סימפוזיון זה, בעריכה משותפת של שני שניצר ויניב רוזנאי, מתפרסם בעקבות כנס מקוון של הסניף הישראלי של ICON-S, בנושא הקמת ממשלת החילופים, שנערך ביום 7 בדצמבר 2020. במסגרת הסימפוזיון מתפרסמות רשימות מאת (לפי סדר א"ב): ד"ר איתי בר-סימן-טוב, פרופ' סוזי נבות, ד"ר מורן קנדלשטיין-היינה, המשנה לנשיאת בית המשפט העליון (בדימוס) פרופ' אליקים רובינשטיין, פרופ' יניב רוזנאי וד"ר אסף שפירא.
בתאריך 2 בפברואר 2021 יתקיים בבית המשפט העליון דיון בעניין תיקון מס' 8 לחוק-יסוד: הממשלה,[1] שהתקבל לצורך הקמת ממשלת החילופים. באותו היום ממש עתיד בג"ץ לדון גם בתיקון מס' 50 לחוק-יסוד: הכנסת,[2] אשר עיגן את "פשרת האוזר". שני הדיונים יתקיימו בהרכב מורחב של תשעה שופטים,[3] ולא בכדי. מדובר במקרים המייצגים את הקלוּת שבה נקבעים כיום שינויים משטריים וחוקתיים מרחיקי-לכת; והכרעה בעתירות, אשר תוקפות כאמור תיקונים לחוקי יסוד, עשויה עקרונית לשנות את הנוף החוקתי במדינת ישראל.
על רקע זה של פגיעה ביציבות החוקתית מגיע הסימפוזיון הנוכחי. עניינו בדיון אקדמי-תיאורטי, אך בעל השלכות מעשיות ופרקטיות, בשחיקה במעמדם של חוקי היסוד ובשימוש בתיקונים חוקתיים, לעתים כהוראות שעה – ויש שיאמרו למען קידום אינטרסים פוליטיים צרים.
את הסימפוזיון יפתח כבוד המשנה לנשיאת בית המשפט העליון (בדימוס), פרופ' אליקים רובינשטיין, ברשימה שכותרתה: "החוקתיות במדרון: זילות ודורסנות, והניתן להעלות את אבנו של סיזיפוס לפסגת ההר". ברשימה עומד רובינשטיין על הפיחות במעמדה של חקיקת היסוד לאורך העשורים שמאז החלטת הררי, תופעה שהגיעה בראייתו כדי זילות הטקסט החוקתי. רובינשטיין מצביע על הקלות שבה מתוקנים חוקי יסוד, לעתים ב"הוראת שעה" אשר מתחדשת בפועל במקום שתפקע. עוד נדרש רובינשטיין, בין השאר, לפגיעה במשילות שנגרמה מעיכובים בקביעת התקציב ובאיוש תפקידי מפתח; לדימויו של בית המשפט העליון וליחס להכרעותיו; למעמדן של זכויות היסוד בתקופת משבר הקורונה; ולהסכם הקואליציוני שהביא להקמת ממשלת החילופים.
שנייה בסימפוזיון תבוא רשימתה של פרופ' סוזי נבות: "חמש הערות על הסדר ממשלת החילופים". רשימה זו מפנה זרקור על כמה מן המאפיינים של הקמת ממשלת החילופים: על כך שמדובר בתיקון לחוק יסוד שהוא ייחודי באופיו, ושחלקו נקבע בהוראת שעה; על צמצום כוחה של הכנסת בהבעת אמון בממשלה אחרת במסגרת אי-אמון קונסטרוקטיבי; על שרים המתמנים "לפי זיקה"; על השפעתו של התיקון על הלכות דרעי ופנחסי;[4] ועל פסקת נוקשות מיוחדת הדורשת רוב של שבעים חברי כנסת.
שלישית בסימפוזיון תבוא רשימתו של פרופ' יניב רוזנאי: "מרמה חוקתית". רשימה זו מתמקדת בשימוש לרעה ההולך וגובר בשינויים חוקתיים, ובמאפייני הליך השינוי החוקתי בישראל. רוזנאי מראה כי בניגוד למדינות רבות, בהליך השינוי בישראל חסרות מגבלות פרוצדורליות או טמפורליות שיבטיחו כי השינוי החוקתי מבטא רצון עמוק והסכמה רחבה. למעלה מכך, פעמים רבות לא מתקיים דיון ציבורי ופוליטי מעמיק בשינוי, והשינוי נעשה לעתים באופן מזורז לשם קידום פוליטיקה יום-יומית – להבדיל מפוליטיקה חוקתית, האמורה לשקף אינטרסים רחבים וארוכי-טווח. ברשימתו עומד רוזנאי על דוגמאות של דוקטרינות השימוש לרעה בהליך השינוי החוקתי בעולם ועל הסכנות לסדר החוקתי שבאי-כיבוד חוקי היסוד.
