לפצל או לא לפצל? סימפוזיון בנושא ההצעה לרפורמה במוסד היועץ המשפטי לממשלה – סיכום | חמישים גוונים של פיצול / שני שניצר ויניב רוזנאי

[דבר העורכים: סימפוזיון זה, בעריכה משותפת של שני שניצר ויניב רוזנאי, עוסק בהצעה לפיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה. במסגרתו מתפרסמות רשימות מאת (לפי סדר א"ב): פרופ' גד ברזילי, עו"ד יחיאל גוטמן, ד"ר מתן גוטמן, שופט בית המשפט העליון (בדימוס) פרופ' יצחק זמיר, פרופ' ברק מדינה, ד"ר איתן לבונטין, שר המשפטים (לשעבר) פרופ' דניאל פרידמן, פרופ' מרדכי קרמניצר, עו"ד יהודית קרפ, והמשנה לנשיאת בית המשפט העליון (בדימוס) פרופ' אליקים רובינשטיין].

האם ראוי – ואולי נדרש – לפצל את מוסד היועץ המשפטי לממשלה, כך שראשות התביעה הכללית תופרד מיתר תפקידי היועץ? מזה עשרות שנים נדונה בישראל שאלת פיצול או אחדות תפקידי היועץ.[1] לאחרונה חזרה השאלה להיות רלוונטית במיוחד, בעקבות מינויו של גדעון סער לשר המשפטים ולאור הצהרותיו כי יש להביא לפיצול המוסד.[2]

בסימפוזיון זה ביקשנו לבחון את הסוגיה כפי שהיא משתקפת בעיני אלו אשר מכירים את מוסד היועץ מקרוב – בין אם בפן האקדמי ובין אם בפן הפרקטי. הרשימות השונות בסימפוזיון ממחישות היטב את מורכבות שאלת הפיצול או האחדות, באשר הן חושפות מגוון של דעות ושיקולים שונים בנושא. מטרתה של הרשימה הנוכחית היא להציג בתמצית את התמונה הכוללת אשר עולה מן הסימפוזיון. לשם כך יובא להלן תוכן הרשימות.

 חלק א' של הסימפוזיון הוא רשימתו של פרופ' אליקים רובינשטיין: "לא לפיצול: דברים בעניין ההצעה לפצל בין היועץ המשפטי לממשלה לבין התובע הפלילי הראשי".[3] רובינשטיין עומד על חשיבותה של אחדות התפקידים של היועץ המשפטי לממשלה. מתוך ניסיונו בתפקיד היועץ, משיב רובינשטיין לטענות עיקריות בעד הפיצול. על כך מוסיף רובינשטיין את הסכנות הטמונות בפיצול, מה שהוא מכנה "שלושה פ"אים – פוליטיזציה, פיחות ופגיעה", ואת החשש מהגברת חיכוכים ומאבקי סמכויות ומהחלשה משמעותית של הייעוץ המשפטי. לגישתו של רובינשטיין, אם כן, אין לפגוע במוסד היועץ הבנוי על מסורת בת עשרות שנים, פן ייפגעו אינטרס הציבור והמדינה.

חלק ב' של הסימפוזיון הוא רשימתו של פרופ' ברק מדינה: "היועץ המשפטי לממשלה והפיקוח על התביעה הכללית".[4] מדינה מכיר בבעייתיות הגלומה בכך שיועץ אשר ראשי השלטון מוכרים לו היטב יהיה גם מי שבידיו נתונה ההחלטה אם להעמידם לדין פלילי, אך יוצא נגד פיצול שיביא להפרדה אקוסטית מלאה בין היועץ ובין התביעה הכללית. מדינה עומד על חשיבות מעמדה המחייב כלפי הממשלה של עמדת היועץ בשאלה מהו הדין, הן בפן של יכולת הציבור להסתמך על החלטות ממשלה והן בפן של ריסון הממשלה בפעולותיה. בעקבות הפיצול, לפי מדינה, עלולים להיפגע האחידות, הוודאות וכיבוד החוק בידי הממשלה. מדינה מתווה אפוא דרך לפיצול מוסד היועץ אשר תשמר את תפקידו של היועץ כמי שעמדתו מהווה פרשנות מוסמכת של הדין.

