שלוש שנים לבג"ץ קוונטינסקי: רוב מהומה על לא מאומה / גונן אילן

חלפו קרוב לשלוש שנים למן מתן פסק הדין בעניין קוונטינסקי,[1] ונראה כי בית המשפט שוקט על שמריו, ובאופן חוזר ונשנה דוחה עתירות שעניינן פגמים בהליך החקיקה. רשימה קצרה זו תתמקד בסקירה דסקריפטיבית של הפסיקה למן מתן פסק הדין, במטרה להראות כי חרף פסיקתו של השופט מזוז (דעת מיעוט) והביקורת הציבורית, למעשה לא חל שינוי מרחיק לכת במערכת היחסים העדינה שבין בית המשפט לבין הכנסת. סקירת הפסיקה תתמקד ביישום המבחן שנקבע בענייו קוונטינסקי, שליטש ועדכן את שנקבע בעניין מגדלי העופות[2] וקבע, כי התערבות שיפוטית בהליכי חקיקה תביא לבטלותו של חוק במקרים בהם לא התקיים 'דיון פרלמנטרי מספק' אשר שלל מחברי הכנסת 'אפשרות כלשהי בגיבוש עמדה מהותית' אודות הצעת החוק.

כזכור, פסק הדין בעניין קוונטינסקי עסק בבטלות הסדר מס ריבוי דירות המעוגן בפרק י"ב לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016 שהטיל מס בגין דירה שלישית, במטרה לשפר את מצב שוק הדיור בישראל. בית המשפט לראשונה ובפסק דין תקדימי, פסק להוצאת צו על תנאי המורה על ביטולו של פרק י"ב והחזרתו אל שולחן המחוקק בעטיים של פגמים שירדו לשורש הליך החקיקה. הקושי שעורר תהליך החקיקה היה במידת החופזה שבהליך חקיקתו באופן שמנע מחברי הכנסת לגבש עמדה מהותית, ולו באופן המצומצם ביותר בנוגע להצעת החוק שהונחה לפניהם. השתלשלות האירועים בעניין קוונטינסקי מעידה כי מדובר היה במקרה נדיר, בו היה ברור לכל כי מדובר בהליך חקיקה פגום בצורה יוצאת דופן. חברי הכנסת מהקואליציה והאופוזיציה כאחד, היועצת המשפטית של הוועדה ואף יושב ראש הכנסת התריעו כולם בזמן אמת כי מדובר בפגם היורד לשורד ההליך, וכי על יו"ר הוועדה לתקנו. כמו כן, היועץ המשפטי של הכנסת, עו"ד איל ינון, התריע  גם הוא בזמן אמת כי חרף העובדה שהוצאו פרקים רבים מחוק ההסדרים, יש לוודא ולהקפיד כי לוח הזמנים הדחוק לא יפגע באופן חמור בהליך החקיקה. הוא המשיך ואמר כי מדובר בפעם הראשונה בכל שנותיו בכנסת בה נאלץ לעשות זאת.[3]

נזכיר, שדעת המיעוט של השופט מזוז גרסה כי עצם העיסוק ב'קרביו' של ההליך הפנים פרלמנטרי על-ידי בית המשפט עלול לאלצו להתמודד, ללא הכלים המתאימים לכך, עם תופעה של ריבוי עתירות הנוגעות לפגמים בהליך החקיקה. הוא המשיך ואמר כי "ניתן לצפות את התגובה בעקבות פסק דין שיבטל, לראשונה, חוק בגין טענה כזו. ומש'ישוחרר השד מן הבקבוק' יקשה מאוד להחזירו".[4]

התרעומת הציבורית והפוליטית לא איחרה להגיע, ומיד לאחר מתן פסק הדין בעניין קוונטינסקי טענה השרה לשעבר, חברת הכנסת איילת שקד כי: "אנו כממשלה לא יכולים לחיות עם פסיקת בג"ץ".[5] לאחר מכן, הניחה שקד את תזכיר חוק-יסוד: החקיקה,[6] שאחת מבין תכליותיו העיקריות הייתה לבטל את סמכותו של בית המשפט לביטול חוקים, גם בעטיים של פגמים בהליך החקיקה, כמו גם את סמכותו לפסול חוקי יסוד (בתגובה לבג"ץ התקציב הדו-שנתי).[7] למעשה, תזכיר החוק מבקש להגדיר את גבולות הביקורת השיפוטית באופן חד-משמעי, כזה שיחזיר את האיזון הראוי שצריך שיהא בין הרשויות, "לבל יסיג חלילה בית המשפט את גבולו של בית המחוקקים".[8]

