[הערת מערכת: פוסט זה נכתב לבקשתנו, בהמשך לדיון ציבורי שהתקיים ביום ט"ז בתמוז, 9.7.2017, בועדת החוקה, חוק ומשפט באופן בחירת נשיא בית המשפט העליון בשיטת הסניוריטי. פרוטוקול הדיון טרם פורסם באתר הועדה]
בדיונים שנערכו בתקופה האחרונה על "שיטת הסניוריטי" למינוי נשיא בית המשפט העליון (קרי, מינוי אוטומטי לפי ותק), נזנח נושא חשוב אחד: בשיטת המשפט הישראלית אין לרשות השופטת עצמאות מוסדית בענייני מינהל שיפוטי.
בכל דיון על עיצוב מוסדי של הרשות השופטת, שורר מתח בין שני עקרונות חשובים והוא קיים גם במקום שמבקשים לעצב את שיטת המינוי של נשיא בית המשפט העליון: עצמאות השפיטה והגעה לתוצאה צודקת בכל פסק דין אל מול היעילות הכוללת של מערכת המשפט ואחריותיותה.[1] הדיון בשיטת ה'סניוריטי' הוא מקרה פרטי של החשש מכך ששיקולים חשובים הקשורים ליעילות המערכת בכללותה, לדוגמא על רקע משבר כלכלי, עלולים להביא לאימוץ הסדרים שיפגעו באיכות ההחלטות השיפוטיות ובעצמאותם של השופטים.[2] על כן, מחד גיסא, העקרון של עצמאות השפיטה מצדיק מנגנון אוטומטי של מינוי נשיא בית המשפט העליון על פי סניוריטי כדי ששופטים לא יכוונו את התנהגותם ופסיקתם (במודע או שלא במודע) כדי לשאת חן בעיני גורם ממנה.[3] אחרת, פסיקתם עלולה להיות שלא לפי חוק בלבד. מאידך גיסא, מי שדוגלים בביטול שיטת הסניוריטי מצדיקים זאת בדרך כלל על בסיס הנימוק שיש למנות את מי שעומד בראש מערכת כה גדולה כמו הרשות השופטת על בסיס כישוריו, ובאופן מובלע או מפורש אומרים שבחירה אוטומטית לפי ותק פוגעת באיכות הניהול של המערכת.[4] הטיעון הזה נשמע לכאורה הגיוני. אולם למעשה, הוא שגוי. זאת, משום שהוא מתעלם מתמונת המערכת הכוללת ומתייחס אך לסניוריטי במנותק מיתר ההסדרים הנוגעים לניהולה של הרשות השופטת בישראל.
כמו בכל הצעה לעיצוב מוסדי, בחינת האיזון בין עצמאות השפיטה לבין יעילות מערכת המשפט ואחריותיותה, חייבת להסתכל על מכלול ההסדרים בתחום.[5] מבט על הסדר אחד, כגון הסניוריטי, במנותק משאר הרכיבים המוסדיים שקיימים במערכת – מטעה. אם פוסעים צעד לאחור, ניתן לראות ששר המשפטים משפיע ומעורב עמוקות בניהול הרשות השופטת. שר המשפטים מוסמך, לפי סעיף 82 לחוק בתי המשפט, לקבוע את סדרי המינהל של בתי המשפט והוא ממנה את מנהל בתי המשפט (בהסכמת נשיא בית המשפט העליון), אשר אחראי בפניו על ביצועם. שר המשפטים מוסמך גם להתקין תקנות סדרי-דין, הוא מעורב במינוי נשיאי הערכאות הנמוכות יותר ויש לו סמכויות נוספות רבות בניהול כוח האדם השיפוטי ובשליטה על בתי המשפט.[6] לכן, למשל, אין כל מקום להשוואה שמרבים לעשות בין שיטת הסניוריטי בישראל לבין שיטת מינוי ראש הרשות השופטת בארצות הברית, ולטיעון ששם בתי המשפט עצמאיים למרות שמי שעומד בראשם נבחר על ידי הרשויות הפוליטיות (בידי הנשיא והסנאט). הרשות השופטת בארצות הברית עצמאית לחלוטין בהתנהלותה האדמיניסטרטיבית, בלא כל השפעה של גורמים פוליטיים, אפילו בתקצוב. בישראל, לעומת זאת, לשר המשפטים, למשרד האוצר ולנציבות שירות המדינה דריסת רגל בכל תהליכי הניהול האדמיניסטרטיבי של הרשות השופטת, בעיצוב התקציב ובניצולו ובניהול כוח אדם שיפוטי ומינהלי. זניחת שיטת הסניוריטי בישראל תטה את הכף עוד יותר לטובת השפעתם, שכבר קיימת, של הגורמים הפוליטיים על ליבת העשייה השיפוטית והניהול השיפוטי. כך עקרון העצמאות השיפוטית ייפגע בלא שתהיה תועלת אמיתית מבחינת איכות הניהול, שגם כך כבר מושפע בצורה משמעותית מהרשות המבצעת.