רביעית בסימפוזיון תבוא רשימתה של ד"ר מורן קנדלשטיין-היינה: "'ממשלת החילופים' והשפעתה על מעמדו החוקתי של ראש הממשלה". רשימה זו מתמקדת בהסדרים במסגרת הקמת ממשלת החילופים הנוגעים ישירות למעמדו של ראש הממשלה. קנדלשטיין-היינה מראה כי היקף כוחו של ראש הממשלה המכהן צומצם משמעותית בעקבות תיקון מס' 8 לחוק-יסוד: הממשלה, ועם זאת מעריכה כי ההשפעה בפועל על מעמדו של ראש הממשלה תהיה מתונה יותר מכפי שניתן היה לחשוב. קנדלשטיין-היינה נדרשת גם לשאלת החוקתיות של תיקון מס' 8 לחוק-יסוד: הממשלה ומסבירה מדוע אין לראות בו תיקון חוקתי שאינו חוקתי. לבסוף מתייחסת קנדלשטיין-היינה לבעייתיות הקיימת בכל זאת בתיקון, אך מטעימה כי קיומם של פגמים בו אינו מצדיק התערבות שיפוטית בחקיקת יסוד.
חמישית בסימפוזיון תבוא רשימתו של ד"ר אסף שפירא: "על חוסר היציבות של כללי המשחק הפוליטיים: תיקון מס' 41 לחוק מימון מפלגות". נקודת המוצא של הרשימה היא התיקונים התכופים לחוקי היסוד ובכלל כך לכללי המשחק הדמוקרטיים. לשיטתו של שפירא, תופעה זו לא רק שמלמדת על זילות בחוקי היסוד ומעלה בעיות חוקתיות, אלא שהיא פוגעת במשטר הדמוקרטי. הרשימה מתמקדת בבעייתיות שבתיקון מס' 41 לחוק מימון מפלגות,[5] שהתקבל כחלק מהקמת ממשלת החילופים. שפירא שוטח את הרקע לתיקון ומסביר על מהותו, ולבסוף עומד על משמעויות התיקון ועל ההשלכות הצפויות ממנו – ובפרט על בעייתיות הקשורה ליצירת תמריצים לשחקנים הפוליטיים.
את הסימפוזיון תחתום רשימתו של ד"ר איתי בר-סימן-טוב: "האם ראש ממשלה חלופי יוכל להמשיך בתפקידו אם לא ייבחר לכנסת?". רשימה זו יוצאת משאלה עכשווית בדבר המשך תפקידו של בני גנץ כראש ממשלה חלופי, בתרחיש שבו לא ייבחר לכנסת בבחירות הקרובות. הרשימה עוסקת בפרשנות המשפטית של חוק-יסוד: הממשלה במקרה כאמור. במסגרתה עורך בר-סימן-טוב ניתוח בשלבים של דינו של ראש ממשלה בממשלה "רגילה" ובממשלת מעבר שכהונתו כחבר כנסת נפסקת; ובדינו של ראש ממשלה חלופי ושל ראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר שמפסיק להיות חבר כנסת. בר-סימן-טוב מגיע למסקנה שלפיה פרשנות נכונה וראויה של חוק היסוד תביא להמשך כהונתו של ראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר ועד שתקום ממשלה חדשה.
סימפוזיון זה מתפרסם בעקבות כנס מקוון של הסניף הישראלי של ICON-S מיום 7 בדצמבר 2020, שהתקיים תחת הכותרת "הקמת ממשלת החילופים – הסדר חוקתי לגיטימי או פלסתר אנטי-דמוקרטי?". הדברים שאותם נשאו באותו הכנס חלק מהכותבות והכותבים בסימפוזיון, כמו גם ד"ר שוקי שגב, זמינים לצפייה בקישור כאן.
שני שניצר היא דוקטורנטית במרכז צבי מיתר ללימודי משפט מתקדמים, הפקולטה למשפטים ע"ש בוכמן, אוניברסיטת תל אביב.
יניב רוזנאי הוא פרופסור חבר בבית הספר הארי רדזינר למשפטים, המרכז הבינתחומי הרצליה.
ציטוט מוצע: שני שניצר ויניב רוזנאי "סימפוזיון בנושא ממשלת החילופים בעולם של חוסר יציבות חוקתי – מבוא" ICON-S-IL Blog (21.1.2021).
[1] חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 8 והוראת שעה), ס"ח התש"ף 34 (ברשימה זו: תיקון מס' 8 לחוק-יסוד: הממשלה).
[2] חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 50 – הוראת שעה), ס"ח התש"ף 420.
[3] להחלטות על קביעת הדיונים לשמיעה בהרכב מורחב ראו בג"ץ 2905/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' כנסת ישראל (פורסם באר"ש, 4.1.2021); בג"ץ 5969/20 סתיו שפיר נ' כנסת ישראל (פורסם באר"ש, 4.1.2021).
[4] בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 404 (1993); בג"ץ 4267/93 אמיתי – אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 441 (1993).
[5] ס' 2 לחוק ממשלת חילופים (תיקון חקיקה והוראת שעה), התש"ף-2020 (תיקון עקיף של ס' 13 לחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973).
ICON-S-IL Blog 