קאנוניזציה של הלכת יולי אדלשטיין ופיקוח שיפוטי על הליכים פנים-פרלמנטריים / רבקה ווייל

[הערת העורכת: רשימה זו מתפרסמת במסגרת סדרה נושאית – "שנה לבג"ץ אדלשטיין"]

הלכת יולי אדלשטיין[1] היא אחת ההלכות החשובות והדרמטיות ביותר, שניתנו על ידי בית המשפט העליון. היא ניתנה בשנת קורונה ולאחר בחירות שלישיות תוך שנה. היא ניתנה בתקופת חירום, שהשפעותיה ניכרו בתחום הפוליטי, הכלכלי, הבריאותי והחברתי ופגיעותיה בניהול חיי שגרה היו ללא תקדים. סיעות הכנסת ה-23 שנמנו עם גוש ה-61, שביקש להחליף את ראש ממשלת המעבר בנימין נתניהו, עתרו ביום חמישי, 19 במרץ 2020. בית המשפט קיים דיון ביום העסקים הסמוך הראשון, ופסק הדין ניתן תוך 24 שעות ממועד הישיבה. בפסק הדין הורו השופטים ליו"ר הכנסת יולי אדלשטיין לקיים הצבעה על החלפתו תוך 48 שעות. יו"ר הכנסת המתין כמעט עד חלוף הדד-ליין כדי להכריז מעל דוכן הכנסת כי הוא מתפטר אך צו מצפונו אינו מאפשר לו לקיים את הצו השיפוטי. כיוון שההתפטרות נכנסה לתוקף מאוחר יותר, בשעות הנוספות שיולי אדלשטיין "קנה" לבנימין נתניהו קרמה "עור וגידים" ממשלת החילופים. המנצחים בבית המשפט הפכו למפסידים בשדה הפוליטי.

פסק הדין הזה הביא לשיא את המתח בין הרשות השופטת לנבחרת, כשיולי אדלשטיין סבר כי בהתפטרותו הוא מנע מלחמת אחים ושפיכות דמים בסגנון אלטלנה השניה. יולי אדלשטיין סבר כי בהתערבות בית המשפט יש משום פגיעה קשה בחוק, בצדק ורמיסה גסה של עצמאותה של הכנסת כמוסד שלטוני.[2] לעומתו, בית המשפט נענה לעותרים כדי להבטיח הגנה מפני פגיעה קשה באותם העקרונות של שלטון החוק והמשטר הדמוקרטי. עם מי הדין?  

במאמרי "הלכת יולי אדלשטיין וכרונולגית יחסי הכוחות בין כנסת לממשלה בישראל",[3] שעתיד להתפרסם בעיוני משפט, אני מבססת את עמדתי כי התערבות בית המשפט בהליך הפנים-פרלמנטרי בהלכת אדלשטיין היא חסרת תקדים. התקנון, התקדימים הפסיקתיים ומנהגה של הכנסת היו לצידו של אדלשטיין. לאור חריגותה של ההלכה, אני בוחנת רציונלים אפשריים להלכת אדלשטיין ומציעה כי קאנוניזציה של ההלכה צריכה להתמקד בצורך להבטיח חילופי שלטון תקינים בישראל. משבחר בית המשפט להתערב בהליכים הפנים-פרלמנטריים, היה עליו לטענתי להסתפק בסעד הצהרתי.

מדוע התערבות בית המשפט בעיתוי בחירת יו"ר הכנסת היא חריגה?

במאמרי אינני חולקת על עצם סמכות בית המשפט להתערב בהליכים פנים-פרלמנטריים. העתירה בעניינו של אדלשטיין הייתה חשובה כי בצל העתירה, החלה הכנסת לפעול והתכנסה הוועדה המסדרת שתפקידה להקים את ועדות הכנסת, ללא צורך בסעד שיפוטי. הוועדה המסדרת גם ממלאת את מקומה של ועדת הכנסת בעניין סדרי הבית ודיוניו עד להקמת ועדת הכנסת.[4] עם זאת, כריכת שני הנושאים בעתירה אחת, אי-כינוס הוועדה המסדרת והחלפת יו"ר הכנסת, תרמה להתרשמות בית המשפט כי "דממו מנועי" הכנסת ונדרשת התערבותו.[5] אך, גם אם טרם התקיימה הצבעה על החלפת יו"ר הכנסת, הכנסת החדשה פועלת משהוקמה הוועדה המסדרת והחל תהליך הקמתן של ועדות הכנסת.

