירה על הקרקע״[15] כאשר אין הכוונה לשמירה על הקרקע מפני סחף או בוצה, אלא ל״שמירה״ עליה מפני מי שמחזיק ומעבד אותה. צריך לציין כי כל עוד המקרקעין במחלוקת וטרם נרשמו, אין צורך ״לשמור״ עליהן מפני מחזיקים במובן זה שההחזקה אינה מקימה זכות מכוח התיישנות, וזאת על פי הוראה בחוק המקרקעין המקנה למדינה מעמד מיוחד בדיני ההתיישנות.

״שמירה״ על הקרקע באמצעות נטיעות כמתואר היא בעייתית במישורים רבים מעבר להיבט הקנייני. נטיעות אלה נעשות ללא תכנון מפורט, ללא שהתקיימו הליכים ציבוריים לשם בחינה קונקרטית של יעוד הקרקע וההצדקות לנטיעה ולסוגה, תוך סטייה מעקרון יסוד פסיקתי שנקבע לפני שנים, שלפיו גם יערנות מחויבת תכנון.[16] עתירתה של החברה להגנת הטבע כנגד הפרקטיקה שהתפתחה בשנים האחרונות, לפי תיאורה, לנטיעת עשרות אלפי דונמים ללא תכנון, נמשכה על ידי המגישה.[17] גם במקרה זה, אף אם לרשות טענות משפטיות לדחיית עמדת מי שטוען כנגדה, אין בכך כדי להצביע על החוכמה, הצדק או הצורך בפעולותיה. יתר על כן: עקרון יסוד במשפט ובתכנון גם יחד, הוא כי קודם לקבלת החלטה צריך להתקיים הליך בירור ראוי, בו ישמע כל מי שמושפע או בעל עניין, ובמסגרתו הרשות תצטרך לנמק את החלטתה ולפרסם אותה. מטרתן של פרוצדורות אלה היא לא רק מראית פני הצדק: הן מאפשרות לחלץ החלטות טובות יותר וראויות יותר. כל אלה לא מתקיימים כאן, כאשר שיקולים סביבתיים ואקולוגיים מצטרפים לאלה הקניינים.

נחזור שוב לתזכיר תביעה מס׳ 989 שמעולם לא הוכרע. נזכור שהקרקע שבמחלוקת לא נרשמה עדיין על שם המדינה, והיא טרם הוכרה כבעליה.[18] בית המשפט כבר ביקר בעבר את המדינה על כך שהיא פועלת כנגד מי שהיא מסמנת כפולשים, מבלי שהיא מקדימה לכך הליך בירור זכויות מוסדר.[19] יתר על כן, חוק מקרקעי ציבור (פינוי קרקע), התשמ"א-1981 מקנה סמכויות מיוחדות לפינוי פלישות ממקרקעי ציבור, אך מתנה את הפינוי בכמה צעדים הכרחיים: (1) היות המקרקעין ציבוריים; (2) מתן צו לאחר בדיקה וחקירה; (3) מתן אפשרות להתנגד לצו.[20] נראה שבהקשר הנטיעות בנגב מנסה הרשות לחמוק מתחולתו של החוק, שכן אין היא מפנה מבנים או נטיעות, אך את החוק יש לקרוא ככזה החל על כל תפיסת החזקה מידי מחזיק, ובכלל זה מידי מי שמחזיק בקרקע בעיבודים עונתיים. לו כך היה נעשה, היה על הרשות להוכיח שהיא עומדת בתנאים המחמירים שנקבעו ביחס לפינוי פלישות לפי צו ולא לפי פסק דין ועל פניו אלה לא מתקיימים.

המחלוקת אם כן היא רבת פנים, הקשרים והיסטוריה. מצב הדברים לחלוטין אינו חד-משמעי, וגם אם הוא שגרתי, אין זה אומר שראויה לנו שגרה כזו.

