"הבו לנו יועמ"שים צייתנים!" על המעמד החוקתי של עקרון עצמאות הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת / מתן גוטמן

עקרון עצמאות מערך הייעוץ המשפטי הפנימי ברשות המבצעת עומד במרכזו של דיון פוליטי, ציבורי ומשפטי סוער בעת האחרונה.[1] הדיון התעורר ביתר שאת במהלך הדיון המתקדם בכנסת בהצעת החוק – המכונה "חוק היועמ"שים" – המבקשת לשנות את דרך מינוי היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה.[2] לפי ההצעה היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה ימונו על-ידי השר על-פי המלצה של ועדת איתור, שבהרכבה יהיה רוב לשר ולאנשי אמונו. בתוך כך, לאחרונה התלהט הדיון בנושא עקב דרישתה של שרת המשפטים איילת שקד לפטר את המשנה ליועמ"ש עו"ד דינה זילבר בעקבות ביקורת נוקבת שהשמיעה האחרונה בכנסת כנגד הצעת חוק היועמ"שים והצעות חוק אחרות המקודמות על-ידי הממשלה. ברשימה קצרה זו אבקש לטעון כי מהדיון המשפטי נעדר הטיעון בדבר המעמד החוקתי של עקרון עצמאות הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת. טענתי היא שעיקרון זה הוא חלק מעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית, והוא עומד במבחנים שהותוו בפסיקה להכרה כמנהג חוקתי מחייב.[3]

מושכלת יסוד לדיון  – שגם עליה יש כיום עוררין[4] – הינה כי מערך הייעוץ המשפטי הפנימי הוא שומר הסף המרכזי של שלטון החוק בתוך הרשות המבצעת. החל מראשית ימי המדינה – בסדרה ארוכה של מאבקים שהתרחשו בין יועצים משפטיים לבין עובדי הציבור והדרג הפוליטי – התגבשה בישראל המוסכמה כי היועצים המשפטיים ברשות המבצעת אינם רק "מייעצים" לממשלה אלא גם "מפקחים" על חוקיות פעולותיה. בהתאם למוסכמה זו היועץ המשפטי לממשלה והיועצים המשפטיים במשרדי הממשלה ובגופים הציבוריים השונים הם עצמאיים ומשמשים כקו הגנה קדמי ופנימי על שלטון החוק בתוך הרשות המבצעת. בכוחם לסייע לעובדי הציבור ונבחריו לפעול לפי הוראות הדין, ולהתריע בטרם יסטו מהוראות אלו.[5]

מערך הייעוץ המשפטי הפנימי ברשות המבצעת מושתת על עצמאות, מקצועיות וניטרליות. "עצמאות היועץ המשפטי ואי־תלותו בממשלה שמינתה אותו נחשבים כנכסי צאן ברזל של שיטת המשפט הישראלי".[6] במה דברים אמורים? ראשית, יש להקפיד על העצמאות האישית של המשפטן בשירות הציבורי ככלל ועל עצמאותו של האדם העומד בראש מערך הייעוץ המשפטי בפרט. עצמאות זו נוגעת לשורה של כללים ביחס לתנאי עבודתו, כגון דרך קבלה לעבודה, שריון שכר ודרך קידומם בסולם הדרגות והתפקידים, והגנה מפני פיטורים שרירותיים. העצמאות האישית של המשפטן הציבורי מצויה בליבת ההגנה על עצמאות מערך הייעוץ המשפטי, ובשמירה על יכולתו לעמוד באופן אפקטיבי על עקרונות שלטון החוק אל מול הדרג הפוליטי במקרה הצורך. שנית, יש להבטיח עצמאות מקצועית מלאה למערך הייעוץ המשפטי. שיקול הדעת של היועץ המשפטי בשרות הציבורי צריך להיות עצמאי לחלוטין מכל התערבות זרה. אין הוא יכול לקבל הוראות והנחיות בקשר לחוות דעתו המשפטית. מחובתו לחוות דעה מקצועית, כנה ומבוססת, לפי מיטב שיקול דעתו, וללא מורא מן הדרג הנבחר והממונה.

