עוזב בפתיחת דלת – על פסיקת בג"ץ בעניין שטח המחייה / חגית לרנאו

[זהו פוסט שלישי בסדרת רשימות על פסק דינו של בית המשפט העליון בנושא הצפיפות בבתי-הסוהר. כותבות וכותבים מעוניינים מוזמנים לשלוח תרומה לדיון]

שופט בית המשפט העליון אליקים רובינשטיין פרש מתקופה ארוכה ועשירה בשירות הציבורי שכללה, בין השאר, גם כהונה כיועץ משפטי לממשלה ושלוש עשרה שנות כהונה כשופט בית משפט עליון. רובינשטיין בחר להיפרד מכס השיפוט בהכרעה בשני הליכי בג"צ הקשורים לתנאי כליאה בישראל, שהדרמטית בהן היא הכרעתו בעתירת האגודה לזכויות האזרח, רופאים לזכויות אדם ומערך הקליניקות של המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן, המתייחסת לצפיפות בבתי הכלא בישראל ושטח המחייה הממוצע הראוי לאסיר.

אין זה מפתיע שדווקא רובינשטיין בוחר להקדיש את יומו האחרון בבית המשפט העליון למצבם של אסירים בישראל. מכל השופטים הוא היה ידוע בנוהגו לערוך ביקורי פתע במתקני כליאה שונים, לשוחח עם אסירים ולהתרשם ישירות מתנאי הכליאה. באקורד הסיום של כהונתו נותן רובינשטיין ביטוי להשפעה של ביקורים אלו על תפיסת עולמו השיפוטית:

"בביקורים הללו, לאחר שיחה עם מפקד (או מפקדת) בתי הסוהר, ביקרתי בתאים באגפים שונים באופן אקראי לפי בחירתי, ושוחחתי עם אסירים. התרשמתי בכל עת ממאמץ הסגל והעוסקים במלאכה לייצר, בגבולות האמצעים שברשותם, תנאי מאסר נאותים ושירותים שונים, שיקנו לאסירים הזדמנות אמיתית ליציאה ממעגל הפשיעה לעבר חיים נורמטיביים ככל הניתן, וגם ישיגו "שקט מקומי" ככל הניתן. ואולם, חזיתי בתאים הצפופים, בקושי באוורור נאות במיוחד בימי הקיץ החמים, ובהיעדר תנורים בימי החורף במבנים הישנים. …" (בפס' מה' לפסק דינו).

במבט ראשון מדובר בהחלטה טכנית, המורה לשירות בתי הסוהר להקצות שטח מחייה של ארבעה מטרים רבועים לכל אסיר (ללא שטח השירותים והמקלחת). זהו שטח של כשישה צעדים, בתקווה כי לאחר שימקם את ציודו האישי, המיטה, הארונית ואולי כיסא או שולחן כתיבה, עדיין ייוותר לאסיר חלל שיאפשר לו לפרוש שתי ידיו לצדדים בלי שזרועותיו יתקלו בחפצים או בשכניו לתא. ארבעה מטרים רבועים הוא מרחב המחייה המינימאלי שקבעו ועדות שונות של האו"ם והוא גם הסטנדרט שנקבע על ידי המחוקק הישראלי בתקנות ביחס למתקני כליאה חדשים. כעולה מפסק הדין, בית הדין האירופי לזכויות אדם פסק לפני כשנה שהחזקת אסיר בשטח מחייה שהוא פחות משלושה מטרים רבועים מהווה הפרה של האמנה האירופית לזכויות אדם ומחייבת את המדינה לשלם לאסיר פיצויים בגין כך; וכי גם החזקת אסירים בשטח מחייה של פחות מארבעה מטרים רבועים היא בעייתית, אך במקרה כזה יש לשקול את מידת הפגיעה באסיר על מול מכלול תנאי הכליאה בהם הוא מוחזק.