את הפסיקה בעניין קוונטינסקי ליוו מנעד רחב של התייחסויות, כאשר מרביתן היו למידת ההגנה של בית המשפט העליון על הכנסת מפני הממשלה. כך למשל, טען ד"ר יניב רוזנאי כי בית המשפט למעשה מיצב עצמו כמגנה של הכנסת ולפיכך נקט בגישה של פטרנליזם שיפוטי בעת שנפגעת יכולתה של הכנסת בייצוג העם.[9] עמדה זו מתכתבת ובאה לידי ביטוי גם ברשימתה של פרופ' גילה שטופלר, שטענה כי פסילת חוק בשל פגם בהליך החקיקה אין בו כדי לפגוע באיזונים שבין הרשויות, אלא יש בה כדי לבצר את מעמדה של הכנסת מפני כרסום על ידי הרשות המבצעת.[10]

התייחסות מהותית נוספת, הממוקדת בשאלה האם הלכת קוונטינסקי מהווה סטייה מהותית מהלכת מגדלי העופות?, נדונה בכתיבתו של ד"ר איתי בר-סימן-טוב,[11] שטען כי מבחן קוונטינסקי לא גלש לתחומי דוקטרינת 'הליך החקיקה הנאות', ובעוד שהחומה בין עקרון ההשתתפות לבין דוקטרינת הליך החקיקה הנאות נרעדה קמעא, זו למעשה לא נותצה. יתר על כן, בר-סימן-טוב טוען כי יישום זהיר של הלכת קוונטינסקי, תוך עמידה על ההבחנה בינה לבין עקרון 'הליך חקיקה נאות' טומן בחובו תועלת גדולה יותר מאשר הסכנות הכרוכות בו.[12]

עתה נעבור לסקירה ממוקדת של פסיקה משלוש השנים שחלפו מאז מתן פסק הדין, תוך התמקדות ביישום מבחן קוונטינסקי בדבר קיום 'דיון פרלמנטרי מספק'. בטרם כך, נציין כי לדידו של כבוד השופט סולברג, בבואנו לבחון אם ניתנה לחברי הכנסת אפשרות לקיים דיון כדבעי, ניתן יהא להיעזר בפרמטרים מרשימה שאינה ממצה או מחייבת: משך הדיון שנערך בהצעה (בהתאם לאורכה של ההצעה, למורכבותה ולהיקף השלכותיה); מידת השפעתו של הדיון על תוכנה או נוסחה של ההצעה; התשתית העובדתית שצורפה להצעה; וכן פרק הזמן מעת העברתה של הצעת החוק.[13]

בפסק דין שניתן בשנת 2018 בעניין  עדאלה נ' שרת המשפטים,[14] נדרש ביהמ"ש לטענת אי-חוקתיות תקנה 116א לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), התשנ"ב-1991, שעניינה ערובה לתשלום הוצאות לנתבע, מחמת פגיעה חוקתית בזכות הגישה לערכאות. בין יתר הטענות, סברו העותרים כי העדרה של תשתית עובדתית-אמפירית להתקנת התקנה מהווה פגם בהליך התקנתה. לעניין התשתית העובדתית, פסק בית המשפט כי "ספק רב אם היה צורך להתחקות אחר התשתית העובדתית שהובילה להתקנת התקנה. לאחר שבאה התקנה לאוויר העולם, המוקד הוא בשאלת סבירותה"[15] שכן, הדרישות בהליך התקנת תקנה שונות מאלו שבפרוצדורת החקיקה הראשית.[16] יחד עם זאת, בחר השופט סולברג (מוביל דעת הרוב) ליישם את מבחן קוונטינסקי (המתייחס לפרוצדורה של הליך חקיקה ראשית) על הליך התקנת התקנה בעניין זה ופסק כי תשתית עובדתית "עשויה לשמש אינדיקציה – אחת מיני רבות – להגשמת 'עקרון ההשתתפות' של חברי הכנסת בהליך החקיקה",[17] אך סבר שאין באמור כדי לקבוע שהעדר תשתית עובדתית לכעשצמה, והעדר היוועצות עם גורמים רלוונטיים (בעניינו שר הכלכלה והתעשייה), מצדיקה בטלות התקנה שכן, זו לא עלתה כדי פגיעה ביכולת השרה לגבש עמדה מושכלת לגביה.