בעקרונות אלה אין כל חדש והם מושרשים בהלכות המשפט המינהלי הישראלי. אך האם יש לעקרונות אלה מעמד נורמטיבי חוקתי עליון? האם ניתן לעגן את עקרון העצמאות של מערך הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת בנורמה החוקתית? חוקי-היסוד מעניקים ליועץ המשפטי לממשלה סמכויות שונות,[7] אך אין בחוקי-היסוד כל עיגון חוקתי מפורש לתפקידו, סמכויותיו ודרכי מינוי של היועץ המשפטי, ואין כל עיגון מפורש לעקרון עצמאות הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת.

גם מנקודת מבט רחבה, חוקי-היסוד דלים ביותר בכל הנוגע להסדרה המוסדית הפנימית של הרשות המבצעת. חוק יסוד: הממשלה, בפן המוסדי, עוסק בעיקרו של דבר ברשות העליונה של הרשות המבצעת – ראש הממשלה והשרים. זאת בניגוד לחוקות מודרניות שעוצבו במחצית השנייה של המאה-העשרים אשר מרבות לעסוק בהסדרת הגופים השונים השייכים לרשות המבצעת. כך למשל, למעלה מ-60 מדינות עיגנו בחוקה היבטים שונים הקשורים לעצמאות ולניטרליות המינהל הציבורי.[8] בדומה כ-150 מדינות הסדירו בחוקה את המעמד העצמאי של התביעה הכללית.[9] ישנן מדינות שהעניקו מעמד חוקתי גם למערך הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת.[10]

טענתי היא שחלקים נרחבים מן הכללים הקיימים שעוצבו במשפט המינהלי ביחס למערך הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת הם כיום בעלי מעמד חוקתי מכוחו של מנהג חוקתי מושרש. הנשיא מאיר שמגר ציין כי מעמדו העצמאי והא-פוליטי של היועץ המשפטי הוא "אחד מהתחומים הקונסטיטוציוניים שבו ישראל הגיעה לידי הישג שהוא עדיף על המקובל במדינת אחרות … הישג קונסטיטוציוני ישראלי אשר הציל את מדינת ישראל מהרבה מאוד צרות".[11] טענתי היא שכיום ניתן לומר שבמשך השנים התגבש במשפט הישראלי נוהג חוקתי בדבר עצמאות מערך הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת. עקרון עצמאות הייעוץ המשפטי הוא חלק מעקרונות היסוד של השיטה, והוא עומד בשלושת המבחנים שהותוו בפסיקה להכרה במנהג חוקתי :[12]

(א) קיומו של מנהג בפועל

מעמדו הייחודי של היועץ המשפטי לממשלה בשיטת המשפט והממשל הישראלית התגבש והשתרש משך עשרות שנים, מאז קום המדינה, והפך להיות חלק בלתי נפרד מהשיטה החוקתית שלנו. היועץ המשפטי הוא אחד מנושאי המשרה בעלי העוצמה הרבה ביותר בישראל, והיו מי שאמרו, עוד בשנות החמישים של המאה הקודמת, כי היועץ המשפטי לממשלה הוא "האיש החזק במדינה".[13] הפרשה הראשונה בה התגלע עימות חזיתי בין הממשלה ליועצה המשפטי, ובה הובהר לממשלה כי היועץ המשפטי אינו עורך דינה הפרטי, התרחשה ממש בימי ראשית המדינה – בתחילת שנת 1949 בפרשת העמדתו לדין של איסר בארי. בפרשה זו נקבע התקדים בדבר עצמאותו המוחלטת של היועץ המשפטי לממשלה והעדר כפיפותו לממשלה. ראש הממשלה בן-גוריון ביקש כי איסר בארי לא יעמוד לדין בגין חלקו בהוצאה להורג אסורה של הקצין טוביאנסקי. היועץ המשפטי הראשון יעקב שמשון שפירא עמד על כך כי בארי יועמד לדין פלילי. ראש הממשלה הזדעק וביקש מהיועץ לשנות את עמדתו, ומשלא הצליח ביקש להביא את העניין לדיון בממשלה, בטענה כי היועץ המשפטי הוא "עורך הדין של הממשלה" ועליו לקבל את הוראות הממשלה.[14] היועץ שפירא התעקש שאסור להתערב בשיקול דעתו של היועץ, ואף איים כי יתפטר מתפקידו אם העניין יבוא לדיון בפני הממשלה. לבסוף בן גוריון קיבל את עמדתו של שפירא ונסוג. לימים היועץ שפירא סיכם את הפרשה באומרו כי "מקרה זה קבע במידה רבה את מעמד התפקיד … הם ידעו שאי אפשר להתערב בשיקולי היועץ המשפטי. זה לא כתוב בשום חוק, לא היה כתוב בשום החלטה אבל ככה זה נקבע וזה נקבע לתמיד".[15]

