"זה (לא) הסוד שלי":[1] סודות בין ביטחון לחופש ביטוי בעקבות פרסום דו"ח הצוות לטיוב השמירה על סודות ביטחוניים / דינה זילבר וענת אסיף גיל

בספטמבר 2020 פורסם דו"ח הצוות לטיוב השמירה על סודות ביטחוניים, שכונה במספר הזדמנויות גם "צוות סופרי צללים". הדו"ח פורסם לאחר שהמלצות הצוות הוצגו בפני היועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אביחי מנדלבליט, ואושרו על ידו. בהתאם למנדט שניתן לו על ידי היועץ המשפטי לממשלה הקודם, עו"ד יהודה וינשטיין, שם לו הצוות למטרה לאתר ולהמליץ לממשלה על כלים שיסייעו במניעת דליפתו של מידע סודי ביטחוני, בפרט במהלך תהליכים טבעיים ורצויים של כתיבת ספרים או מתן ראיונות של בכירים בשירות הציבורי, בהווה ובעבר.

הזרז להקמת הצוות היה מקרה בו פורסמו בתקשורת הקלטות של ראש הממשלה ושר הביטחון לשעבר, מר אהוד ברק, מתוך שיחה עם עיתונאים שנשכרו כ"סופרי צללים" לשם כתיבת האוטוביוגרפיה שלו. בהקלטות נשמע ברק כשהוא דן בנושאים שנדונו לכאורה בפורומים ביטחוניים שונים. הגם שמקרה זה הסתיים בהחלטה שלא לפעול במישור הפלילי כנגד ברק, הרי שהוא שב והציף את המורכבות בנושא השליטה של המדינה במידע ביטחוני ומדיני רגיש, ומניעת דליפתו לגורמים בלתי מוסמכים (מורכבות אשר מתעצמת בעידן התקשורת הדיגיטלית והרשתות החברתיות) מול חשיבותה של הזירה התקשורתית, התקשורת העצמאית וחופש הביטוי בכלל.[2]

כדי לייצר איזון וגיוון דעות, הרכב הצוות כלל נציגים מגופי הביטחון, הפרקליטות וייעוץ וחקיקה שבמשרד המשפטים, והדיונים כללו הן דיונים פנים-ממשלתיים והן שמיעה של מומחי תקשורת, משפט ואקדמיה. כך, התאפשר שיח מועיל על המתח המתמיד בין צרכי הביטחון ושמירת הסוד מחד גיסא, לבין הצורך לשמר ולהבטיח את חירותה של העיתונות, עצמאותה והמשך תרומתה לשיח ציבורי ביקורתי ומגוון בדעות – כמתחייב בחברה דמוקרטית בה לחופש הביטוי יש מעמד מיוחד – מאידך גיסא. באופן דומה, תובנה מובילה בעבודת הצוות הייתה ההכרה בצורך של בכירי מערכות הממשל והביטחון לתת ביטוי לתרומתם לביטחון ישראל ולפרסם אותה ואת זיכרונותיהם. זאת, מבלי לכרסם בהנחה המתבקשת בדבר מחויבותם של בכירי המערכות בהווה ובעבר להמשיך להגן על מידע ביטחוני סודי ולמנוע את זליגתו לידיים הלא נכונות באופן שיסכן את ביטחון המדינה.

הדגש בעבודת הצוות היה במניעת זליגת הסוד מראש ולא בתגובה הפלילית בדיעבד. בלי למעט מחשיבותו של הכלי הפלילי, ומהצורך לעשות בו שימוש במקרים המתאימים, שמירת הסוד אינה יכולה להתחיל, ולא תוכל להתמצות, בהעמדה לדין של עובר עבירה לאחר מעשה. זאת, לא רק בשל חומרתו ומגבלותיו של הכלי הפלילי, אלא גם מתוך הבנה שהעמדה לדין היא בהכרח טיפול בדיעבד, לאחר שהנזק כבר נעשה. בנוסף, כפי שצוין לעיל, ההנחה היא שאוכלוסיית היעד – אנשים שהינם או שהיו שנים רבות חלק מהקהילייה המופקדת על הסוד – פועלים ככלל מתוך הכרה בחשיבות ההגנה על מידע ביטחוני, ולכן ראוי להשקיע מאמצים בצעדי מנע שהולכים "עם" ולא רק בהליכים "נגד".