חלק ג' של הסימפוזיון הוא רשימתו של  פרופ' מרדכי (מוטה) קרמניצר: "פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה".[5] קרמניצר מזהיר מפני כוונתם הרעה של חלק מתומכי הפיצול ומתריע כי פיצול משרת היועץ יהא כרוך בזעזוע ובטלטלה של המערכת ובסכנה לשלטון החוק. קרמניצר קושר את התמיכה בפיצול למערכה פופוליסטית רחבה יותר, שתקיפת השירות הציבורי המשפטי היא חלק ממנה. לטענתו, אחדות מוסד היועץ מגנה מפני מינוי פוליטי של יועץ שאינו מחויב להגנה על האינטרס הציבורי ואינו נאמן לתפקידו כשומר סף. עוד מסביר קרמניצר את השינוי שחל בעמדתו, שכן בעבר תמך (הגם שבאופן מסויג) בפיצול התפקיד. לבסוף מציע קרמניצר, חלף פיצול התפקיד, מתכונת לשינויים מדודים ומידתיים בתפקיד היועץ, אשר תשמור על סמכות היועץ ואף תחדדה.

חלק ד' של הסימפוזיון הוא רשימתו של  פרופ' יצחק זמיר: "שיקולים נגד פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה".[6] זמיר מביע את התנגדותו לרפורמה המוצעת בעת הנוכחית. רשימתו של זמיר יוצאת מתוך סעיף 26 להסכם הקואליציוני שנחתם ביום 11 ביוני 2021 בין סיעת יש עתיד לבין סיעת תקווה חדשה.[7] זמיר מזהיר מפיצול על דרך החלטת ממשלה, ללא מינוי ועדה אשר תבדוק אם הפיצול ראוי, ואם אכן כך – כיצד ראוי לפצל. זמיר מוסיף טעמים ענייניים להתנגדות לפיצול מלכתחילה. לדעתו, יביא הפיצול להחלשת המוסד, הייעוץ והפרקליטות, אשר תגרור החלשה של שלטון החוק ופגיעה קשה בציבור. זמיר גם יוצא נגד הטענה בדבר ניגוד עניינים, ומציע – כדי לפתור בעיה אפשרית של ניגוד עניינים בתיקי השרים – כי במקרה של חשד לביצוע עבירה פלילית על ידי שר יועבר העניין באופן ישיר לטיפולו הבלעדי של פרקליט המדינה, ללא כל מעורבות של היועץ המשפטי לממשלה. זהו שינוי קטן שיכול לפתור את הבעיה בלי להחליש את מערכת אכיפת החוק.

חלק ה' של הסימפוזיון הוא רשימתו של  פרופ' גד ברזילי: "יופיטר או פורטונה: על רפורמה חוקתית ביועמ"ש".[8] ברזילי מגייס את מחקריו ההשוואתיים לצורך בחינה ביקורתית של הסטטוס-קוו החוקתי בעניין היועץ המשפטי לממשלה. ברזילי מתחיל בסקירה היסטורית אשר מדגימה את האקראיות החוקתית שבה התעצב מוסד היועץ, ממשיך בסקירת יתרונותיו וחסרונותיו של דו"ח ועדת שמגר,[9] שבו הומלץ כי תפקידי היועץ לא יפוצלו, ועובר להדגמת ייחודיות מוסד היועץ הישראלי באספקלריה השוואתית. בעקבות כך קובע ברזילי כי נדרשת רפורמה חוקתית במצב המשפטי הקיים. ברזילי מציע כמה אפשרויות לאופיה של רפורמה כזו ומדגיש כי עליה להתבצע בזהירות ולאחר בדיקה מקצועית של ועדת מומחות ומומחים.