הדברים נדדו במהרה מעולמות אכיפת הדין, אל עבר תחומי פרשנות הדין בתחום המינהלי והחוקתי. כך למשל, בתחילת שנות החמישים של המאה הקודמת, עת כיהן חיים כהן כיועץ המשפטי לממשלה, הוא הורה לפקידי משרד הפנים כי לצורך חוק השבות וחוק האזרחות כל אדם שמצהיר כי הוא יהודי ייחשב ככזה, ללא מבחן הלכתי.[16] כאשר עלתה שאלה, מצד התקשורת, מהיכן סמכותו של היועץ לתת הוראות לפקידי הממשלה שהרי אין הוא שר אלא רק "יועץ", ניתנה מטעם היועץ התשובה כי הוא הפרשן המוסמך של הדין לפי "מסורת חוקית בלתי מפורשת",[17] ועמדת פרקליטי המדינה מחייבת את הממשלה ללא עוררין. דוגמה נוספת התרחשה בשנת 1970 עת התגלע סכסוך בין היועץ המשפטי מאיר שמגר לשר הפנים על רקע הסירוב של השר לרשום עולה חדשה בשם הלן זיידמן כיהודייה, מכיוון שהתגיירה בגיור רפורמי. זיידמן עתרה לבג"צ כנגד שר הפנים, והיועץ שמגר סירב להגן על החלטת השר משום שראה בה החלטה לא חוקית, גם במחיר משבר קואליציוני חריף עם הסיעות הדתיות.[18]

אלו רק דוגמאות מעטות המעידות על הכלל שהתגבש עוד מימי ראשית המדינה בדבר עצמאותו של היועץ המשפטי. בהמשך עקרונות אלה עוגנו בדוחות של הוועדות הציבוריות שעסקו בתפקידו ובמעמדו של היועץ המשפטי – ועדת המשפטנים בראשות השופטת אגרנט, ועדת שמגר,[19] וועדת אברמוביץ שעסקה במערך הייעוץ המשפטי בכללותו.[20] כך למשל, ועדת שמגר ציינה כי קיום שלטון החוק יובטח אם בראש המערכת המשפטית יהיה נושא משרה "בלתי-תלוי ומקצועי … אשר משוחרר מהשפעות פוליטיות".[21] עוד קבעה ועדת שמגר כי  הליך המינוי בו מעורבת ועדה מקצועית שמסננת לממשלה את המועמדים הראויים מבטיחה שהיועץ המשפטי יהיה "גורם מקצועי, כשיר, ובלתי תלוי שאינו כפוף […] למרותה של הרשות המבצעת".[22] יתרה מכך, צוין כי תהליך המינוי של היועמ"ש מבקש להביא לכך ש"ייבחר לתפקיד אדם ראוי, כי במהלך עבודתו יוכל ליהנות מרמה של אי תלות שתסייע בידו למלא את תפקידו מתוך עצמאות ונחישות".[23]