לכן, המשקפיים דרכן נוסחו ההמלצות הן בעיקרן מינהליות-ארגוניות ותכליתן לכוון התנהגות מראש, ולאו דווקא להעניש, בשאיפה ליצור 'ארגז כלים' עשיר ומגוון יותר להתמודדות עם התופעה. יחד עם זאת, בגישה האמורה אין בכדי למעט מההכרח לעשות שימוש בכלי הפלילי במקרים הקשים שמצדיקים זאת, וגם לכך נתן הצוות את דעתו והתייחס בהמלצותיו.

המתח בבסיס עבודתו של הצוות אינו חדש וחוזר שנים לאחור. שאלות קשות על תחום היחסים שבין גורמים צבאיים שונים לבין גורמי תקשורת ודֶלֶף מידע ביטחוני רגיש באופן בלתי מבוקר, עלו כבר במסגרת דו"ח ועדת וינוגרד לבחינת מלחמת לבנון השנייה,[3] וכן במספר פרשיות לאורך השנים. כך, למשל, בעניינו של יצחק יעקב (יצה) ז"ל, מהנדס ותת-אלוף בצה"ל, שעמד בראש היחידה לפיתוח אמצעי לחימה במערכת הביטחון בתחילת שנות השבעים של המאה הקודמת. בשנת 2001 הוגש נגד יצה כתב אישום שבו יוחסו לו עבירות של מסירת ידיעה סודית ללא סמכות, חלקן בכוונה לפגוע בביטחון המדינה, שנעברו במהלך כתיבתם של שני ספרים בסוף שנות התשעים וכן במהלך ראיון עיתונאי שהעניק בשנת 2000 (הספרים והראיון לא הגיעו לכדי פרסום). בהכרעת דינו דחה בית המשפט את טענת הנאשם כי המידע שנמסר אינו בגדר "ידיעה סודית" ולצד זאת קבע שיצה לא פעל מתוך כוונה לפגוע בביטחון המדינה ואף לא צפה בהסתברות גבוהה שמסירת הידיעות תביא לפגיעה כזו. יצה הורשע בעבירה של מסירת ידיעות סודיות לפי סעיף 113(א) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין), ונגזרו עליו שנתיים מאסר על-תנאי. כך נכתב בהכרעת הדין בעניינו:[4]

קורה לא אחת, שאדם המוכר כשותף סוד מתראיין בפני עיתונאי מתוך מחשבה שהוא איננו עומד לחשוף ידיעות סודיות כלשהן, אך תוך כדי הריאיון נפלט מפיו משפט מיותר, או שבדיעבד מסתבר שהצנזורה פסלה חלק מהריאיון. לשם כך קיימת הצנזורה. מצב דברים זה איננו דומה בשום פנים ואופן למקרה דנא, שבו החליט הנאשם להתראיין בעניין הידיעות הסודיות א', שטרם נחשפו על-ידי איש, לאחר שהוזהר בנוגע לסודיות החומר בצורה ברורה… הצנזורה איננה אלא "שסתום ביטחון" למניעת דליפה לא מכוונת של סודות; היא איננה באה כתחליף לחובתו האלמנטרית של שותף סוד להימנע מלחשוף סודות בנושא כה רגיש, אשר הגיעו אליו בתוקף תפקידו הצבאי…

