עתה לאחר השבעתה של הממשלה ה־36, תחל כנסת ישראל בעבודתה הסדירה, ומכאן שיחודשו הדיונים בוועדות השונות בכנסת והצבעות על חוקים במליאה. פסק הדין בעניין קוונטינסקי,[1] שהעלה על נס את עקרון ההשתתפות של חברי הכנסת, אמור היה לאותת למחוקק שיש לפעול להסדרה חקיקתית שתביא להגשמת עקרון זה הלכה למעשה. משלא כך נעשה, סבורני שיש להעלות מחדש את הדיון בנושא דרישת הקוורום (מניין) בדיונים ובהצבעות בוועדות הכנסת ובמליאה, ועל כן ברשימה זו אציע שיש לקבוע חובת מניין השתתפות בדיונים ובהצבעות בכנסת על ידי אימוץ הסדר חקיקתי שיחזק את כוחה של הכנסת על ידי הגדלת מספר חברי הכנסת 'הפנויים' להשתתפות בוועדות.
א. מסגרת נורמטיבית
מרבית בתי המחוקקים בעולם קובעים מכסה מחייבת לנוכחות חברי הבית בדיונים ובהצבעות בעוד מרבית בתי המחוקקים בעולם קובעים מכסה מחייבת לנוכחות חברי הבית בדיונים ובהצבעות, ישראל היא יוצאת מן הכלל (לצד שוודיה ופינלנד) שכן היא מחסירה הוראות קוגנטיות בעניין מנגנוני הצבעה ודיון בפרלמנט.[2] סעיף 24 לחוק-יסוד: הכנסת קובע כי "הכנסת תדון ותחליט בכל מספר חברים, אם אין בחוק הוראה אחרת לעניין זה", וסעיף 25 קובע כי "הכנסת תחליט ברוב דעות של המשתתפים בהצבעה…".[3]
בעבר הועלו הצעות חוק להחלת דרישת קוורום בישראל. כך, בתיקון לחוק-יסוד: הכנסת שהתקבל בשנות השמונים, הציעו חברי הכנסת (דאז) אמנון רובינשטיין ורוני מילוא להחיל דרישת קוורום של עשרים וחמישה חברי כנסת להצבעות בקריאה שנייה ושלישית.[4] בדברי ההסבר טענו רובינשטיין ומילוא ש"לא יתכן כי דוקא הכנסת תהיה פטורה מחובה זו, ומוצע לכן להנהיג גם בה הסדר בענין זה, לפחות בהצבעות בקריאה שניה ושלישית של הצעות חוק".[5] הצעת החוק לא דרשה רכיב מרכזי: דרישת קוורום בדיונים ובהצבעות בוועדות הכנסת.
ב. עקרון ההשתתפות והדיונים בוועדות ובמליאה
המסגרת הנורמטיבית הקיימת מעצבת מציאות שמקשה על יכולת השתתפותו של חבר הכנסת בעבודה הפרלמנטרית. עקרון ההשתתפות הוא מנשמת אפה של עבודת הפרלמנט. עקרון זה קובע את זכותו של המחוקק ליטול חלק בהליך החקיקה ומהווה את "פיתוחה של תפיסת הדמוקרטיה הייצוגית ויישומה במשפט הפרלמנטרי".[6] על חשיבותו של עקרון זה כמגשים את תפקידו של המחוקק ואת הזכות לבחור, עמד השופט חשין בעניין מגדלי העופות[7] שם פסק כי: "…העם בחר בנבחריו כדי שידונו לעומקן בהצעות חוק המונחות לפניהם, כדי שיהרהרו בתוכנן, כדי שישוחחו ביניהם, כדי שיחליפו דעות, כדי שיתווכחו, ועל דרך זו יפקחו כראוי על התנהלותה של הממשלה. אשר-על-כן קרוי בית הנבחרים פרלמנט, והוא מלשון PARLER, לדבר".[8]
עקרון ההשתתפות אין בו אך כדי להגשים את זכותו של המחוקק ליטול חלק בהליך החקיקה, יש בו כדי להגשים את הזכות לבחור.[9] בעניין קוונטינסקי,[10] שהתאים וליטש את המבחן שנקבע בעניין מגדלי העופות,[11] עקרון ההשתתפות שימש בסיס לבטלותו היחסית של חוק בעטיו של פגם היורד לשורש הליך החקיקה. סבורני שעל בית המשפט אכן לשמור את נשק יום הדין לבטלותו של חוק משום שפגע בעקרון ההשתתפות, לאותם מקרים קיצוניים בהם אכן 'נשללה'מחבר הכנסת היכולת לגבש עמדה.[12] המציאות הפרלמנטרית, כפי שאציג בהמשך, לא זו בלבד שאיננה מאפשרת לחברי הכנסת לגבש עמדה בנושאים המונחים לפתחם בוועדות הכנסת, אלא אף שהפכה לרועץ למימוש זכותם להשתתף בדיון ולו באופן של נוכחות פיזית בלבד.