 (ב) תודעת החיוב במנהג

קיומו בפועל של המנהג וכיבודו על ידי הדרג הפוליטי, מאז ימי ראשית המדינה, מלמד יותר מכל על תודעת החיוב המלווה להתנהגות ביחס לעצמאותו ולסמכויותיו של מערך הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת בשיטת הממשל הישראלית. דווקא הניסיונות הגלויים לשנות את הנורמה בדבר מעמדו וסמכויותיו של מוסד היועץ המשפטי מלמדים כי בקרב הקהילה הפוליטית והמשפטית ישנה תודעת חיוב מושרשת בדבר הנורמות הקשורות למעמדו הייחודי של יועץ המשפטי ושל נציגיו – היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה. עוד בשנות החמישים של המאה הקודמת עלו קריאות לשנות את סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה. כך למשל, במאמר מערכת בעיתון הארץ יצאה קריאה לביטול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה משם ש"היועץ המשפטי לממשלת ישראל הוא אנדרוגינוס, יצור מוזר שאין לו מקום במתכונת המשטר הפרלמנטארי. לאורך ימים שום מדינה אינה יכולה להחזיק שני שרי-משפטים".[24] המערכת הפוליטית אף היא רוותה מאז קום המדינה יוזמות לשינוי או ביטול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. כך למשל, בשנת 1960 ח"כ יוסף סרלין מהציונים הכללים הגיש הצעת חוק לביטול תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה, ולהעברת כל סמכויותיו לידי שר המשפטים. הוא נימק את הצעתו בכך כי היועץ המשפטי הוא בלתי תלוי ואינו כפוף לשר המשפטים, ובמצב זה הוא נטול כל ביקורת פרלמנטרית חרף הסמכויות האדירות המופקדות בידיו.[25] הממשלה ביקשה לדחות את הצעת החוק, ושר המשפטים פנחס רוזן נימק זאת, בין היתר, בטענה כי אם סמכויותיו של היועץ המשפטי יפקדו "בידי אדם הפועל לפי שיקולים מפלגתיים צרים, עלו­לים הם להפך למכשיר מסוכן מאד".[26] מאז ועד היום קיימים ניסיונות לשינוי סמכויותיו ומעמדו של מוסד היועץ המשפטי לממשלה ושל היועצים המשפטיים לגופים הציבוריים, והדבר מעיד, כאמור, על תודעת החיוב הרווחת בדבר קיומו של מנהג בדבר עצמאותו של מערך הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת.

(ג) המבחן הנורמטיבי

הגנה אפקטיבית על שלטון החוק מצריכה קו הגנה קדמי ופנימי בתוך הרשות המבצעת. הרעיון הוא פשוט: על-מנת למנוע פתולוגיות משפטיות יש צורך בטיפול מונע. ניתן לדמות את היחס בין בית המשפט למערך המשפטי הפנימי ברשות המבצעת ליחס בעולם הרפואה בין בית החולים למערך הרפואה בקהילה. בית החולים מטפל במקרים הקשים והדחופים ביותר שלא ניתן לטפל בהם במסגרת מערך הטיפול הקהילתי, ואולם למען הבטחת בריאות הציבור באופן אפקטיבי ישנה חשיבות מכרעת למערך הטיפול הקהילה שיכול למנוע את הרע בטרם יארע, ולספק טיפול לפני הדרדרות המצב הרפואי של המטופל. זה למעשה התפקיד של המערך המשפטי הפנימי ברשות המבצעת. בכוחו למנוע את הרע בטרם יארע, ולמנוע פעולה בלתי-חוקית של הממשלה, ובכך למנוע את הדיון השיפוטי בסוגיה. על היועץ להיות פרו-אקטיבי ולוודא כי הרשות פועלת כדין. עליו ליצור מנגנוני הגנה ונהלי עבודה – המשולים לטיפול מונע או חיסון – שיצמצמו את האפשרות שעובדי הציבור ונבחריו יסטו מהשורה.[27]