הקושי להכתיב עיתוי בחירת יו"ר הכנסת נובע מכך שחוק הכנסת קובע כי מינויו של יו"ר הכנסת הוא בלתי הדיר. בהיעדר בחירות, חוק הכנסת קובע כי ניתן להחליף יו"ר הכנסת רק בתמיכת 90 חברי כנסת ורק אם יו"ר הכנסת ביצע מעשה שאינו הולם את תפקידו.[6] לנושא זה לא ניתן כל משקל על ידי בית המשפט. בשל האופי הבלתי הדיר של ההחלטה, יש להבטיח כי יו"ר הכנסת משקף את הרוב הקואליציוני בשיטה פרלמנטרית. שעה שבית המשפט התערב כדי למנוע פגיעה קשה בעקרונות היסוד של המשטר הפרלמנטרי,[7] למעשה, בית המשפט לא דן במהותה של השיטה הפרלמנטרית. השיטה הפרלמנטרית מבקשת ליצור זהות בגופים הפוליטיים ששולטים במחוקק ובממשלה. לכן, שיטה זו יוצרת תלות בין הממשלה לבין הכנסת באופן שהצבעת אי-אמון או אי-מעבר חוק תקציב מביאה לנפילת ממשלה. בשיטה כזו, בית המשפט לא צריך להתערב בהליך פרלמנטרי כדי ליצור דיסהרמוניה בין רשות מחוקקת למבצעת כי התערבות זו מקרבת בחירות. לא בכדי, בכל כנסות ישראל, יו"ר הכנסת הקבוע לעולם נמנה עם חברי סיעות הקואליציה. עמדתם של השופטים בפסק הדין הייתה שונה. חלקם ראו אף יתרון ביצירת יו"ר כנסת שהינו "לעומתי" ביחסו עם הממשלה.[8]

מטעם זה של אופי השיטה הפרלמנטרית והצורך ביצירת הרמוניה בין כנסת לממשלה, בחר תקנון הכנסת לקבוע מפורשות כי ניתן לבחור יו"ר כנסת עד להקמת ממשלה.[9] עד לבחירת יו"ר הכנסת, על פי הוראות חוק-יסוד: הכנסת מכהן יו"ר הכנסת היוצאת כיו"ר הכנסת הזמני.[10] אם לא ברורה זהות הממשלה, ניתן ואפילו ראוי להמתין עם בחירת יו"ר הכנסת. לא ראוי להתערב בהוראת הדין בעניין עיתוי בחירת יו"ר הכנסת מבלי להתערב בהוראה חקיקתית אחרת שעניינה אי-הדירותה של ההחלטה על בחירת יו"ר הכנסת. כפי שבית המשפט אינו רשאי לכתוב מחדש את ההוראה האחרונה בדבר אי-הדירות בחירת יו"ר הכנסת, כך בית המשפט לא אמור לכתוב מחדש את ההוראה הראשונה בדבר המשך כהונת יו"ר הכנסת היוצאת עד לבחירת יו"ר קבוע. התערבות שיפוטית באופן מינויו של נושא משרה חייבת להתחשב באופן בו ניתן להביא לאחר מכן לידי העברתו של אותו נושא משרה מהתפקיד.

גם התקדימים הפסיקתיים עמדו לצד אדלשטיין במובן שבית המשפט לא התערב מעולם עד כה בעיתוי הצבעה בכנסת, גם כשהעיתוי היה בו כדי לקבוע גורל ממשלה, ואפילו הופר תקנון הכנסת, דבר שלא קרה בהלכת אדלשטיין.[11] במאמרי אני גם סוקרת את כל ההצבעות על בחירת יו"ר הכנסת מקום המדינה ומראה כי מנהגה של הכנסת הוא כי בהעדר קונצנזוס ממתינים עם בחירת יו"ר הכנסת עד הקמת ממשלה.[12]

מדוע אפוא התערב בית המשפט בהלכת אדלשטיין?

לאור הנימוקים כבדי המשקל נגד עצם התערבות בית המשפט בהלכת אדלשטיין עולה השאלה מדוע בחר בית המשפט להתערב. דומה כי בית המשפט העלה שני נימוקים אפשריים. האחד עניינו בצורך לחזק את הכנסת ביחסיה עם הממשלה בשל היחלשות הכנסת בשנים האחרונות.[13] כפי שאני מבססת במאמרי, "מספרים מדברים" – והם מספרים סיפור אחר. לפי מדדי יחסי הכוחות הפוליטיים בין המוסדות – גודלה של הקואליציה בכנסת, גודל מפלגת השלטון בקואליציה, פער הכוחות בין מפלגת השלטון למפלגה הגדולה באופוזיציה, משך כהונת ממשלות מעבר, הצלחת יוזמות חקיקה פרטיות – הכנסת התחזקה לאורך השנים ביחסיה מול הממשלה.[14]