דוגמה נוספת, החוזרת עוד לאחור לשנות הששים של המאה הקודמת, נוגעת לספר שכתב מר איסר הראל ז"ל, מי שהיה אביהם-מייסדם של המוסד והשב"כ גם יחד, בו ביקש לפרוש את פועלו הביטחוני ולמסור לציבור את גרסתו על מספר אירועים ביטחוניים דרמטיים שאירעו בתקופת כהונתו. המדינה סירבה להתיר למר הראל לפרסם את ספרו, והלה הגיש עתירה לבית המשפט העליון, שנדחתה בסופו של דבר.[5] עוד קודם לכן, סמוך להגשת העתירה, בקיץ 1968, כתב היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד משה בן זאב, למר הראל:

מתוך עיון בעתירה בבג"צ 130/68, ובנספחיה, מסתבר שבידך נמצא חומר, בין שהוא במקור, בין שהוא בהעתקים או בצילומים, ובין שהוא ברישומים שערכת משיחות שונות, והנוגע למוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים ולנושאים ביטחוניים שונים הקשורים במוסד. לא קבלת סמכות על פי דין להחזיק בחומר זה, על כל פנים לא לאחר שחדלת מהיות עובד הציבור. תשומת לבך מופנית להוראות הסעיפים 27 ו-23 לחוק לתיקון דיני העונשין (ביטחון המדינה, יחסי חוץ וסודות רשמיים), תש"יז-1957.

בחלוף השנים, משלא חלו שינויים בולטים באופן ההתמודדות עם מקרי דלף מידע ביטחוני מהסוג האמור, סבר היועץ המשפטי לממשלה הקודם כי נדרשת חשיבה מעודכנת על הנושא, ומינה כאמור צוות ייעודי בין משרדי לנושא.

בטרם נפנה להאיר חלק מההמלצות המפורטות בדו"ח הצוות לטיוב השמירה על סודות ביטחוניים, מצאנו לנכון להפנות את תשומת הלב לפרק הרביעי בדו"ח, שסוקר את הוראות הדין הישראלי שעניינן הגנה על סודות מדינה בתחום הביטחון. אף שפרק זה עשוי להיתפש כ"אפור" ופחות מעשי, לדעתנו יש בו חשיבות הן מעצם כינוסם של עיקרי ההוראות למסמך אחד, שאנו סבורות שיוכל לשמש כלי עבודה עבור היועצים המשפטיים העוסקים בתחום, והן כבסיס להבנת ההמלצות המופיעות בפרק העוקב. פרק סקירת הדין ערוך באופן שעוקב, ככל הניתן, אחרי "ציר החיים" של המידע הסודי: יצירת המידע ואפיונו כמידע סודי, בראש וראשונה בהגדרת "ידיעה סודית" בסעיף 113 לחוק העונשין; סמכויות שעוטפות את המידע הסודי מרגע היווצרו, דוגמת הוראות סימון ושמירה, ובכלל אלה סמכויות אבטחת מידע מסווג מכח החוק להסדרת הבטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח-1998, והוראות לפי חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב-2002; ולבסוף הוראות שניתן לסווגן כ"שומר אחרון" טרם פרסומו של מידע שייתכן שחלקו סודי, שהבולטת בהן היא סמכות הצנזורה מכוח תקנות ההגנה (שעת חירום), 1945.

וכעת להמלצות. הצוות הציב לעצמו כמטרה להעלות הצעות קונקרטיות ואופרטיביות לשיפור מצב הדברים ולטיוב השמירה על  הסוד הביטחוני – הן במישור הנורמטיבי והן במישור המינהלי. ההמלצות בדו"ח מסווגות למספר קטגוריות: ארגון הוראות הדין; אמצעים מינהליים-ארגוניים מול עובדי ציבור מכהנים, עובדי ציבור לשעבר ונבחרי ציבור; נושאים הקשורים לאכיפה פלילית; והמלצות נוספות.