---

רונית לוין-שנור היא מרצה בכירה בבית ספר הארי רדזינר למשפטים, אוניברסיטת רייכמן.

ציטוט מוצע: רונית לוין-שנור ״ 'הנטיעות האלה הן משהו שגרתי' ״ ICON-S-IL Blog‏ (12.1.2022).

---

[1] "הבוקר הזה" (כאן ב' 12.1.2022) (ראיון עם השר זאב אלקין).

[2] מבקר המדינה דין וחשבון 66ג לשנת 2015 ולחשבונות שנת הכספים 2014 931, 944–945 (2016).

[3] ראו רונית לוין-שנור "לקראת פרדיגמה חדשה: על הזכויות הקבוצתיות של הבדואים במקרקעין בנגב" עיוני משפט מג 689, 691, 699–700, 724 (2021).

[4] ראו, למשל, אילנה קוריאל ואלכסנדרה לוקש ״התחדשו הנטיעות – ואיתן המהומות: שוטרים ספגו אבנים והגיבו ברימוני הלם״ Ynet‏ ‏ (12.1.2022).

[5] כתבי טענות בה״פ (שלום ב״ש) 13723-11-20 אלאטרש נ׳ רשות מקרקעי ישראל (שמורים אצל המחברת; באדיבות אילנה קוריאל).

[6] ע״א 218/74 אל הואשלה נ׳ מדינת ישראל, פ״ד לח(3) 141 (1984).

[7] ראו, לדוגמא, רונן שמיר ״מושעים במרחב: בידואים והמשטר המשפטי בישראל״ משפט והיסטוריה 473 (דניאל גוטוויין ומנחם מאוטנר עורכים 1999); חבצלת יהל ״׳לפנים משורת הדין׳: המהלכים לגיבוש פשרה בתביעות הבעלות של הבדווים בנגב בשנות השבעים״ עיונים בתקומת ישראל 28, 84, 98–99 (2017).

[8] לוין-שנור, לעיל ה״ש 3, בעמ׳ 728.

[9] חבצלת יהל "הוויכוח הקרקעי בין בדואי הנגב ומדינת ישראל״ יער 17, 54, 63 (2017).

[10] ע״א 4220/12 אלעוקבי נ׳ מדינת ישראל, פס׳ 25 לפסק הדין של השופטת חיות (נבו 14.5.2015).

[11] Alexandre Kedar, Ahmad Amara, Oren Yiftachel, Emptied Lands: A Legal Geography of Bedouin Rights in the Negev (2018).

[12] לוין-שנור, לעיל ה״ש 3.

[13] הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב דין וחשבון (2008). ראו רונית לוין-שנור תכנית ההתנתקות בנגב: על הצעת החוק להסדרת התיישבות בדואים בנגב, התשע״ג-2013 (2013).

[14] ה״פ (שלום ב״ש) 13723-11-20 אלאטרש נ׳ רשות מקרקעי ישראל (10.12.2020).

[15] ראו יהושע (ג'וש) בריינר, דיאא חאג׳ יחיאא, אנשיל פפר וג'קי חורי ״לפחות עשרה עצורים בעימותים בעבודות קק"ל בפזורה הבדואית; שב"כ מעורב בחקירה״ הארץ (12.1.2022).

[16] בג״ץ 288/00 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ׳ שר הפנים, פ״ד נה(5) 673 (2001).

[17] בג״ץ 1502/21 החברה להגנת הטבע נ׳ רשות מקרקעי ישראל (נבו 30.11.2021).

[18] ראו גם רע״א 2652/20 אלהואשלה נ׳ רשות מקרקעי ישראל מחוז דרום (נבו 28.4.2020).

[19] ע"א 7340/13 ‏מדינת ישראל נ' אלשער (נבו 11.10.2015).

[20] ראו רע״א 4311/00 מדינת ישראל נ׳ בן שמחון, פ״ד נח(1) 827 (2003).