בראיה כוללת של נקודת האיזון בישראל בין עצמאות השפיטה לבין יעילותה הכוללת של הרשות השופטת, לא רק שאין לזנוח את שיטת הסניוריטי, אלא אדרבה: יש מקום לחזק את העצמאות המוסדית של בתי המשפט. הסמכויות המוקנות היום לשר המשפטים מאפשרות לו להתערב במינהל בתי המשפט באופן שמסכן את עצמאות שיקול דעתם של השופטים. במדינות רבות מאוד בעולם היו ערים לצורך להגביר את העצמאות המוסדית של הרשות השופטת ולכן הקימו בהן מועצת רשות שופטת. מועצת רשות שופטת היא גוף שמשלב שופטים (לעתים הם הרוב), כמו גם נציגים של הרשויות האחרות וכן נציגים מהציבור (כגון האקדמיה ולשכת עורכי הדין). דגם מועצת הרשות השופטת התבסס תחילה במדינות ממסורת המשפט הקונטיננטלי שביקשו לחצוץ בין הרשות המבצעת לבין הרשות השופטת וכך להגן על עצמאות הרשות השופטת ולייעל את ניהולה, ובד בבד לשמר את אחריותיותה לפני יתר רשויות השלטון והציבור. כיום דגם זה הפך לדומיננטי מאוד בניהולן של רשויות שופטות בעולם.[7]
גם בישראל, יש להקים מועצת רשות שופטת (שבה חוץ משר המשפטים ונשיא בית המשפט העליון יכהנו גם נציגי הרשות השופטת, הרשות המחוקקת והרשות המבצעת, וכן נציגי החברה האזרחית). מועצה זו תקבל את הסמכויות לקבוע את תקציב הרשות השופטת, את סדרי הדין שלה ואת סדרי המינהל, לאשר את מינוי מנהל בתי המשפט, ועוד סמכויות ניהול אחרות שנתונות היום לשר המשפטים. במלים אחרות, מועצה זו היא שתפקח על הניהול היום-יומי של הרשות השופטת, במקום שר המשפטים.[8] באופן זה ניתן יהיה להשיג איזון טוב יותר בין עצמאות בתי המשפט, לבין אחריותם בפני הציבור ויעילותם.
ד"ר לוריא הוא חוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה
ציטוט מוצע: גיא לוריא, שיטת ה"סניוריטי" ו(העדר) עצמאותה הניהולית של הרשות השופטת, 29.08.2017, ICON-S-IL Blog
[1] למתח בין עצמאות ואחריותיות באופן כללי ראו לדוגמא: Judiciaries in Comparative Perspective (H. P. Lee ed., 2011); Independence, Accountability, and the Judiciary (Guy Canivet, Mads Andenas & Duncan Fairgrieve eds., 2006)
[2] בימים אלה אני חוקר את הסוגיה הזו במסגרת מחקר עם פרופ' אמנון רייכמן וד"ר יאיר שגיא על מינהל בתי המשפט. לדיונים על המתח הזה באירופה, בשנים האחרונות, ראו: Frans van Dijk and Horatius Dumbrava, Judiciary in Times of Scarcity: Retrenchment and Reform, 5 Int’l J. Ct. Admin. 15 (2013); Philip M. Langbroek, Organization Development of the Dutch Judiciary, between Accountability and Judicial Independence, 2(2) Int’l J. Ct. Admin. 21 (2010)
[3] ראו: מרדכי קרמניצר וגיא לוריא, "על הרוח העצמאית של השופטים בישראל" ספר דורית ביניש 131 (צפוי לצאת לאור ב-2017). סניוריטי אינו המנגנון האוטומטי היחיד. בדיונים שקדמו לאימוץ שיטת מינוי השופטים בשנת 1953, חיים כהן (כשכיהן כיועץ משפטי לממשלה) הציע לאמץ בחוק מנגנון אוטומטי אחר, והוא מינוי נשיא בית המשפט העליון מבין חבר שופטיו – ברוטציה.