משימת היסוד של הוועדה בכנסת היא – חקיקה. לפי Strom ו-Mattson על מנת שחברי הפרלמנט יוכלו להתמחות ולצבור ניסיון בנושאי הועדה, ועל מנת לקדם יעילות, רצוי שכל חבר פרלמנט יכהן בוועדה אחת בלבד.[13] בכנסת ישראל, בכל זמן נתון, מרבית חבריה מוצבים במספר וועדות וכך נוצרת חפיפה בשעות הדיונים שמטבע הדברים, מקשה על חברי הכנסת הן להיות נוכחים פיזית בדיונים והן להיות שותפים פעילים בדיונים. במחקרה, בדקה פרידברג את שיעורי הנוכחות הממוצעים של חברי הכנסת בדיונים נבחרים בכנסות השביעית, העשירית, השלוש-עשרה והשש-עשרה, ומצאה שישנה מגמה של ירידה משמעותית בשיעורי הנוכחות במספר ועדות.[14] מצב זה כאמור מקשה על חבר הכנסת לגבש עמדה בנושא מסוים ואף להיות נוכח בדיון מלכתחילה.
מציאות זו מובילה את חברי הכנסת, לא אחת, לשאלה: כיצד בוחרים לאיזה דיון להגיע? Mayhew טוען שלחברי הפרלמנט מטרה אחת בלבד – להיבחר מחדש. משום שזמנם ומשאביהם מוגבלים, חברי הכנסת ישקיעו את זמנם בפעילות שהם צופים שתעניק את היכולת המקסימלית בניסיון להיבחר שוב.[15] טענה דומה נשמעה על ידי Mattson ו-Strom שטוענים שחברי הפרלמנט רוצים להיות מוצבים בוועדות שיאפשרו להם לדאוג לאינטרס של הבוחרים שלהם, בתמורה לכך שיבחרו בהם בשנית.[16] בעניין זה טען Strom שלחברי פרלמנט יש ארבעה סוגי מוטיבציות:הרצון להיות מועמד מחדש (re-nomination), הרצון להיבחר מחדש (re-election), הרצון להיבחר לתפקיד בכיר במפלגה (כגון: יו"ר הסיעה, מצליף וכיו"ב), והרצון להיבחר לתפקיד בכיר בפרלמנט (כגון: יו"ר ועדה, יו"ר הפרלמנט וכיו"ב).[17]מנגד, Searing טוען שישנם חברי פרלמנט שאכן מעוניינים בהשפעה אמיתית על המדיניות הציבורית, ולפיכך בוחרים להתמחות במספר נושאים מצומצם לצורך השפעה.[18] אם כן, תופעת ריבוי הוועדות מאלצת את חברי הכנסת להתמחות במספר נושאים מצומצם, אך אף את אלה יתקשו לקדם נוכח אי יכולתם להיות נוכחים בדיונים מלכתחילה.[19]
ג. הצעה לשינוי
אציע לאמץ את הצעתם של חה"כ לשעבר רובינשטיין ומילוא לדרישת קוורום של עשרים וחמישה חברי כנסת לפחות, להחלטות הכנסת בקריאה השנייה ובקריאה השלישית. אולם, בשונה מהצעתם, אציע לאמץ הסדר זה כהסדר חקיקתי ולא חוקתי. בנוסף, אציע להוסיף להצעתם דרישת קוורום בוועדות הכנסת שיקבע שמניין הנוכחים יהיה לפחות מחצית מחברי הועדה בכל דיון ובעת ההצבעה.