בחלוף כשנה, בעניין ארגון העיתונאים בישראל נ' ראש הממשלה[18] נדרש בית המשפט לטענה זהה בתוכנה לזו שנדרש בעניין קוונטינסקי בדבר פגם היורד לשורש הליך חקיקה ראשית. פסק הדין עסק בתיקון מס' 8 לחוק השידור הציבורי, התשע"ד-2014 בטענה שאיננו חוקתי מן הטעם שפוגע בחופש הביטוי, ההתארגנות והעיסוק של תאגיד העיתונאים. יתר על כן, טענו העותרים כי תיקון מס' 8 לחוק הלה פגע בעקרונות היסוד של המשטר הדמוקרטי הישראלי, וכי בהליך חקיקתו, שלדידם היה מואץ, נפלו פגמים מהותיים. יתר על כן, נטען כי תוכן החוק לא נבחן לעומק, הדיון בוועדה המיוחדת ביחס להצעת החוק היה דליל, חלקי ולא ענייני ולא הוזמן אף מומחה לדון בוועדה המיוחדת ובכך נשללה מן העותרות זכות השימוע.[19] המשנה לנשיאה, כבוד השופט חנן מלצר (מוביל דעת הרוב), קבע בין היתר כי: "בהתחשב בכך שתוכן הסעיף הוצג לחברי הכנסת בישיבותיה של הוועדה המיוחדת, הרי שניתנה להם האפשרות לקיים דיון לגביו, והדבר מספק מבחינת הדרישות החוקתיות מהליך החקיקה".[20] בית המשפט דחה את הטענות בדבר פגמים יסודיים בהליך החקיקה תוך שיישם, הלכה למעשה, את מבחן קוונטינסקי בדבר "אפשרות מעשית כלשהי לקיום דיון מינימלי" בהצעת החוק.[21] לפיכך, נראה שחברי הכנסת 'ידעו על מה הם מצביעים' וכי לא 'נמנעה מהם האפשרות לגבש עמדה' באופן שיצדיק בטלותו של החוק.

יישום נוסף של מבחן 'אפשרות מעשית כלשהי לקיום דיון מינימלי', בדומה לעניין ארגון העיתונאים, ניתן לראות  בפסק דין שניתן לא מכבר בבג"ץ 5293/19 אורה סלומון נ' כנסת ישראל[22] שעניינו בהוראת המעבר שנקבעה בסעיף 25(ג) לחוק העונשין (תיקון מס' 137), התשע"ט-2019 לגבי תחולה של הרפורמה בעבירות ההמתה על מי שהורשע ברצח בנסיבות סעיף 300א לחוק העונשין, התשל"ז-1977, טרם כניסתה לתוקף של הרפורמה. נטען בין היתר, כי הליך חקיקת הוראת המעבר היה פגום שכן, הרפורמה התקבלה "במחטף ובחופזה מבלי שניתנה לחברי הכנסת הזדמנות לקיים דיון לגביה ולהבין את עיקריה".[23] למעשה, סמכו העותרים ידם על ההנחה לפיה בית המשפט יבחן את 'איכות הדיון' הפרלמנטרי ובתוך כך את מידת הבנתם של חברי הכנסת את הרפורמה. בדומה לפסיקה בעניין ארגון העיתונאים גם כאן, דחה בית המשפט את העתירה משום שלא הוכח כי נשללה מחברי הכנסת 'אפשרות כלשהי' להתדיינות מינימלית ברפורמה. מעבר לכך, נימק השופט מינץ כי במקרה דנן התקיים דיון בסעיפי הוראות המעבר באופן שבו הוקראו ופורטו לחברי הכנסת באופן שהוביל לדיון ענייני ברפורמה החקיקתית מושא העתירה.

לסיכום, ניתן לראות  כיצד בית המשפט העליון אימץ ויישם, ולו באופן מצומצם, את מבחן קוונטינסקי בפסיקותיו. העובדה שהסף לביסוס התערבות שיפוטית בהליכי חקיקה ירד למן הפסיקה בעניין מגדלי העופות[24] ועודכן לווידוא 'דיון מינימלי' ו'גיבוש עמדה מהותית', לא הביאה לכדי שינוי במדיניות ההתערבות השיפוטית בהליכי החקיקה. יתרה מכך, נראה כי לצד התדיינות חוקתית פרוצדורלית בהליכי חקיקה על-פי המבחנים שנקבעו בעניין בקוונטינסקי, בית המשפט אינו נוהה להכריז על בטלותו של חוק בגין טענות לפגמים בהליך חקיקתו, אלא אם אכן מצא בהם משום שלילת אפשרות של חבר הכנסת לגיבוש עמדה ביחס להצעת החוק.