[4] לטיעון זה בהקשר של מדינות בארצות הברית שבהן נהוגה שיטת הסניוריטי במינוי ראש הרשות השופטת, ראו: Christine M. Durham and Daniel J. Becker, A Case for Court Governance Principles, Perspectives on State Court Leadership (Publication of the Executive Session for State Court Leaders in the 21st Century at Harvard University, 2011)
[5] ראו לדוגמא: Gordon Bermant & Russell R. Wheeler, Federal Judges and the Judicial Branch: Their Independence and Accountability, 46 Mercer Law Review 836 (1994-1995); John A. Ferejohn & Larry D. Kramer, Independent Judges, Dependent Judiciary: Institutionalizing Judicial Restraint, 77 New York University Law Review 962 (2002)
[6] לפירוט רב בנושא זה, ראו: גיא לוריא בהנחיית מרדכי קרמניצר, ממונים על הצדק: רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה (2011); שמעון שטרית, על השפיטה 241-232 (2004).
[7] לדומיננטיות הגוברת של דגם זה לניהולן של רשויות שופטות בעולם, ראו לדוגמא: Nuno Garoupa and Tom Ginsburg, Judicial Reputation: A Comparative Theory (2015)
ICON-S-IL Blog 
הפוסט של גיא לוריא וגם המחקר שהוא עוסק בו ביחד עם אחרים הוא חשוב, ומפנה אותנו לחשוב על היבטים מוסדיים מרכזיים למוסד השפיטה – בפרט הנהלת בתי המשפט – שלא מספיק נתנו עליהם את הדעת בעבר. אך הטיעון שלו אינו מפריד בין בית משפט חוקתי לבתי המשפט הרגילים, ולכן האיזון שהוא מדבר עליו אינו כולל מרכיבים חשובים. זו גם הסיבה שהדיון שלו מנותק מההיבט העיקרי שסביבו מתנהל הדיון הציבורי על שיטת הסניוריטי – והוא ההיבט הפוליטי. לגבי מערכת בתי המשפט הרגילים ייתכן בהחלט שהאיזון העיקרי הוא בין עצמאות לבין יעילות (למרות שאיני בטוח שישנו מתח הכרחי בין שניהם). אך לגבי בתי משפט חוקתיים האיזון העיקרי הינו בין עצמאות לבין אחריותיות – ובעיקר אחריותיות פוליטית/חברתית (ושם המתח הוא אכן הכרחי). לוריא אמנם מונה אחריותיות במסגרת האיזון אך אינו דן בה. ההסדרים סביב בתי משפט חוקתיים בעולם כוללים מנגנונים שונים שמייצרים אחריותיות, ומאזנים אותם אל מול מנגנונים שמייצרים עצמאות. לדוגמא – מינויים על ידי הנשיא, באישור הסנאט, בארה"ב שיוצרים על פני זמן איזון פוליטי בהרכב השופטים, מינויים לתקופות מוגבלות בבתי המשפט החוקתיים האירופיים – שמורידים מכוחם של השופטים ומהיכולת שלהם לייצר אג'נדה על פני זמן ומתאימים את ההרכב להשתנות הרוח החברתית והפוליטית – זאת בנוסף למינויים על ידי גופים פוליטיים, ואף מינוי על פי מפתח פוליטי, בבלגיה למשל. בארה"ב ובחלק ממדינות אירופה לשופטים אין כל תפקיד במינוי שופטים חדשים לבית המשפט החוקתי. בחלק ממדינות אירופה יש תפקיד לשופטים בהליך מינוי שופטים (ספרד, איטליה) אך לא לשופטים המכהנים בבית המשפט החוקתי. באף מדינה למיטב ידיעתי (פרט להודו) אין לשופטים המכהנים זכות ווטו על מינוי שופטים חדשים לבית המשפט החוקתי, כפי שבפועל מתקיים אצלנו לאחר התיקון בחוק יסוד: השפיטה. נשיא בית המשפט העליון אינו רק מעורב בניהול בתי המשפט אלא יכול גם להשפיע בדרכים ישירות ועקיפות על פסיקות בתי המשפט יותר משופטים אחרים, וככל שכך הדבר, ההשוואה לארה"ב שבה המינוי שלו, ושל שאר השופטים, הוא פוליטי היא בהחלט במקומה, כיוון שהיא מתבססת על ההיבט של אחריותיות פוליטית.
עידו פורת
אהבתיאהבתי