נתון נוסף שיש להביא בחשבון הינו שבישראל גורם חשוב, בבקרה, בריסון ובהבטחת הנשיאה באחריות ציבורית של הרשות המבצעת והמינהל הציבור הוא בבחינה נוכח-נפקד – הכנסת היא לבנה חסרה במערך האיזונים והבלמים השלטוני.[28] במציאות הישראלית ישנו ניסיון מתמשך מצדה של הממשלה לעקוף את הכנסת, ולקבל החלטות בנושאים המהותיים במסגרתה הרשות המבצעת, ללא דיון פרלמנטרי ממשי.[29] במציאות מתעוררת השאלה מי מפקח כי החלטות הממשלה חוקיות, מאוזנות ומבטיחות את האינטרס הציבורי? ברגיל לכנסת היה תפקיד מרכזי בפיקוח על הרשות המבצעת. ואולם במציאות הישראלית אין לסמוך על גורמי האיזון והפיקוח המסורתיים, כגון הרשות המחוקקת, ויש צורך באיתורם של גורמי פיקוח ואיזון אחרים שיבטיחו את תקינות ההחלטות המתקבלות על-ידי הרשות המבצעת. במצב דברים זה מערך הייעוץ המשפטי הוא מוסד חיוני ביותר בקיומם של איזונים ובלמים של הכוח השלטוני ברשות המבצעת.[30] לעמדתי אין ספק כי קיים רציונל מבוסס להעניק הגנה חוקתית למערך הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת.

בסיכומו של דבר, ההסדרים הקשורים לסמכויותיו של היועץ המשפטי ולעצמאותו "בנויים במידה רבה על מסורת של עשרות שנים".[31]  אין ספק כי מסורת זו בדבר עצמאותו ומעמדו הייחודי של מוסד היועץ המשפטי לממשלה במערכת השלטונית בישראל נטועה עמוק בקרקע עקרונות היסוד של השיטה. טענתי היא שמסורת ארוכת שנים זו יכולה, בהתאם לפסיקתו של בית המשפט העליון אודות המנהג החוקתי, לקבל תוקף חוקתי מכוחו של מנהג חוקתי מושרש, וכפי שציין הנשיא ברק "מוכן אני להניח, מבלי לפסוק בדבר, כי המנהג החוקתי הוא מקור משפטי ליצירת דין חוקתי מחייב בישראל".[32] על כן, במסגרת הדיון המשפטי בחוק היועמ"שים ראוי כי שיקול חוקתי זה יבוא בכלל חשבון.

 

מתן גוטמן הוא עו"ד, מוסמך במשפטים מאוניברסיטת הרווארד, ותלמיד מחקר לתואר שלישי באוניברסיטת בר-אילן בנושא ההיבטים החוקתיים של המשפט המינהלי בהנחיה של פרופ' אהרן ברק ופרופ' אריאל בנדור. המחבר מודה לפרופ' יורם רבין, לד"ר ארז לוי ולבל יוסף על הערותיהם המועילות והמהירות לגרסאות קודמות של רשימה זו. האמור ברשימה משקף את דעתו האישית של המחבר.

ציטוט מוצע: מתן גוטמן "'הבו לנו יועמ"שים צייתנים!' על המעמד החוקתי של עקרון עצמאות הייעוץ המשפטי ברשות המבצעת" ICON-S-IL Blog (27.11.2018).

 

[1] ראו למשל יצחק זמיר "חוק היועמ"שים: הצעת החוק נגד שלטון החוק" הארץ (1.2.2018); גיל ברינגר "המחטף השקט: מיועצים משפטיים ל'שומרי סף'" השילוח 11 (2018); טובה צימוקי "פרשת זילבר: היועמ"שים לשעבר במכתב נגד שקד" Ynet (19.11.2018). הציטוט שבכותרת לקוח מתוך דברי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עו"ד דינה זילבר בדיון בוועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת ראו הכנסת ה-20 פרוטוקול מס' 709 מישיבת ועדת החינוך, התרבות והספורט עמ' 10 (6.11.2018).