העוצמה הדרמטית של החלטת בית המשפט מתחוורת אל מול המציאות המתוארת בפסק הדין, בה כמחצית מהאסירים בישראל, שהם כ-8,000 אנשים, מוחזקים בתאים בהם שטח המחייה לאסיר נמוך מ-3 מטרים רבועים ופחות מחמישית מהאסירים (18%) מוחזקים בתאים בהם שטח המחייה לאסיר עומד על 4 מטרים רבועים. החלטת בית המשפט תחייב את שירות בתי הסוהר (שב"ס) לערוך שינוי יסודי כמעט בכל אחד מבתי הכלא והמעצר, לשנות את המבנים ולהפחית את מספר האסירים המוחזקים בכל תא. אם במשך שנים רבות התמודד שב"ס עם עלייה במספר האסירים באמצעות הוספת מיטות בתאים קיימים – "הצפפה" בלשון הארגון – החלטת בית המשפט העליון מחייבת היפוך במגמה ופעולה מקיפה של ריווח התאים.

לכאורה בית המשפט העליון אינו מותיר ברירה אלא לבנות מספר בתי כלא נוספים, אליהם ניתן יהיה להעביר אסירים המוחזקים בתאים צפופים. אך ההחלטה מסמנת בצורה ברורה שלא זו דרך הפעולה הנכונה. ראשית, בית המשפט מקציב למדינה פרק זמן של בין תשעה לשמונה עשר חודשים להשלמת משימת הריווח. כפי שציין פרופ' גזל-אייל, ברור לכל שאין שום סיכוי להתחיל ולהשלים בנייה של בתי כלא נוספים בפרק זמן כזה. תכנון והקמה של בתי סוהר חדשים היא משימה מורכבת שדורשת משאבים ורבים ולוקחת זמן רב. כבר כמעט עשור עומלים בשב"ס על תכנון ואישור של מתקן כליאה חדש לנשים ובנייתו טרם החלה. גם כותבי ההחלטה וגם קוראיה יודעים שאין שום סיכוי שבתחילת שנת 2019 יעמדו ברחבי הארץ ארבעה או חמישה מתקני כליאה חדשים מוכנים לקלוט אסירים לאגפים בהם נבנו תאים מרווחים וחדישים.

האמת היא שזה גם לא נחוץ. ההערה הרדיקלית ביותר של בית המשפט העליון נאמרת בסוף ההחלטה כאשר השופט רובינשטיין מבקש להזכיר כי:

"… אפשרות אחת – "דרך המלך" – היא כי המדינה תפעל לשיפוץ והרחבה, בלוח הזמנים האמור, של מתקני המאסר והמעצר. ואולם, זו אינה האפשרות הבלעדית העומדת בפני הרשות המבצעת והמחוקקת לפתרון חלק מן הבעיה".

ובהמשך הוא מצביע על שתי דרכים באמצעותן ניתן להתמודד עם בעיית הצפיפות באמצעות שימוש זהיר יותר בסמכות הכליאה: צמצום היקף השימוש במעצרים ופיתוח חלופות שיקומיות לכליאה (בפס' קכד-קחז לפסק הדין).