בישראל, גודלה של הממשלה, לצד העובדה שיו"ר הכנסת, שרים וסגניהם אינם יכולים לשמש כחברי וועדות,[20] מביא לכך שרבע עד שליש מחברי הכנסת אינם יכולים ליטול חלק פעיל בדיונים בוועדות ולגבש עמדה בנושאים השונים המונחים לפניהם. במציאות בה מתוך 120 חברי כנסת, לפחות שליש הם חברי הרשות המבצעת, זו מצמצמת דרמטית את מספר חברי הכנסת הפנויים לעבודה פרלמנטרית. פועל יוצא הוא שמספר חברי הכנסת הפנויים לבצע עבודה פרלמנטרית הוא למעשה פחות מתשעים בממוצע.[21]
בעבר הועלו הצעות[22] שקוראות להטיל סנקציות על חברי כנסת הנעדרים תכופות מישיבות המליאה. הצעות אלו נשענו, בין היתר, על חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951, שמספק בסיס חוקי להטלת סנקציות על חברי כנסת שנעדרים מישיבות בוועדות ובמליאה.[23] סבורני שלא די בהטלת סנקציות על חברי כנסת שנעדרים מישיבות בוועדות ובמליאה, ויש לאמץ הסדר חקיקתי ש'יאפשר' לחברי הכנסת שלא רק להיות נוכחים אלא גם להשתתף ולהתדיין.
על כן, ובדומה להצעות קודמות, אציע לאמץ מודל חקיקתי שמגביל את גודלה של הממשלה שיוכל להגדיל את מספר חברי הכנסת 'הפנויים' לעבודה פרלמנטרית, לצמצם את תופעת החברות הכפולה בוועדות וכך להביא לעליה בהשתתפות פעילה של חברי הכנסת בוועדות לצורך טיוב הליך החקיקה; זו אם כן ללא צורך בהסדר חקיקתי שיגדיל את מכסת חברי הכנסת ליותר מ־120 חברים.[24] אולם בשונה מהצעות קודמות, כדי שאכן יגדל מספר חברי הכנסת 'הפנויים', אציע לתקן את סעיף 13 בתקנון הכנסת ולקבוע שחברי הכנסת יהיו מחויבים, על פי כללי הקוורום, להשתתף בישיבות הכנסת ובישיבות הוועדות בהם הם חברים. כך, תוקשה הקביעה מ"חבר הכנסת יתמיד כמיטב יכולתו" ל"חבר הכנסת ישתתף בישיבות הכנסת ובישיבות הוועדות שהוא חבר בהן". סבורני שקבלת הצעה זו תוכל לפתוח צוהר להתדיינות על תיקונים נוספים שיביאו לכך שחברי הכנסת ינכחו, ישתתפו ויתדיינו בוועדות ובהצבעות במליאה. כמו כן, כללי החקיקה בישראל מוסדרים (כמעט לחלוטין) בתקנון הכנסת, ולא בחקיקה ראשית או נורמות חוקתיות, דבר שמעיד על גמישות יחסית של הליך תיקון הוראות פנימיות וחקיקתיות;[25] אלו יש בהם כדי להקל, במידת מה, על הגמשת דרישת הקוורום בעתות חירום.
ולפני סיום, אפשר לטעון נגד הצעתי לעיל שהטלת חובה משפטית על חברי כנסת להשתתף בוועדות יכולה להוביל, בסופו של דבר, להגבלת מספר השחקנים הפוליטיים להם יחולקו תיקים במסגרת ה'תן וקח' הקואליציוני בתהליך הרכבת הממשלה. משימת הרכבת ממשלה בישראל סבוכה, והקטנת מספר השחקנים 'הפנויים' לחלוקת תיקים עלולה להקטין את יכולת הקמת הממשלה.[26] לטענה זו אשיב כי משנכנס לתוקף תיקון מס' 49 לחוק-יסוד: הכנסת[27] בשנת 2020 (הידוע בכינויו כ"החוק הנורווגי") הקובע ש"חבר הכנסת המכהן כשר או כסגן שר רשאי להפסיק את חברותו בכנסת[28], מספר חברי הכנסת 'הפנויים' גדל לצד אי פגיעה (בהכרח) בגודלה הפוטנציאלי של הממשלה וביכולת חלוקת תיקים לשחקנים הפוליטיים השונים. משאלו כללי המשחק, הצעתי להטלת חובה משפטית על חברי הכנסת להשתתף בדיוני הועדות השונות אולי לא תביא להקטנת כוחה של הממשלה, אך זו תגדיל את מספר חברי הכנסת 'הפנויים' ותוכל לצמצם את תופעת החברות הכפולה בוועדות וכך להביא לעליה בהשתתפות פעילה של חברי הכנסת בוועדות לצורך טיוב הליך החקיקה.