מבין ההמלצות המנויות בדו"ח הצוות, במסגרת רשימה זו בחרנו להאיר ארבע, שסברנו שיש בהן עניין וחשיבות בהיבטי משפט ציבורי:

  1. הדו"ח עומד על ההבחנה בין מידע שסודיותו טבועה, במובן זה שביטחון המדינה מחייב את שמירתו בסוד, לבין נושאים מוגדרים מראש שנקבעו בחוק או בחקיקת משנה כסודיים. הגדרת "מידע סודי" בסעיף 113 לחוק העונשין מקפלת בתוכה את שתי החלופות הללו: "ידיעה אשר ביטחון המדינה מחייב לשמרה בסוד, או ידיעה הנוגעת לסוג ענינים שהממשלה, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, הכריזה, בצו שפורסם ברשומות, כי הם ענינים סודיים". דברי חקיקה נוספים שקובעים נושאים מסוימים כסודיים הם למשל סעיף 35 לחוק יסוד: הממשלה, הקובע הוראות בדבר סודיותם של דיוני הממשלה, או הוראה דוגמת זו שבסעיף 539א(ב)(2) לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955 הקובעת את סודיותו של תחקיר צבאי. כיוון שלאורך השנים הצטבר ידע וניסיון לגבי ההכרח להגן על סודיותם של נושאים מסוימים, הצוות ממליץ לשקול שימוש תדיר יותר באפיק של קביעה בחקיקה של נושאים שיוגדרו מראש כסודיים. מובן שבכך אין לייתר את הגדרת הבסיס המהותית של מידע סודי לפי תוכנו או סממניו החיצוניים, ועם זאת הצוות סבר שבמקרים המתאימים אפיק החקיקה הישירה והפרטנית יסייע בהבהרת מצב הדברים לטובת השמירה על הסוד.
  2. מדיוני הצוות ומהניסיון המעשי המצטבר של חברי הצוות עלה, כי בעוד שברור למי מותר להיחשף למידע סודי במהלך שירותו הציבורי ומהם הסטנדרטים החלים בנוגע לשמירת המידע והעברתו לגורמים מוסמכים נוספים, ייתכן שיש מקום להבהיר ולרענן נהלים בנוגע לבעלי הסמכות לקבוע לראשונה את רמת הסיווג של מסמך מסוים, כמו גם הסמכות לשנות את רמת הסיווג או להסירו כליל. לכן, הצוות ממליץ למפות בעלי תפקידים ולהבהיר במידת הצורך את הנהלים בעניינים האמורים, בפרט בקרב משרדי ממשלה שאינם גופי ביטחון מובהקים, אך כן נחשפים למידע מסווג ועובדים עמו באופן שוטף.
  3. נושא משמעותי נוסף שמטבע הדברים עלה בדיוני הצוות ומצא ביטוי בדו"ח ובהמלצותיו הוא תפקידו של מוסד הצנזורה, אשר ניצב מול תקשורת המונים ששינתה את פניה בעידן האינטרנט והרשתות החברתיות ומצוי בחזית של מתח יומיומי בין אינטרס ההגנה על ביטחון המדינה לבין חירויות יסוד ובראשן חופש הביטוי. כיוון שנושא זה לא היה במוקד הישיר של מנדט הצוות, ואף שרוב מכריע של מי שלקחו חלק בדיונינו סברו שגם כיום יש הצדקה והכרח בקיומו של מוסד הצנזורה, מצאנו לנכון להמליץ שהצנזור הצבאי יגבש התייחסות עקרונית מעודכנת בנוגע לסמכויותיו ולאתגרים העומדים בפני מוסד זה בעת הנוכחית. התייחסות כזו תוכל לשמש בסיס טוב לחשיבה ממשלתית מעודכנת בנושא.
  4. לבסוף, בזהירות הנדרשת, הדו"ח מקדיש פרק קצר לצד מקבל המידע – כלי תקשורת, עיתונאים, סופרי צללים, מערכות הוצאה לאור, הוצאות ספרים – וממליץ לממשלה לייעד גורם מרכזי שיגבש כללים לאבטחת מידע רגיש, מהסוג העומד במרכזו של הדו"ח, אשר גורמים פרטיים וגורמי תקשורת יוכלו להביא בחשבון בנוגע למידע שכבר מצוי ברשותם.