חלק ו' של הסימפוזיון הוא רשימתו של פרופ' דניאל פרידמן: "פיצול משרת היועץ המשפטי".[10] פרידמן טוען בעד פיצול מוסד היועץ, שיקום מערך הביקורת על התביעה ותיקון החוק כך שיחוזקו זכויות חשודים ונאשמים. פרידמן גורס כי אחדות תפקידי היועץ מקנה לו כוח אדיר אשר פוגע בשלטון החוק ובעקרון השוויון בפני החוק, משום שהוא מאפשר ליועץ ליטול לעצמו את שיקול הדעת הנתון לרשות המוסמכת, מקנה לו חסינות דה פקטו מפני הליכים פליליים ומעמידו מעל החוק. מעבר לכך עומד פרידמן על ניגוד עניינים הגלום במילוי תפקיד הייעוץ במקביל לתפקיד ראש התביעה הכללית ועל הנזקים הנגרמים מהמצב הנוהג. לבסוף מתמודד פרידמן עם טענות רווחות המתנגדות לפיצול מוסד היועץ.

חלק ז' של הסימפוזיון הוא רשימתה של עו"ד יהודית קרפ: "לא רק 'האם', אלא גם 'מה' ו'איך': על הפיצול המוצע במוסד היועץ המשפטי לממשלה – ראיה הוליסטית של אינטרס הציבור בהליכים הפליליים".[11] קרפ עומדת על המורכבות של סוגיית הפיצול ומתריעה מפני סכנה לשלטון החוק ולכוחו ומעמדו של היועץ הגלומה ברפורמה המוצעת. קרפ מזהה בתפקידי היועץ מערכת כלים שלובים, המקיימת סינרגיה בין כלל חלקיה. כך, כפיפותם של פרקליט המדינה והפרקליטות שתחתיו ליועץ אינה משרתת רק את מוסד היועץ כשלעצמו, אלא תורמת גם לדינמיקה הפנים-פרקליטותית ולטיוב התנהלותה של הפרקליטות. קרפ מסכימה שייתכן כי נדרשת רפורמה במוסד היועץ, אולם לשיטתה יש להקדיש תשומת לב לשאלות מהי אותה הרפורמה הנדרשת, וגם כיצד תבוצע. שאלות אלו, ראוי שייענו בידי ועדה ציבורית של מומחים אשר תבצע עבודת מטה ותקיים דיון מעמיק.

חלק ח' של הסימפוזיון הוא רשימתם של עו"ד יחיאל (חיליק) גוטמן וד"ר מתן גוטמן: "לפצל או לא לפצל? לא זאת השאלה! עצמאי או לא עצמאי? זאת השאלה!".[12] ברשימה זו מסבים הכותבים את המיקוד משאלת הפיצול כשלעצמה לשאלה חשובה הכרוכה בה: עצמאות שיקול הדעת המקצועי והעצמאות האישית של מי שימלאו את סמכויות היועץ. רשימה זו סוקרת את ההיסטוריה של התפתחות תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, תוך שימת דגש על סוגיית העצמאות – ובכלל כך מאבקים לעצמאות היועץ, ניסיונות לפגיעה בעצמאותו, וביסוס מעמד היועץ בדו"ח ועדת אגרנט ובדו"ח ועדת שמגר.[13] לשיטת הכותבים, אכן ראוי לבחון את הצורך ברפורמה במוסד היועץ, אך זאת תוך זהירות מפגיעה בעקרון העצמאות אגב השינוי המוסדי.

חלק ט' של הסימפוזיון הוא רשימתו של ד"ר איתן לבונטין: "פיצול בין פרקליטות ציבורית לפרקליטות מדינה".[14] לבונטין עומד על קושי באחדות תפקידי היועץ שאינו זוכה לשיטתו למענה בהצעת הפיצול הנוכחי: כשל בסמכות הייצוג, אשר מצריך הפרדה בין פרקליטות ציבורית ובין פרקליטות מדינה. לבונטין טוען כי הפיכתו של היועץ ל"משרת הציבור" הותירה את הממשלה, הלכה למעשה ובמקרים מסוימים, נטולת ייצוג משפטי ראוי. תוך הסתמכות על היסטוריה משפטית ועל מתודולוגיה השוואתית, מדגים לבונטין את הבעייתיות במוסד היועץ במתכונתו הנוכחית. כדי לפתור את הכשל הנטען מציע לבונטין פיצול מוסדי בין ייצוג המדינה ובין ייצוג הציבור; ולבסוף אף מעלה אפשרות שלפיה המוסד יפוצל לשלושה תפקידים נפרדים: תובע כללי, פרקליט ציבורי ופרקליט מדינה.