חיוב חברי הכנסת להשתתף בהליך החקיקה יביא להטלת חובה משפטית (בשונה מחובה ציבורית הנהוגה כיום) לממש את זכותם להשתתף בהליך החקיקה.[29] חובה זו מתבקשת נוכח אופיו הפגום של הליך החקיקה בישראל שמקשה על הכנסת למלא אחר תפקידה לייצוג הבוחר על ידי פיקוח אפקטיבי על הממשלה, וקיום שיח ושיג פורה ומעמיק בהצעות החוק ושינוי מדיניות. אציין כי אין באימוץ מודל זה בלבד כדי לחזק ידיה של הכנסת, שכן נדרשים תיקונים רבים ונוספים. אולם, סבורני שבאימוץ תיקון זה יש כדי לעשות צעד חשוב בחיזוק ידיה של הכנסת ולהביא לטיוב הליך החקיקה.
גונן אילן הוא סטודנט לתואר שני במשפטים, (LL.M) במסלול המחקרי, בית הספר הארי רדזינר למשפטים, המרכז הבינתחומי הרצליה. אני רוצה להודות לשני שניצר על הערותיה המועילות וכן על עריכה מצוינת של רשימה זו.
ציטוט מוצע: גונן אילן "דרישת קוורום – דיון והצעה לשינוי" ICON-S-IL Blog (4.7.2021).
[1] בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (נבו 6.8.2017). פסק הדין הביא לראשונה לבטלותו היחסית של חוק בעטיו של פגם שירד לשורש הליך החקיקה. על חשיבות עקרון ההשתתפות של חברי הכנסת בהליך החקיקה ראו את דבריו של השופט סולברג (מוביל דעת הרוב) ש"האפשרות להשתתף בהליך החקיקה ולגבש עמדה מושכלת מחייבת לטעמי דיון ולו מינימלי" (ראו שם, בפס' 59 לפסק הדין של השופט סולברג).
[2] להרחבה ראו "דרישת קוורום [מניין] במליאה ובוועדות פרלמנטריות" פרלמנט 35 (2002).
[3] סעיפים שונים בתקנון הכנסת מסדירים את פעולות הוועדות בכנסת ופומביותן (ס' 119(א) ו־118(א) בהתאמה), וס' 13 קובע כי: "חבר כנסת יתמיד כמיטב יכולתו בהשתתפות בישיבות הכנסת ובישיבות הוועדות שהוא חבר בהן". ניסוחו העמום של ההסדר מעיד שלא מדובר בדרישה נוקשה שגוררת סנקציות על אי הגעה לדיוני הוועדות או המליאה. ראו גם דוגמאות למניין חוקי של מחצית החברים בס' 3(א) לחוק רואי חשבון, התשט"ו-1959; ס' 20(א) לחוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד-1963. לדוגמאות של מניין הקטן ממחצית ראו ס' 8(א) לתוספת הראשונה לחוק העמותות, התש"ם-1980; ס' 28(א) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965.
[4] ראו הצעת חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 6), ה"ח הכנסת התשל"ט 176 (להלן: הצעת התיקון). לנוסח שהתקבל, ראו חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 6), ס"ח התש"ם 160.
[5] הצעת התיקון, בעמ' 176.
[6] על עקרון הייצוג הפרלמנטרי ראו סוזי נבות "הצעת החוקה: שלוש הערות על פרק הכנסת" משפט וממשל י 593, 605–606 (2007).
[7] ראו בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית ושיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) (2004) (להלן: עניין מגדלי העופות).
[8] שם, בפס' 2–3 לפסק הדין של השופט חשין. ראו גם שם, בפס' 22–24 לפסק הדין של השופטת ביניש.
[9] ראו ס' 5 לחוק-יסוד: הכנסת.
[10] ראו עניין קוונטינסקי, לעיל ה"ש 1.
[11] להרחבה ראו Gonen Ilan, Response: Recent Development regarding Judicial Review of Legislative Process in Israel, Statute L. Rev. (forthcoming 2021).
[12] על ריסון שיפוטי בהפעלת ביקורת שיפוטית בעטיו של פגם היורד לשורש הליך החקיקה, ראו גונן אילן "שלוש שנים לבג"ץ קוונטינסקי: רוב מהומה על לא מאומה" ICON-S-IL Blog (30.4.2020).
[13] Ingvar Mattson & Kaare Strom, Parliamentary Committees, in Parliaments and Majority Rule in Western Europe 249 (Herbert Doring. ed., 1995). כמו כן, בעוד שמליאת הכנסת משמשת בעיקר להצהרת הצהרות וכזירה להתנגחות פוליטית בין המפלגות, הוועדות הפרלמנטריות מהוות את לב העשייה הפרלמנטרית.