במאמרי הנני מציעה כי נימוק זה של הצורך בחיזוקה של הכנסת אין בו כדי להצדיק את התערבות בית המשפט בהליך פנים-פרלמנטרי לא-הפיך בטרם הובררו יחסי הכוחות בכנסת בין קואליציה לאופוזיציה בשיטה פרלמנטרית. בשיטה פרלמנטרית הכרחי לממשלה לשלוט ביו"ר הפרלמנט כי הוא שולט בסדר היום הפרלמנטרי, ובוודאי מותר ליו"ר הפרלמנט לקחת בחשבון שיקולים פוליטיים בקביעת הזמן הפרלמנטרי. לפיכך, הפקדת כוח היו"ר בידי איש אופוזיציה תקרב בחירות בשיטה פרלמנטרית באופן בלתי נמנע.

הנימוק האחר של בית המשפט הוא מובלע, ונאמר אגב אורחא, ועניינו הבטחת מעבר שלטוני מסודר.[15] בית המשפט ביקש למנוע מצב בו יולי אדלשטיין חוסם בגופו חילופי שלטון. לטענתי, קאנוניזציה של ההלכה צריכה להתמקד בנימוק זה. בית המשפט בצעד הרואי ביקש למנוע ממדינת ישראל הדרדרות למצב דומה לניסיון, המאוחר בזמן, למנוע מעבר שלטוני מסודר בקפיטול בארצות הברית ב-6 בינואר 2021.

הקושי לטעמי הוא שהעותרים עתרו לבית המשפט לא כדי לשקף מצב של חילופי שלטון אלא כדי ליצור מצב בו חילופי שלטון זה דבר ריאלי. הם ביקשו להשתלט על הכנסת ולהעביר "חקיקה שנויה במחלוקת", בלשון בית המשפט.[16] שעה שבית המשפט סתם, ולא פירש, הכוונה היא לחקיקה שתאסור על נאשם בפלילים להרכיב ממשלה. משישונו כללי המשחק, קיוו העותרים להערכתי שתיווצר האפשרות הפוליטית לחילופי שלטון. לו היו העותרים טוענים בגלוי בבית המשפט כי יש בידם רוב להשתלט על הכנסת, אך לא על הממשלה, ספק אם בית המשפט היה נענה להם. ספק גם אם היה ראוי שבית המשפט יענה להם כי יש בכך כדי להביא לפוליטיזציה של השפיטה, במובן שבית המשפט משמש כלי משחק בידי השחקנים הפוליטיים כדי להשפיע על זהות הרכבת ממשלה, זאת בייחוד בהינתן הרגישות המיוחדת מלכתחילה של התערבות שיפוטית בהליכים פנים-פרלמנטריים. כמובן, ראייה בדיעבד היא 6-6 וספק אם יכלו השופטים בזמן אמת לעמוד על מצב דברים זה.

מדוע היה על בית המשפט להסתפק בסעד הצהרתי?

משבחר בית המשפט להתערב, היה עליו לטענתי להסתפק בסעד הצהרתי. הנימוק האחד הוא אסטרטגי. בית המשפט הוא גוף חלש. אין לו חרב ואין לו ארנק, כדברי האבות המייסדים של החוקה האמריקאית.[17] הוא נשען על אמון הציבור. שעה שהנשיאה חיות קבעה כי מעולם לא הפר איש ציבור בריש גלי צו של בית המשפט,[18] אני מראה במאמרי כי יו"ר הכנסת לא ציית לפסיקתו של השופט ברק בעניין כהנא להעלות לדיון הצעות חוק גזעניות של כהנא.[19] משחזר כהנא לבית המשפט, הסביר לו השופט ברק כי בית המשפט נתן לו סעד הצהרתי, ולא צו עשה, כפי שביקש כהנא. השופט ברק המשיך והסביר, כי לשני סוגי הסעדים יש חובה לציית, אך רק אי-קיום צו עשה גורר ביזיון של בית המשפט. השופט ברק צפה מראש כי יו"ר הכנסת עלול שלא לקיים את פסק הדין בשל האופי הרגיש של התערבות שיפוטית בהליכים פנים-פרלנטריים ולכן הסתפק בסעד הצהרתי מבעוד מועד.[20] לטענתי, סעד הצהרתי מיטיב לבטא את הרעיון שבית המשפט יכול לשמש שחקן "חיזוק" בהליכים דמוקרטיים אך אינו יכול להחליפם. סעד הצהרתי גם היה מצמצם את הסכנה לפוליטיזציה של השפיטה ומשפטיזציה של הפוליטיקה. הוא היה נותן רוח גבית לשחקנים הפוליטיים עם מרווח נשימה למיצוי הליכים פוליטיים.