הרשימות כולן מציגות תמונה מורכבת וממחישות כי לשני הצדדים – אלו המתנגדים לפיצול ואלו התומכים במהלך – עומדות טענות חזקות. במיוחד, הרשימות מלמדות כי אין מדובר בהכרח בתשובה בינארית של פיצול – כן או לא – אלא במהלך מורכב בעל היבטים רבים. חמישים גוונים של פיצול, אם תרצו.

לקראת סיום, חשוב לנו להדגיש שתי נקודות מרכזיות, שגם עלו ברשימות השונות:

ראשית, הקפדה על עצמאות ואי-תלות. נדמה כי חשש מרכזי של מתנגדי הפיצול הוא כי זה יביא, אם לא בשלב הראשון אזי בשלב מאוחר יותר, לשינוי בדרך שבה מתמנים (או מועברים מתפקידם) יועצים משפטיים לממשלה. אחד החששות המרכזיים בעידן של שחיקה דמוקרטית הוא ההשתלטות על שומרי סף, באופן שיחליש את האפשרות לבלום את הכוח השלטוני; ולמוסד היועץ המשפטי לממשלה תפקיד חשוב ומרכזי בשמירה על שלטון החוק ועל האינטרס הציבורי.[15] לאור חשיבותו של מוסד היועץ המשפטי כחלק מ"הרשות הרביעית" בשמירה על הדמוקרטיה,[16] ובמיוחד נוכח המערכת החלשה של האיזונים והבלמים בשיטת המשטר הישראלית,[17] נדמה לנו שבכל מהלך לפיצול המוסד קיימת חשיבות יתרה להקפדה על עצמאותם ואי-תלותם של שני בעלי התפקידים: היועץ המשפטי לממשלה והעומד בראש התביעה הכללית, במיוחד בכל הנוגע למינוי והעברה מתפקיד.

שנית, חשש נוסף בדבר הפיצול הוא חיזוק כוחה של התביעה שיביא ל"תביעתיות יתר", לכל הפחות בשל העובדה שלעומד בראש מערכת התביעה תחסר ראייה מערכתית ומקיפה יותר הלוקחת בחשבון אינטרסים רבים אחרים. לכן, אם תלך הממשלה למהלך של פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה, יהיה זה ראוי ומתבקש  לחוקק את חוק-יסוד: זכויות במשפט שיעגן ברמה החוקתית, בין היתר, את הזכות לפנות לערכאות שיפוטיות, את חזקת החפות, את זכויות העציר, את הזכות להליך משפטי הוגן, ואת העקרון שאין עונשין אלא אם מזהירין. עיגון חוקתי של זכויות אלו יהווה פרק חשוב במגילת זכויות האדם הישראלית וירכך את החשש מפני חיזוק נוסף של התביעה על חשבון זכויות חשודים ונאשמים.[18]

---

שני שניצר היא דוקטורנטית במרכז צבי מיתר ללימודי משפט מתקדמים, הפקולטה למשפטים ע"ש בוכמן, אוניברסיטת תל אביב.

יניב רוזנאי הוא פרופסור חבר בבית הספר הארי רדזינר למשפטים, אוניברסיטת רייכמן (הבינתחומי הרצליה).

ציטוט מוצע: שני שניצר ויניב רוזנאי "חמישים גוונים של פיצול" ICON-S-IL Blog‏ (1.10.2021).

---

[1] ראו, למשל, גד ברזילי היועץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית – פיצול מוסדי? 15 (מחקר מדיניות 84, המכון הישראלי לדמוקרטיה 2010); וראו גם את המקורות המנויים שם, בה"ש 1–2.