[14] ראו חן פרידברג הפיקוח הפרלמנטרי על הרשות המבצעת בישראל – פוטנציאל ותפקוד 152–159 (חיבור לשם קבלת תואר "דוקטור לפילוסופיה", האוניברסיטה העברית 2008).
[15] להרחבה, ראו David Mayhew, Congress: The Electoral Connection (1974).
[16] ראו Mattson & Strom, לעיל ה"ש 13.
[17] להרחבה, ראו Kaare Strom, Rules, reasons and routines: Legislative roles in parliamentary democracies, 3 J. Legis. Stud. 155 (1997).
[18] ראו Donald D. Searing, Backbench and Leadership Roles in the House of Commons, 48 Parliamentary Aff. 418 (1995).
[19] ס' 111(ג) לתקנון הכנסת קובע כי "ישיבות ועדות הכנסת לא יתקיימו בשעה שבה מתקיימת ישיבה של הכנסת, אלא אם כן אישר זאת מראש יושב ראש הכנסת, מטעמים מיוחדים…". פועל יוצא הוא שרוב ועדות הכנסת נדרשות להתכנס במקביל, ונדרשות להספיק ולדון בכל הנושאים המונחים לפתחן בפרק זמן קצר ביותר.
[20] ראו ס' 102(ד) לתקנון הכנסת שקובע כי "שר או סגן שר לא יהיה חבר בועדה מוועדות הכנסת, או ממלא מקום של חבר ועדה". סעיף זה, בשילוב העובדה שמרבית השרים וסגניהם אינם מתפטרים מהפרלמנט, מפחית את מספר חברי הכנסת הפנויים לדיונים בוועדות, וכך נגרם עומס הפוגע ביעילות הדיון.
[21] כך יוצא שלגבי מספר חברי הפרלמנט הפנויים לפעילות בוועדות ביחס לאוכלוסייה, ישראל נמצאת בין המקומות האחרונים בקרב הדמוקרטיות בעולם. להרחבה ראו אהרן הינמן כיצד משפיעה החברות במספר וועדות מרובה, על החלטות חברי הכנסת לדיוני איזו ועדה להגיע14 (עבודת גמר לתואר "מוסמך במדיניות ציבורית", האוניברסיטה העברית בירושלים, בית הספר למדיניות ציבורית 2012).
[22] ראו "דרישת קוורום", לעיל ה"ש 2.
[23] ראו ס' 13ד(א)(2) לחוק חסינות חברי כנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951 שקובע שחבר כנסת יהיה נתון לשיפוט ועדת האתיקה אם חבר כנסת נעדר מישיבות הכנסת, ללא צידוק סביר, לתקופה רצופה של חודשיים (או יותר) או אם החסיר יותר משליש מימי הישיבות. אולם, נוסח הסעיף איננו מחייב את חברי הכנסת 'להשתתף' בפועל, קרי לדון או להצביע, אלא להיות נוכחים בלבד.
[24] להרחבה, ראו מור שני וגדעון רהט "להקטין הממשלה ולהגדיל את הכנסת" המכון הישראלי לדמוקרטיה (24.5.2020). עוד טוענים המחברים כי הגדלת הכנסת לצד הקטנת הממשלה עדיפה מבחינה כספית טהורה, שכן חבר כנסת עולה פחות משר או מסגנו. בנוסף, הצעה זו תוכל להקטין את הממשלה לצוות שרים מצומצם ומלוכד שיוכל לטייב את הליכי קבלת ההחלטות.
[25] להרחבה ראו איתי בר-סימן-טוב "דיני החקיקה" עיוני משפט לז 645 (2016).
[26] יצוין שבעבר היו יוזמות חקיקתיות להגבלת מספר חברי הממשלה וסגני השרים, אולם הצעות אלו עלו בתוהו. כך, למשל, בשנת 2014 במסגרת רפורמת חוקי המשילות, הוצע לקבוע מכסה של עד 19 חברי ממשלה והגבלה של עד 4 סגני שרים. לעניין זה ראו הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון), ה"ח הכנסת התשע"ד 346.
[27] ראו הצעת חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 49) (הפסקת חברות בכנסת של חבר הכנסת המכהן כשר או כסגן שר), ה"ח הכנסת התש"ף 28.
[28] ראו ס' 42ג(א) לחוק-יסוד: הכנסת.
[29] ראו עניין מגדלי העופות, לעיל ה"ש 7, בפס' 29 לפסק הדין של השופטת ביניש.
ICON-S-IL Blog 
כתיבת תגובה