הנימוק האחר המובא על ידי במאמרי הוא שאין ליתן צו עשה, שלא ניתן לכפותו. התערבות בית המשפט בהלכת אדלשטיין שונה מכל דיון אחר בחסינות חברי כנסת, שהתקיים עד כה בישראל. בכל מקרה אחר שעלתה שאלת חסינות, חבר הפרלמנט הפר דין – נפרד משאלת אופן הפעלת שיקול דעת פרלמנטרי – כגון מסירת ידיעה סודית, קבלת שוחד או פעולה במרמה. אי-החוקיות של פעולת אדלשטיין נבעה כולה מפרשנות שונה של בית המשפט כיצד עליו להפעיל שקול דעת פרלמנטרי. לא ראוי שבית המשפט יכפה התערבות שיפוטית זו באמצעות צו עשה כי שיקול דעת אדלשטיין היה מוגן באמצעות חסינות מהותית. השופטים הכירו בתחולת החסינות המהותית בהחלטה בבקשה לפי פקודת בזיון בית המשפט, אולם היה עליהם לצפות זאת כבר במועד מתן פסק הדין המקורי.[21]

אחרית דברים

הלכת אדלשטיין מלמדת כי ראוי לפעול לשינויו של הדין הקיים. שינוי חוק-יסוד: הכנסת ב-2016, באופן שנותן שליטה ליו"ר כנסת יוצאת על הכנסת עד לבחירת יו"ר כנסת קבוע, אינו דין רצוי. מקורו של תיקון זה בהצעת חוק-יסוד: הכנסת מ-2015 שביקשה להשוות דין יו"ר הכנסת לדין ממשלת מעבר לעניין כללי הרציפות.[22] אולם תיקון זה מקנה ליו"ר כנסת, שנעדר לגיטימציה דמוקרטית מעבר לדין הרציפות, שליטה על סדר יומה של כנסת נכנסת.[23] יו"ר כנסת יוצאת עלול להשתמש בכוח שלטוני זה לרעה שעה שהוא מפעיל את שיקול דעתו הפרלמנטרי. עם זאת, תיקון זה צריך לבוא ממכונן החוקה, ולא מבית המשפט בדרך של התערבות בהליכים פנים-פרלמנטריים, ששליטה בהם היא אבן היסוד לעצמאותה של הכנסת. ראוי לחזור לדין הקודם במסגרתו ותיק חברי הכנסת הינו יו"ר הכנסת הזמני עד לבחירת יו"ר קבוע. בדרך זו יבוא לידי ביטוי הרעיון שמדובר בפקדון זמני שהופקד בידי וותיק חברי הכנסת עד לבחירת יו"ר כנסת קבוע. הסדר זה יבטא טוב יותר את העובדה שהתקיימו בחירות והוחלף הרכבה של הכנסת.

אין בדבריי במאמרי כדי להצדיק את תגובתו של יו"ר הכנסת, יולי אדלשטיין. מצופה מאיש ציבור, שצו מצפונו אינו מאפשר לו לקיים צו של בית המשפט לגבי אופן הפעלת תפקידו, להתפטר כדי ליתן למי שבא במקומו למלא את אותו הצו. לא ראוי שאיש הציבור יביא לבזיון בית המשפט באמצעות פעולה שתבטיח כי הצו השיפוטי יסוכל, גם אם הוא משוכנע כי הדין הוא עימו. התפטרותו של אדלשטיין נעשתה באופן שביקש לסכל את יישומו של פסק הדין. ראוי להמנע מתסריט חוזר של הלכת אדלשטיין. יש בו כדי לפגוע קשות במעמדו של בית המשפט, במעמדה של הכנסת ובאופיה של שיטתנו הפרלמנטרית.

---

רבקה ווייל היא פרופ' חבר, בית ספר הארי רדזינר למשפטים, המרכז הבינתחומי הרצליה. אני מודה לחבריי ד"ר דורין לוסטיג, פרופ' סוזי נבות ופרופ' אמנון רייכמן על הערותיהם החשובות.  תודה מיוחדת לשני שניצר, עורכת הבלוג. חלק מדבריי נאמרו במסגרת פורום עיוני משפט באוקטובר 2020, פורום העמותה למשפט ציבורי בינואר 2021 ופורום תא הסטודנטים של משפט וחירות של הבינתחומי באפריל 2021. בלוג זה מבוסס על מאמרי העתיד להתפרסם בעיוני משפט, שכותרתו "הלכת יולי אדלשטיין וכרונולוגית יחסי הכוחות בין כנסת לממשלה בישראל."