אמנם חלפו להן  רק כ-3 שנים, אך האינדיקציות הפסיקתיות הראשוניות מעידות, לפחות לבינתיים, כי הטענות שעניין קוונטינסקי יביא לשינוי מרחיק לכת במערכת היחסים העדינה שבין הרשויות הן בסימן רוב מהומה על לא מאומה.

 

גונן אילן הוא סטודנט ל-LL.B ו-B.A בממשל, בית הספר הארי רדזינר למשפטים, המרכז הבינתחומי הרצליה.

ציטוט מוצע: גונן אילן "שלוש שנים לבג"ץ קוונטינסקי: רוב מהומה על לא מאומה" ICON-S-IL Blog (30.4.2020).

 

[1] בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (פורסם בנבו, 6.8.2017).

[2] בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14 (2004).

[3] שם, פס' 3 לפסק דינה של השופטת נאור.

[4] פרשת קוונטינסקי, לעיל ה"ש 1, פס' 48 לפסק דינו של השופט מזוז.

[5] ראו: אלירן קרסנטי "אסור לעשות משפוט של ההליך הפוליטי" חדשות 20 (15.8.2017).

[6] ראו את תזכיר החוק באתר התזכירים של משרד המשפטים.

[7] יניב רוזנאי "מיני-סימפוזיון בעקבות בג״ץ קוונטינסקי נ׳ הכנסת – הקדמה"  ICON-S-IL Blog (13.3.2018).

[8] פרשת קוונטינסקי, לעיל ה"ש 1, פס' 43 לפסק דינו של השופט מזוז.

[9] רוזנאי, לעיל ה"ש 7. ראו גם:  ראו גם: Yaniv Roznai, Constitutional Paternalism: The Israeli Supreme Court as Guardian of the Knesset, IACL-AIDC Blog (2018).

[10] גילה שטופלר "בית המשפט העליון כבלם מפני השתלטות עוינת של הממשלה על סמכויות הכנסת" ICON-S-IL Blog (25.3.2018) .

[11] איתי בר-סימן-טוב "האם נותצה החומה בין עקרון ההשתתפות לדוקטרינת הליך החקיקה הנאות? הערות בעקבות בג"ץ קוונטינסקי" ICON-S-IL Blog (22.3.2017). ראו גם: איתי-בר-סימן-טוב "בג"ץ קוונטינסקי נ' הכנסת בעניין מס דירה שלישית: החלטה מתבקשת או סטייה רבתי בלתי מוצדקת מההלכה הפסקה?" מחקרי משפט לב 401 (2019).

[12] שם, בעמ' 430.

[13] פרשת קוונטינסקי, לעיל ה"ש 1, פס' 80 לפסק דינו של השופט סולברג.

[14] בג"ץ 7016/16 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שרת המשפטים (פורסם בנבו, 17.9.2018).

[15] שם, פס' 26 לפסק דינו של השופט סולברג.

[16] "חקיקת משנה: נוהל והנחיות" הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 2.3100, 43-40 (התשס"ד).

[17] פרשת עדאלה, לעיל ה"ש 14, פס' 26 לפסק דינו של השופט סולברג.

[18] בג"ץ 2996/17 ארגון העיתונאים בישראל- הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' ראש הממשלה (ניתן ביום 23.1.2019).

[19] שם, פס' 45 לפסק דינו של המשנה לנשיאה חנן מלצר.

[20] שם, פס' 54 לפסק דינו של המשנה לנשיאה חנן מלצר.

[21] פרשת קוונטינסקי, לעיל ה"ש 1, פס' 69 לפסק דינו של השופט סולברג.

[22] בג"ץ 5293/19 אורה סלומון נ' כנסת ישראל (פורסם בנבו, 19.11.2019).

[23] שם, פס' 4 לפסק דינו של השופט מינץ.

[24] להרחבה אודות טענה זו ראו: Gonen Ilan, Response: Recent Development regarding Judicial Review of Legislative Process in Israel, Statute Law Review (forthcoming, 2020).