הערה זו הופכת את החלטת בית המשפט לחוליה נוספת בשינוי תפיסתי מרתק שמתרחש בשנים האחרונות בקשר למדיניות הכליאה בארץ. את ראשיתו של השינוי ניתן לאתר בהחלטתו הדרמטית של בית המשפט העליון בשנת 2008, בה ביטל הרכב של שבעה שופטים חקיקה שהסמיכה הקמת בית סוהר שיופעל וינוהל על ידי תאגיד פרטי (בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ועסקים נ' שר האוצר). פסק דין זה התמקד בעקרונות חוקתיים, אך ניתן להצביע על שני מישורים בהם הוא תרם לשינוי מגמת הכליאה בישראל: הראשון הוא יצירת תמריץ שלילי עבור המדינה לקחת על עצמה עלויות תכנון והקמה של מתקני כליאה חדשים. המדינה אומנם רכשה את מתקן הכליאה שנבנה על ידי יזם פרטי כחלק מהסכם ההפרטה והוא פועל כיום ככלא "אלה". אך מאז לא נבנו מתקני כליאה נוספים, וניכר שההשקעה האירגונית והכלכלית העצומה הנלווית להקמת כלא נוסף משמשת "אפקט מצנן" משמעותי; המישור השני נלמד מכתיבה אקדמית בעשור האחרון בארצות הברית, המצביעה על קשרים פוליטיים, כלכליים ואירגוניים בין העוצמה הכלכלית של התאגידים השולטים על הכליאה הפרטית ומפיקים ממנה רווחים נאים, לבין חקיקה המבקשת להחמיר בענישה.^[1] בין אם בית המשפט העליון בארץ היה מודע לביקורת זו ובין אם לא, ניתן להעריך שההחלטה תרמה למניעת מעורבות של אינטרסים כלכליים פרטיים ורבי עוצמה בהרחבת מדיניות הכליאה.

בחוליות הנוספות המשרטטות שינוי זה היתה הסניגוריה הציבורית שחקן מרכזי. פעילותה במישור של קביעת מדיניות תרמה רבות להסטת מדיניות הענישה בישראל מעקרונות גמולניים ושימוש נרחב בסמכויות הכליאה, לעבר הכרה בהשפעה הקרימינוגנית של עונש המאסר ובחשיבות הציבורית של יצירת אלטרנטיבות שיקומיות. בין צמתי השינוי שעברה מדיניות אכיפת החוק בישראל ניתן למנות את השינויים המקיפים שעברה הצעת החוק להבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה במהלך שש שנות דיונים נוקבים בוועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת. בעקבות הדיונים הללו, שונו הסדרים רבים בהצעת החוק וההסדר שנחקק בסופו של דבר היה מאוזן ומידתי יחסית: חלף ההתמקדות בתפיסה של שוויון פורמלי שאפיינה את הצעת החוק, תיקון החוק שהתקבל מחזק תפיסה של שוויון מהותי, אשר לוקחת בחשבון אלמנטים אינדיבידואליים רבים. מן החוק הושמט המנגנון של עונשי מוצא, הוסף לו סעיף מטרה המבהיר כי מטרת החוק אינה החמרה ברמת הענישה, השיקום הוצב כעיקרון השני בחשיבותו מבין שיקולי הענישה, ושיקולי ההרתעה הוגבלו משמעותית.^[2]

חוליה נוספת היא הסדרים שונים, לגבי קטינים[3] ובגירים,[4] שמאפשרים להרחיב את ארגז הכלים של התביעה ולהפנות חשודים להליכים חלופיים ושיקומיים. גם תיקון 42 לפקודת בתי הסוהר, שנחקק בשנת 2012, הוא חלק ממגמה של שינוי הגישה כלפי עוברי חוק. בעקבות פעילות מתמשכת של הסניגוריה הציבורית ובמהלך הדיונים בוועדת הפנים, הוסף לתיקון סעיף אשר תרם לשינוי רוחבי במעמדה של פעילות השיקום בכלא והעלה את קרנה מחסד הניתן לאסיר לחובה סטטוטורית שחלה על נציב שב"ס. חובת נציב שב"ס לפעול לשיקום מיטבי של אסירים מתמקדת אומנם באסירים תושבי ישראל בלבד, אך היא מבטאת אינטרס חברתי מובהק לעודד טיפול ושיקום אסירים ככלי להפחתת מועדות.^[5]