[2] עוד לפני מינויו לשר המשפטים שם סער דגש מיוחד על רפורמות במערכת המשפט, הנחוצות לשיטתו, וביניהן פיצול תפקיד היועץ. ראו, למשל, "תוכנית סער: רפורמות במשפט" תקווה חדשה; גדעון סער "יו"ר מפלגת תקווה חדש – גדעון סער | רפורמות במשפט א'" יוטיוב (3.1.2021) ("חייבים לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה ולהעביר את סמכויות התביעה לפרקליט המדינה"). ביום 11 ביוני 2021 נחתם ההסכם הקואליציוני בין סיעת יש עתיד לבין סיעת תקווה חדשה בראשותו של סער. שם עוגן בס' 26 כי מוסכם על הצדדים כי יש לפצל את תפקיד היועץ; שר המשפטים יביא לאישור הממשלה הצעה לפיצול תפקיד היועץ; ויתקיים דיון בנושא במליאת הממשלה טרם ההחלטה. לאחרונה דווח כי סער מתקדם בתוכנית הפיצול. על כך ראו חן שליטא "על קו הזינוק: כך סוגר גדעון סער את הקצוות בדרך לפיצול תפקיד היועמ"ש" שומרים (5.9.2021).

[3] אליקים רובינשטיין "לא לפיצול: דברים בעניין ההצעה לפצל בין היועץ המשפטי לממשלה לבין התובע הפלילי הראשי" ICON-S-IL Blog‏ (19.8.2021).

[4] ברק מדינה "היועץ המשפטי לממשלה והפיקוח על התביעה הכללית" ICON-S-IL Blog‏ (22.8.2021).

[5] מרדכי (מוטה) קרמניצר "פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה" ICON-S-IL Blog‏ (25.8.2021).

[6] יצחק זמיר "שיקולים נגד פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה" ICON-S-IL Blog‏ (30.8.2021).

[7] על סעיף זה, ראו לעיל בה"ש 2.

[8] גד ברזילי "יופיטר או פורטונה: על רפורמה חוקתית ביועמ"ש" ICON-S-IL Blog‏ (31.8.2021).

[9] הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו דין וחשבון (1998) (להלן: דו"ח ועדת שמגר).

[10] דניאל פרידמן "פיצול משרת היועץ המשפטי" ICON-S-IL Blog‏ (1.9.2021).

[11] יהודית קרפ "לא רק 'האם', אלא גם 'מה' ו'איך': על הפיצול המוצע במוסד היועץ המשפטי לממשלה – ראיה הוליסטית של אינטרס הציבור בהליכים הפליליים" ICON-S-IL Blog‏ (14.9.2021).

[12] יחיאל (חיליק) גוטמן ומתן גוטמן "לפצל או לא לפצל? לא זאת השאלה! עצמאי או לא עצמאי? זאת השאלה!" ICON-S-IL Blog‏ (19.9.2021).

[13] "דו"ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה: חוות-דעת" ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי 421 (יצחק זמיר עורך 1993); דו"ח ועדת שמגר, לעיל ה"ש 9.

[14] איתן לבונטין "פיצול בין פרקליטות ציבורית לפרקליטות מדינה" ICON-S-IL Blog‏ (23.9.2021).

[15] ראו, למשל, אלון פריבר "מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה ושאלת בלעדיות הייצוג" פורום עיוני משפט מד (התשפ"א).

[16] על הרשות הרביעית ותפקידה בהגנה על הדמוקרטיה, ראו Tarunabh Khaitan, The Importance of Fourth Branch Institutions to Constitutional Democracy, Indian Const. L. & Phil. Blog (Apr. 7, 2019);Mark Tushnet, The New Fourth Branch: Institutions for Protecting Constitutional Democracy 25-41 (2021).

[17] ראו, למשל, עמיחי כהן ויניב רוזנאי "פופוליזם והדמוקרטיה החוקתית בישראל" עיוני משפט מד 87 (2021).

[18] אכן, שר המשפטים הנחה את יחידת ייעוץ וחקיקה שבמשרד המשפטים להכין הצעה כאמור. ראו "קול קורא בנושא הצעת חוק-יסוד: זכויות במשפט" משרד המשפטים (11.8.2021).