ציטוט מוצע: רבקה ווייל "קאנוניזציה של הלכת יולי אדלשטיין ופיקוח שיפוטי על הליכים פנים-פרלמנטריים" ICON-S-IL Blog‏ (12.4.2021).

---

[1] בג"ץ 2144/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' יושב ראש הכנסת (נבו 23.3.2020) (להלן: הלכת יולי אדשלטיין או הלכת אדלשטיין).

[2] פרוטוקול ישיבה 6 של הכנסת ה-23, 3–4 (25.3.2020).

[3] רבקה ווייל "הלכת יולי אדלשטיין וכרונולוגית יחסי הכוחות בין כנסת לממשלה בישראל" עיוני משפט (צפוי להתפרסם).

[4] ס' 2א לחוק הכנסת, התשנ"ד-1994.

[5] הלכת אדלשטיין, לעיל ה"ש 1, בפס' 4 לפסק הדין של השופט עמית ("ממשלה שטרם באה לעולם אינה יכולה לשלוט על הכנסת ולהורות לה 'לדומם מנועים' עד אשר תיכון, אם בכלל").

[6] ס' 8 לחוק הכנסת, התשנ"ד-1994.

[7]  הלכת אדלשטיין, לעיל ה"ש 1, בפס' 7, 15 לפסק הדין של הנשיאה חיות; בפס' 3 לפסק הדין של השופט עמית; בפס' 14 לפסק הדין של המשנה לנשיאה מלצר.

[8]  הלכת אדלשטיין, לעיל ה"ש 1, בפס' 12 לפסק הדין של המשנה לנשיאה מלצר.

[9] ס'2 לתקנון הכנסת.

[10] ס'20(א) לחוק-יסוד: הכנסת קובע: "עד לבחירת יושב ראש הכנסת, ימשיך לכהן בתפקידו יושב ראש הכנסת היוצאת אם שב ונבחר כחבר הכנסת, ואם לא שב ונבחר – יכהן הותיק שבחברי הכנסת, שאינו ראש הממשלה, שר או סגן שר, כיושב ראש הכנסת בפועל".

[11] להרחבה ולתימוכין, ראו ווייל "הלכת יולי אדלשטיין", לעיל ה"ש 3.

[12] שם.

[13] הלכת אדלשטיין, לעיל ה"ש 1, בפס' 11 לפסק הדין של הנשיאה חיות ("הכנסת אינה להקת המעודדות של הממשלה"); בפס' 4 לפסק דינו של השופט עמית ("הממשלה היא שיונקת את חיותה מהכנסת, ולא להיפך").

[14] להרחבה ולתימוכין, ראו ווייל "הלכת יולי אדלשטיין", לעיל ה"ש 3.

[15] שם. הלכת אדלשטיין, לעיל ה"ש 1, בפס' 15 לפסק הדין של הנשיאה חיות; בפס' 9 לפסק הדין של המשנה לנשיאה מלצר.

[16] שם, בפס' 2 לפסק הדין של הנשיאה חיות.

[17]  להרחבה על התייחסות לבית המשפט כשחקן אסטרטגי, ראו Rivka Weill, The Strategic Common Law Court of Aharon Barak and its Aftermath: On Judicially-led Constitutional Revolutions and Democratic Backsliding, 14 L. & Ethics of Hum. Rts. 227 (2020).

[18] בג"ץ 2144/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' יושב ראש הכנסת, פס' 4 לפסק דינה של הנשיאה חיות(נבו 25.3.2020) (החלטה בבקשה לפי פקודת ביזיון בית המשפט בבג"ץ 2145/20 ועתירה למתן צו על תנאי בבג"ץ 2252/20) (להלן: החלטה בבקשה לפי פקודת ביזיון).

[19] בג"ץ 742/84 כהנא נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד לט(4) 85 (1985).

[20] להרחבה ולתימוכין, ראו ווייל "הלכת יולי אדלשטיין", לעיל ה"ש 3.

[21]  שם.

[22] הצעת חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 43) (רציפות הכהונה של יושב ראש הכנסת), ה"ח התשע"ו 8.

[23] על סוגיית רציפות פעולתה של כנסת ואתגריה, ראו רבקה ווייל "רציפות בחקיקה במבחן הביקורת" עיוני משפט לז 563 (2016). על אתגרי ממשלת מעבר השולטת בכנסת, ראו רבקה ווייל "תקופת בין השמשות: על סמכויותיה של ממשלת-מעבר" משפט וממשל יג 167 (2011).