בשלוש השנים האחרונות הואצה מגמה השינוי במערכת אכיפת החוק, עם תחילת הפריסה של בתי המשפט קהילתיים בישראל, פרסום דוח הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות והענישה והטיפול בעבריינים (ועדת דורנר) ואימוצו בהחלטת ממשלה 1840. בית משפט קהילתי ראשון נפתח בנובמבר 2014 בבאר שבע ומאז נפתחו אולמות נוספים ברמלה (ספטמבר 2015) ובתל אביב (מאי 2017). בתי המשפט הקהילתיים הם חלק מתפיסה של בתי משפט פותרי בעיות המכוונים ליצור מסגרת משפטית-טיפולית-שיקומית להתמודדות עם הבעיה שבשורש העבריינות ולא רק עם הסימפטומים שלה. ייחודם הוא בשיתוף פעולה הדוק עם מגוון רחב של גורמים בקהילה ובריכוז מאמץ מערכתי במרחבים עירוניים בהם רמת העבריינות והפשיעה גבוהה כדי להביא לפתרון ארוך-טווח של בעיות ברמה המקומית.[6]

ומן ההקשר הרחב בחזרה להחלטת בית המשפט: בכל הנוגע לשימוש בסמכויות המעצרים המספרים ברורים ומטרידים. בשנת 1996, עת חוקקה הכנסת חוק מעצרים "החדש" שביקש להפחית את השימוש בסמכות המעצרים ולחזק ערכים חוקתיים, נערכו כ-4000 מעצרים בשנה. בניגוד להוראות החוק הלך ועלה מספר המעצרים מידי שנה ובשנת 2015 הוא עמד על כ-20,000 חשודים ונאשמים. גם כאשר לוקחים בחשבון את העלייה בגודל האוכלוסייה, שיעור המעצרים בישראל יותר משילש עצמו – וזאת על אף ירידה עקבית במספר תיקי החקירה ומספר כתבי האישום. קצב העלייה במספר המעצרים התעצם מאוד החל משנת 2012 עת השיקה המשטרה את "תוכנית מפנה", אשר בין יתר מדדי התפוקה לדירוג איכות תחנות המשטרה, התחשבה גם במספר כתבי האישום בהם מוגשות גם בקשת מעצר. התמריץ הברור שיצר הפיקוד הבכיר של המשטרה לשימוש בסמכות המעצר, הוביל לעלייה של למעלה מ-25% במספר המעצרים בתוך שנה אחת. דבריו של השופט רובינשטיין בבג"צ הצפיפות מצטרפים לביקורת נוקבת על ריבוי מעצרים, ביקורת שהחלה בדוחות של הסניגוריה הציבורית ושל האגודה לזכויות האזרח אך בשנים האחרונות מגיעה גם מלב הממסד המשפטי והפוליטי.

ביחס ליצירת חלופות שיקומיות לכליאה צועד בית המשפט העליון בנתיב שסימנה לפני כשנתיים ועדה דורנר לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעוברי חוק. הדוח קובע ששיעורי הכליאה בישראל גבוהים מהנהוג בעולם המערבי וממליץ על מגוון דרכים להסיט תקציבים מכליאה לשיקום, באופן שיצמצם את מספר האסירים ויפחית עבריינות חוזרת. המלצות הוועדה אומצו בהחלטת ממשלה 1840, ותורגמו להרחבה של פרויקט של בתי משפט הקהילתיים, להצעת חוק שמטרתה להרחיב את משך זמן עבודות השירות ולמאמצים מערכתיים שונים שמטרתם להגדיל את השימוש בכלי השיקומי של שחרור על תנאי ממאסר.