גם עם פרסום הדו"ח, המשימה החשובה של שמירה על הסוד הביטחוני תוך שימור חיוני של שיח ציבורי דמוקרטי, ביקורתי ומתקדם, בערוצי תקשורת מסורתיים וחדשניים, מתוך הכרה עמוקה בהכרח ההגנה על חופש הביטוי, חופש העיתונות וזכות הציבור לדעת – לא תמה. הדיון המאתגר על מקומם של  סודות מדינה בחברה דמוקרטית מרובת פלטפורמות תקשורתיות בעידן של רשתות חברתיות במאה ה- 21 יימשך.

ללא ביטחון לא תיכון המדינה הדמוקרטית. עם זאת אין לשכוח, כי ביטחון אינו רק צבא. גם דמוקרטיה היא ביטחון. כוחנו אנו בעוצמתנו המוסרית ובדבקותנו בעקרונות הדמוקרטיה, דווקא כאשר הסכנה רבה סביבנו. אכן, ביטחון אינו מטרה העומדת בפני עצמה. ביטחון הוא אמצעי. המטרה היא המשטר הדמוקרטי, שהוא משטר העם המגשים את חרויות הפרט.[6]


דינה זילבר היא המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי), אשר כיהנה כראש הצוות לטיוב השמירה על סודות ביטחוניים.

ענת אסיף גיל היא ראש אשכול ביטחון במחלקה למשפט ציבורי-מינהלי בייעוץ וחקיקה, אשר ליוותה את דיוני הצוות לטיוב השמירה על סודות ביטחוניים ואת כתיבת הדו"ח.

ציטוט מוצע: דינה זילבר וענת אסיף גיל "'זה (לא) הסוד שלי':  סודות בין ביטחון לחופש ביטוי בעקבות פרסום דו"ח הצוות לטיוב השמירה על סודות ביטחוניים" ICON-S-IL Blog (29.11.2020).


[1] "זה הסוד שלי" הוא שעשועון הטלוויזיה הישראלי הראשון. הוא שודר בטלוויזיה הישראלית החל מ- 1975 ועד 1979.

[2] כנגד ההחלטה שלא לפתוח בחקירה או להגיש כתב אישום נגד אהוד ברק הוגשה עתירה לבג"ץ, שנמחקה בסופו של דבר תוך שבית המשפט הנכבד מציין בפסק הדין: "רשמנו לפנינו את העובדה כי בד בבד עם ההחלטה לסגור את תיק התלונה שבנדון הוחלט גם להקים צוות שיבחן קידום הנחיה מערכתית לטיפול בתופעות של שיח בכירים לשעבר במערכת הביטחון עם 'סופרי צללים' או עיתונאים, על מנת למנוע הישנות מקרים כאלה בעתיד וכן רשמנו לפנינו כי צוות זה אכן הוקם וכבר קיים שבע ישיבות, שמע את הגורמים השונים ועבודתו מצויה בשלב של גיבוש ההמלצות וכתיבתן". ראו בג"צ 8784/15 פרימק נ' משטרת ישראל (פורסם בנבו,27.4.2017).

[3] הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 – ועדת וינוגרד: מלחמת לבנון השנייה דין וחשבון סופי כרך ב, פרק שלושה עשר (2008).

[4] ראו תפ"ח (ת"א) 1055/01 מדינת ישראל נ' יעקב, פ"מ תשס"א(2) 1, פס' 130 (2002).

[5] בג"צ 130/68 הראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(1) 241 (1969). פסק הדין עצמו היה חסוי במשך עשורים, עד אשר הותר פרסומו בהחלטה נוספת ונפרדת של בית המשפט העליון: בג"צ 632/05 הראל נ' ממשלת ישראל (פורסם בנבו, 30.1.2005).

[6] בג"צ 680/88 שניצר נ' הצנזור הצבאי הראשי, פ"ד מב(4) 617, פס' 34 לפסק דינו של השופט ברק (1989).

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

יצירה של אתר חינמי או בלוג ב־WordPress.com. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: