המעמד הנורמטיבי של יוזמות חקיקה כעילת סף / בל יוסף

לפעמים מהפכות משפטיות מתרחשות בשקט. מהפכה משפטית התרחשה (בשקט) ביולי השנה כאשר בית המשפט הפך את המעמד הנורמטיבי של יוזמות לחקיקה לעילת סף.

א.

דוקטרינת המעמד הנורמטיבי של יוזמות חקיקה מתארת את המצב הבא: בפני בג"ץ מונחת עתירה. בנקודה כלשהי של הדיון – בכל המנעד שבין הגשת תגובה ראשונית מטעם המדינה ועד הרגע שלפני פסק הדין – המדינה מודיעה כי קיימת יוזמת חקיקה בנושא. אותה יוזמה בעצמה יכולה להיות במנעד שבין התלחששות-מסדרון בין שרה ופקיד לבין הצעת חוק שעברה ועדה ומוכנה לקריאה שנייה ושלישית. בית המשפט בתגובה משהה, מוחק או דוחה את העתירה. היענות שיפוטית זו נמשכת מזה כשני עשורים לכל הפחות.[1] פסק הדין בעניין החברה להגנת הטבע[2] אף הפך דוקטרינה זו לעילת דחייה על הסף.

ב.

ביולי השנה ניתן פסק דין בעניין החברה להגנת הטבע.[3] בפסק הדין עתרה החברה להגנת הטבע להחלת חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 על המים הטריטוריאליים של ישראל, כך שתיווצר דרישה להליך סדור לפי החוק באשר להקמת מאגרי הגז הטבעי "כריש" ו"תנין". בית המשפט, בפסק דינו של השופט עמית, דחה את העתירה על הסף. הדחייה התבססה על שלוש עילות סף, כאשר בית המשפט הדגיש שדי בכל אחת מהן כדי לדחות את העתירה:[4] שיהוי (הן אובייקטיבי והן סובייקטיבי), אי-צירוף צדדים רלוונטיים וכן "הליך חקיקה תלוי ועומד". בפעם הראשונה בית המשפט לא רק שנותן מעמד נורמטיבי ליוזמות חקיקה, אלא מבסס עליה דחייה על הסף. בית המשפט נשען על קיומה של הצעת חוק אזורים ימיים, התשע"ח-2017, שמחד גיסא "מתבשלת" כבר משנת 2013 ומאידך גיסא חלקים ממנה כבר מוכנים לקריאה שנייה ושלישית[5] כדי לדחות את העתירה. לא-זו-אף-זו: בית המשפט נשען לא רק על עצם קיומה של הצעת חוק המסדירה את הנושא, אלא אף על תוכן הצעת החוק כדי לדחות את טענת העותרים, אך כשאלו טענו נגד תוכן ההצעה, הפנה אותם למחוקק לנוכח ההלכה לפיה בית המשפט נמנע מלהתערב בהליכי חקיקה תלויים ועומדים.[6]

מציאות זו – ונשות הפרקטיקה תעדנה היטב – היא תדירה למדי. ברוב הגדול של המקרים בית המשפט בוחר מפורשות להשהות את ההכרעה בעתירה, למחוק אותה או לדחות אותה אך מטעם זה. פרשיות מוכרות כמו עניין הפרטת בתי הסוהר,[7] עניין קרסיק,[8] ומהעת האחרונה יותר עניין ארד-פנקס,[9] כולן משקפות היטב תופעה זו.

פסק הדין בעניין החברה להגנת הטבע "העלה" את המעמד הנורמטיבי של יוזמות חקיקה למדרגה חדשה. לאחר היפרדות ניכרת ממרבית עילות הסף בשנות התשעים, מסתמנת בשנים אחרונות גישה של חזרה לעילות הסף, כאשר הבשלות היא הדוגמה הבולטת. דוקטרינת המעמד הנורמטיבי של יוזמות חקיקה מצטרפת למגמה זו, באופן מצער.

ג.

מדוע באופן מצער? כי למעמד הנורמטיבי של יוזמות חקיקה יש חסרונות בולטים שיש לתת עליהם את הדעת. בראש ובראשונה פגיעה בעותרים, פגיעה שכרוכה בתקופת אי-ודאות ואי-יכולת לעמוד על זכויותיהם, שיכולה להימשך גם שנים רבות. לצד זאת, המעמד הנורמטיבי הוא כלי בידי המדינה. בכל שלב בחיי העתירה – בכתב התגובה, כתב התשובה, הדיונים או העדכונים, המדינה יכולה להודיע (לרוב ללא כל אסמכתה או תצהיר) כי ישנה יוזמת חקיקה בנושא, באופן שיקנה לה כמעט אוטומטית עוד תקופה בת מספר חודשים שבה ההליך יושהה או אף את מחיקת או דחיית העתירה. אלו המרכזיים, אך לכך מתלוות גם תופעות כפגיעה בוודאות המשפטית, פגיעה בעקרון שלטון החוק (הצעת החוק מכתיבה את הדין) וקשיים פרקטיים באשר לגורלה של הצעת החוק (אין כל הבטחה שהצעת החוק אכן תצא לפועל, ואם תצא לפועל, אם תוכנה יהיה כפי שתואר בפני בית המשפט).

אין להתעלם מכך שבמתן המעמד הנורמטיבי ליוזמות חקיקה גלומים גם יתרונות: בראש ובראשונה קידום יחסים דיאלוגיים בין בית המשפט העליון לכנסת, כיבוד הכנסת ושימור המשילות, ולצידם דגש ניכר על יעילות ומקצועיות שבאות לידי ביטוי כאשר מאפשרים להליך החקיקה להסתיים בידיים האמונות על תוצר זה. מהטעם הזה, יש לאזן בין השניים. איסור גורף על מתן מעמד נורמטיבי  ליוזמות חקיקה ודאי לא יועיל ליחסים הבינ-מוסדיים שבין הכנסת ובית המשפט העליון; מתן מעמד נורמטיבי ליוזמות חקיקה כעניין של שגרה יוביל ודאי לפגיעה קשה בעותרות שמתדפקות על דלתות בית המשפט.

במחקר שערכתי, הצעתי מספר אמות מידה לעניין זה: סברתי כי יש לתת מעמד רק להצעת חוק שקידומה בתהליך מתמשך, ושלא נדחתה אקטיבית, וגם זאת למשך פרק זמן קצוב ותחום. סברתי גם כי על בית המשפט לבחון את היתכנות החקיקה, את הפגיעה הצפויה בצדדים ואת מידת הציבוריות והרגישות של הסוגיה. הדגש שאפף את אמות המידה שהצעתי הוא כי ההסדר שיקבע בעניין זה ראוי שיהיה דיוני.[10] מחיקת או דחיית ההליך אינה מאפשרת להפחית מעוצמת החסרונות ולהגשים את היתרונות. ואם כך על מחיקה או דחייה שלאחר דיון, קל וחומר באשר לשימוש בקיומן של יוזמות חקיקה כעילת סף. למעשה, בחירה שיפוטית זו מעצימה את כל החסרונות, האחד אחר השני. היא פוגעת בעותרים, אף בצורה חמורה יותר מאשר במופע "הרגיל" של הדוקטרינה: אם במופע ה"רגיל" הם נדרשו להמתין משך שנים על-מנת לעמוד על זכויותיהם, כעת עלולה להיווצר מניעה מוחלטת ולתקופת זמן בלתי-מוגבלת לאכיפת זכויות. לצד זאת, היא פוגעת בוודאות המשפטית;[11] ופוגעת בשלטון החוק.

לאנשי הפרקטיקה ועותרי הפרקטיקה, בין אם נתנו לכך דעתם ובין אם לאו, זו עשויה להיות מכה קשה. כל עתירה שתוגש אולי תוביל להצעת חוק, במדינה שבה קלות גיבוש הצעת החוק היא בלתי-נתפסת.[12] בכך – ככל שהגישה שהובעה בעניין החברה להגנת הטבע תאומץ בפסיקה עתידית – ייסתם הגולל על חייה של העתירה. פגם חוקתי? אולי ממילא יתוקן. היעדר הסדר ראשוני? הנה, הבטיחו שיסדירו במושב הכנסת הבא. ובמציאות? עותרות נאלצו להמתין שנים רבות לחקיקה שלעולם לא תצא לפועל.[13] איך אמר לוי אשכול? הבטחתי, אך לא הבטחתי לקיים.

 

ציטוט מוצע: בל יוסף "המעמד הנורמטיבי של יוזמות חקיקה כעילת סף" ICON-S-IL Blog (4.12.2018)

בל יוסף היא תלמידת מחקר לתואר שלישי במרכז צבי מיתר ללימודי משפט מתקדמים באוניברסיטת תל-אביב; מזכירת הסניף הישראלי של ICON-S ועורכת הבלוג; זוכת פרס נשיא המדינה למצוינות וחדשנות מדעית לשנת התשע"ח.

 

[1] להרחבה בנושא ראו בל יוסף "אליה וקוץ בה: המעמד הנורמטיבי של יוזמות חקיקה" עיוני משפט מ 253 (2017).

[2] בג"ץ 7189/17 החברה להגנת הטבע נ' הממונה על ענייני הנפט (פורסם בנבו, 3.7.2018) (להלן: עניין החברה להגנת הטבע).

[3] באופן פרדוקסלי, ניתן קודם לכן, באפריל, פסק דין נוסף שדחה את עתירת החברה להגנת הטבע, גם שם משום קיומן של יוזמות חקיקה. בג"ץ 7805/16 החברה להגנת הטבע נ' השר להגנת הסביבה (פורסם בנבו, 22.4.2018). באותו מקרה, העתירה נדחתה לגופה.

[4] עניין החברה להגנת הטבע, לעיל ה"ש 2, פס' 11 לפסק דינו של השופט עמית.

[5] שם, פס' 9 לפסק דינו של השופט עמית.

[6] שם, פס' 10 לפסק דינו של השופט עמית.

[7] בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' שר האוצר, פ"ד סג(2) 545 (2009).

[8] בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001) (החלטה); בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו, 9.2.2009) (פסק דין).

[9] בג"ץ 781/15 ארד-פנקס נ' הוועדה לאישור הסכמים לנשיאת עוברים (פורסם בנבו, 3.8.2007).

[10] יוסף, המעמד הנורמטיבי של יוזמות חקיקה, לעיל ה"ש 1, בעמ' 309.

[11] חוסר הוודאות שנעוץ בטיבו של הליך החקיקה הוא הטעם העיקרי ביסוד האיסור הדוקטרינרי על מתן מעמד נורמטיבי ליוזמות חקיקה שהוצג בבג"ץ 3872/93 מיטראל בע"מ נ' ראש הממשלה ושר הדתות, פ"ד מז(5) 485 (1993). השופט אור פירט שם ארבעה טעמים: לא ניתן לדעת מתי הכנסת תדון בהצעת החוק; לא ניתן לדעת האם הכנסת אכן תדון בהצעת החוק; לא ניתן לדעת כמה זמן יימשך הליך החקיקה; ולא ניתן לדעת מה יהיה תוכן החוק.

[12] ישראל כידוע היא שיאנית העולם בהצעות חוק פרטיות, בפער ניכר מחברותיה לטבלה. ראו חן פרידברג "איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח?" המכון הישראלי לדמוקרטיה 8 (ינואר 2018).

[13] ראו כדוגמה את עניין ברנר-קדיש. לאחר ההכרעה בבג"ץ 1779/99 ברנר-קדיש נ' שר הפנים, פ"ד נד(2) 368 (2000), הוגשה בקשה לדנג"ץ מטעם שר הפנים, לנוכח קידום של שינוי חקיקתי בחוק אימוץ ילדים, התשמ"א-1981. רק שמונה שנים לאחר מכן, לאחר שהליכי החקיקה לא קודמו, הסתיימה הסאגה המשפטית (דנג"ץ 4252/00 שר הפנים נ' ברנר-קדיש (פורסם בנבו, 2.3.2008)). השינוי החקיקתי שדובר עליו לא נחקק עד היום.