[2] ראו הצעת חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון מס' 20) (מינוי היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה), התשע"ח-2017, ה"ח 1176.

[3] שאלה נוספת היא מה המשמעות המשפטית של הכרה בעקרון העצמאות הייעוץ המשפטי כבעל מעמד חוקתי מכוחו של מנהג חוקתי, כך למשל, מה יכולה להיות ההשפעה של עקרון זה על חוקתיות חוק היועמ"שים אם וכאשר יחוקק. קצרה היריעה במסגרתה של רשימה זו לדון בסוגיה זו. לדיון בתוקפו של המשפטי של המנהג החוקתי ראו למשל Mark Elliott, Parliamentary Sovereignty and the New Constitutional Order: Legislative Freedom, Political Reality and Convention, 22 Legal Stud. 340 (2002); T.R.S. Allan, The Sovereignty of Law: Freedom, Constitution, and Common Law 55–56 (2013).

[4] ראו ברינגר, לעיל ה"ש 1. ראו גם אביעד בקשי "הייעוץ המשפטי והממשלה: ניתוח והמלצות" פורום קהלת (נייר מדיניות 10, 2017).

[5] ראו למשל בג"ץ 5134/14 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' מועצת מקרקעי ישראל, פס' 48 לפסק הדין (פורסם באר"ש, 14.11.2016).

[6] אריאל בנדור וזאב סגל "היועץ המשפטי לממשלה – המשפט והמימשל‏" הפרקליט מד 423 (2000).

[7] ראו סעיפים 42א ו-42ב לחוק-יסוד: הכנסת (הפסקת כהונה של חבר כנסת או השעייתו); סעיף 17 לחוק-יסוד: הממשלה (בתחום חקירת ראש הממשלה והגשת כתב אישום כנגדו); סעיף 12 לחוק-יסוד: השפיטה (בנוגע לחקירה והגשת כתב אישום כנגד שופט).

[8] ראו למשל סעיף 33 לחוק היסוד הגרמני; סעיף 195 לחוקה של דרום-אפריקה; סעיפים 266–268 לחוקה של פורטוגל; סעיף 107 לחוקה של אלבניה; סעיף 37 לחוקה של ברזיל; סעיפים 122–131 לחוקה של קולומביה; פרק 14 לחוקה של הודו; פרק 12 חלק שני סעיף 2 לחוקה של שוודיה; סעיפים 97–98 לחוקה של איטליה; סעיף 103 לחוקה של יוון.

[9] הנתונים עובדו באמצעות שימוש במנוע החיפוש של Comparative Constitutions Project. ראו גם את המדינות המפורטות אצל גד ברזילי "היועץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית – פיצול מוסדי?" המכון הישראלי לדמוקרטיה (מחקר מדיניות 84, 2010).

[10] כך למשל: סעיף 30 לחוקה של אירלנד מעגן את תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה, ומסדיר את סמכויותיו, דרכי מינוי ופיטוריו; החוקה של קפריסין מסדירה את דרכי המינוי והפיטורים של היועץ המשפטי לממשלה, וקובעת בנורמה החוקתית את תפקידו כיועץ המשפטי של המדינה, הנשיא והממשלה; סעיף 76 לחוקה של הודו קובע את תפקידיו ודרכי המינוי והפיטורים של היועץ המשפטי; סעיף 156 לחוקה של קניה קובע כי היועץ המשפטי לממשלה ימונה על-ידי הנשיא באישור הרשות המחוקקת. עוד נקבע בחוקת קניה כי היועץ אחראי למתן עצה משפטית לממשלה, וכי במילוי תפקידו הוא מחויב לקדם, להגן ולשמור על שלטון החוק והאינטרס הציבורי.