צמצום בשימוש בסמכות המעצרים ויצירת חלופות שיקומיות למאסרים קצרים יכולים לתרום לירידה במספר האסירים ולריווח מתקני המאסר. תהליך זה יכול להתרחש במהירות גדולה יחסית, נוכח העובדה שחלק גדול מאוד מעונשי המאסר הנגזרים במדינת ישראל הם לתקופות קצרות. כ-4,000 אסירים, שהם אזרחי או תושבי ישראל, נשפטו לתקופה של עד שנת מאסר במהלך שנת 2015; וכ-1,500 נשפטו לתקופה של בין שנה לשנתיים. התוצאה של ריבוי מאסרים קצרים היא מציאות בה תחלופת האסירים במתקני המעצר הצפופים שבישראל היא מהירה יחסית. לקבוצה זו של אסירים מכוונים דבריו של בית המשפט לגבי מעצרים וחלופות שיקומיות: לגבי חלקה מגלם עונש המאסר הקצר את מדיניות המעצרים, והוא נגזר על הנידונים מפני שעת הגיעו לשלב גזירת הדן כבר שהו מספר חודשים במעצר. ביחס לחלק אחר מהנידונים לתקופות מאסר קצרות, יש לפתח חלופות שיקומיות טובות העשויות להסית את התגובה החברתית מכליאה, שנזקיה עבור האסיר ומשפחתו קשים, ואשר לא אחת היא עלולה להוות זרז להעמקת דפוסי התנהגות עבריינית, למעורבות שיקומית שמונעת עבריינות חוזרת והיא זולה ויעילה עבור החברה בכללותה.

פסק הדין המהדהד של בית המשפט העליון, אשר בקריאה ראשונה נדמה כמעט תלוש מהמציאות של תנאי הכליאה בישראל, מכוון למעשה לאוזניהם של כל רשויות אכיפת החוק: המשטרה, התביעה, שירות המבחן, הרשות לשיקום האסיר ובתי המשפט וקורא להן לאמץ נורמות זהירות יותר בהפעלת סמכויות המעצר והמאסר, ובכך להפחית את שיעורי הכליאה וגם להפוך את תנאי הכליאה למי שנשלח לעונש מאסר למכבדים ונסבלים יותר.

ד"ר לרנאו היא המשנה לסניגור הציבורי הארצי במשרד המשפטים, מחברת הספר עבריינות ואכיפת חוק ודף פייסבוק בשם זה, המוקדש למדיניות אכיפת החוק בישראל ובעולם.

ציטוט מוצע: חגית לרנאו, עוזב בפתיחת דלת – על פסיקת בג"ץ בעניין שטח המחייה, 18.07.2017, ICON-S-IL Blog

---

[1] חגית לרנאו, עבריינות ואכיפת חוק (2016), עמ' 277-8 וההפניות שם.

[2] חגית לרנאו וישי שרון, "שמונה הכרעות ערכיות בחקיקת חוק הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה" הסניגור  183 (2012). ראו גם רע"פ 3677/13 אלהרוש נ' מדינת ישראל (ניתן ביום 9.12.2014), בו קיבל בית המשפט העליון את עמדת הסניגוריה הציבורית ודחה את בקשת המדינה לקבוע "עונש אחיד טיפוסי" לעבירת השב"ח לצרכי פרנסה, שכן קביעה כזו כמוה כקביעת עונש מוצא.

[3] סעיף 12א לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971 שנחקק בשנת 2011, ומחייב את התביעה לשקול הליכים חלופיים טרם הגשת כתב אישום.

[4] תיקון 66 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, שנחקק בשנת 2012 ומאפשר עריכת הסדר מותנה לסגירת התיק הפלילי עבור חשודים ללא עבר פלילי מכביד ובעבירות קלות יחסית.

[5] אופן יישום תיקון 42 זכה לביקורת נוקבת בדוח מבקר המדינה לשנת 2014, שעסק בהיבטים בשיקום אסירים. מבקר המדינה, "היבטים בשיקום אסירים", דוח שנתי 64ג (2014) 475, אך בשנים האחרונות ניתן לזהות שינוי תפיסה בשירות בתי הסוהר והשקעה הולכת וגוברת בפיתוח תכניות מותאמות שיקום ואף מאמץ לקיים מעקב מחקרי אחר יעילותן.

[6]  לרנאו (2016), עמ' 174-6.