[11] יחיאל גוטמן טלטלה בשב"כ: היועץ המשפטי נגד הממשלה מפרשת טוביאנסקי עד פרשת קו 300 310–311 (1995).

[12] למבחנים להכרה במנהג חוקתי ראו בג"ץ 9029/16 ‏אבירם נ' שרת המשפטים (פורסם בנבו, 1.2.2017); דנג"ץ 219/09 שר המשפטים נ' זוהר, פ"ד סד(2) 421, פס' 32–33 לפסק דינה של הנשיאה ביניש (2010).

[13] גוטמן, לעיל ה"ש 11, בעמ' 218. היה זה ח"כ יצחק רפאל מהמפד"ל אשר כינה את היועץ כאיש החזק המדינה, שעה שהביע את הסתייגותו מדרך המינוי המוצעת של היועץ המשפטי בהצעת חוק המינויים, והציע כי היועץ המשפטי לממשלה ימונה על-ידי הכנסת בדומה למבקר המדינה.

[14] שם, בעמ' 163.

[15] שם, בעמ' 164.

[16] זו הייתה גם עמדתו של כהן כאשר כיהן כשופט בבית המשפט העליון בבג"ץ 72/62 רופאיזן נ' שר הפנים, פ"ד טז 2428 (1962), ושם הייתה זו דעת מיעוט שלא התקבלה על-ידי בית המשפט העליון.

[17] גוטמן, לעיל ה"ש 11, בעמ' 185.

[18] ראו רות גביזון "היועץ המשפטי לממשלה: בחינה ביקורתית של מגמות ‏חדשות" פלילים ה 27, 76 (ה"ש 132) (1996).

[19] "דו״ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה" ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי 421 (1993) (להלן: דו"ח ועדת שמגר); דו"ח הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו (ירושלים, 1998).

[20] דו"ח הצוות הבינמשרדי לבחינת סוגיות הנוגעות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה (2008).

[21] דוח ועדת שמגר, לעיל ה"ש 19, עמ' 38.

[22] שם, בעמ' 60.

[23] שם, בעמ' 58.

[24] "אין מקום ליועץ המשפטי לממשלה" הארץ (5.10.1958). ראו גם גוטמן, לעיל ה"ש 11, עמ' 221.

[25] ראו ד"כ תש"ך, 1461 (8.6.1960): "המוסד הקונסטוטיציוני של יועץ משפטי במדינת ישראל נוצר בחפזון … מצאנו היום שב­ מדינת ישראל ישנם שני שרי משפטים, בעלי סטטוס שונה ובעלי עמדה שונה. האחד קרוי שר המשפטים, ועליו חלה אחריות פרלמנטרית; השני, שהוא בתפקידיו שר מש­פטים, ועליו לא חלה שום אחריות פרלמנטרית".

[26] שם, בעמ' 1463.

[27] ראו יצחק זמיר "היועץ המשפטי לממשלה: משרת הציבור ולא משרת הממשלה" ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי 451, 454 (1993).

[28] ראו למשל עמיחי כהן "על ממשלות וכוחן – על משמעותו של הוויכוח על פסקת ההתגברות" ICON-S-IL Blog (17.10.2018).

[29] ראו למשל ההחלטות בתחום הגז הטבעי: בג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, (פורסם באר"ש, 27.3.2016); בבג"ץ 4491/13 ‏המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל (פורסם באר"ש, 2.7.2014).

[30] ראו יובל רויטמן "הפיקוח המשפטי-הפנימי בשעת לחימה" שערי משפט ו 293, 302 (2013); ראו גם Dawn E. Johnsen, Faithfully Executing the Laws: Internal Legal Constraints on Executive Power, 54 UCLA L. Rev. 1559, 1587 (2007).

[31] דו"ח ועדת שמגר, לעיל ה"ש 19, בעמ' 37.

[32] בג"ץ 5167/00 וייס נ' ראש-הממשלה של מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 455, 468 (2001).