אכרזת שמורת 'גלישת פלמחים' כאזור ימי מוגן – מטרה טובה ללא אמצעים / שני פרידמן

ביום 21 בספטמבר 2022 חתמה השרה תמר זנדברג על אכרזת שמורת 'גלישת פלמחים' כעל ערך טבע מוגן, מתוקף סמכותה לפי חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח–1998. השמורה משתרעת במרחק של 15 עד 65 קילומטרים מקו החוף של ישראל.[1] חלק מהשטח נמצא במים הטריטוריאליים של מדינת ישראל, המשתרעים מקו החוף ועד כ-22 קילומטרים (12 מיילים ימיים); וחלק מהשטח נמצא על פניו באזור הכלכלי הבלעדי (להלן: אכ"ב) והמדף היבשתי של ישראל, המשתרעים מכ-22 קילומרים ועד כ-370 קילומטרים (200 מיילים ימיים) מקו החוף.[2]

מטרת רשומה זו היא לבחון את סמכות מדינת ישראל להכריז על שמורת גלישת פלמחים כעל ערך טבע מוגן לפי הדין הישראלי והמשפט הבינלאומי. ראשית אבחן את הכללים המשפטיים החלים בהקשר זה, ולאחר מכן אבחן את ההכרזה בהתאם לכללים החלים על מנת לקבוע האם זה נעשה בסמכות.

המסגרת המשפטית המסדירה את הזכויות והחובות של מדינות החוף בשטחי הים השונים (שאינם מים פנימיים) היא דיני הים במשפט הבינלאומי, ובאופן ספציפי "אמנת האו"ם בדבר דיני הים", המחייבת גם את ישראל אף שזו אינה צד לה.[3] המים הטריטוריאליים נמצאים בריבונות מלאה של מדינת החוף ולכן לא עולה בעיה מיוחדת מהכרזת אזור ימי מוגן בחלק זה של השמורה.[4] לעומת זאת, ייתכן שהכרזה לגבי השטחים שנמצאים באכ"ב ובמדף היבשתי נעשתה ללא הסמכה בדין הישראלי ובניגוד ל-UNCLOS.

מדינת ישראל נוקטת בעמדה שיש לה אכ"ב,[5] למרות שלא הכריזה על אזור זה במפורש כדי לכונן אותו, על אף הדרישה לכך באמנת הים.[6] לאור זאת, על פניו לישראל אין אכ"ב לפי המשפט הבינלאומי ולכן החלת חקיקה ישראלית בשטח אינה בסמכות ואינה תואמת את המשפט הבינלאומי. אם מדינה לא מכריזה על אכ"ב אז השטח הימי מעבר למים הטריטוריאליים הוא הים הפתוח. האמנה מאפשרת נקיטת אמצעים לשימור משאבים ימיים בים הפתוח, אך זה רק ביחס לניהול כמויות דייג ולרוב מדובר בחובה רכה של שיתוף פעולה.[7] מרבית ההוראות ביחס להגנה על הסביבה הימית מתייחסים לשטחים שבסמכות מדינת החוף ולא בים הפתוח.[8] יש לציין שיש אמנות אחרות המטילות חובות לשימור הסביבה הימית,[9] אך הן עדיין כפופות לזכויות וחובות של מדינות בשטחים הימיים השונים בהתאם לאמנת הים.

אמנם, מדינת ישראל סבורה כי מילאה את חובת ההכרזה על אכ"ב במסגרת החלטת ממשלה,[10] אולם גם אם נקבל עמדה זו, עדיין צריך להחיל את סמכויות המדינה בשטח זה מכוח הדין הישראלי. ההסדר המשפטי היחיד הקיים הוא חוק השטחים התת-ימיים, התשי"ג–1953, המסמיך לכאורה את ישראל לפעול גם באכ"ב.[11] הפעלת סמכויות מכוח חוק זה בעייתית מכמה סיבות. ראשית, החוק מתייחס רק לקרקעית הים, כלומר למדף היבשתי, ולא למים שמעל. לכן, ככל שהחוק מסמיך את מדינת ישראל לפעול מעבר למים הטריטוריאליים, הוא אינו מסמיך פעולה באכ"ב בו נמצאת שמורת גלישת פלמחים.[12] זאת ועוד, חוק השטחים התת-ימיים נחקק זמן רב לפני אימוץ הרעיון של האכ"ב והכללתו באמנה משנת 1982 ולכן לא סביר שהמחוקק התכוון לכלול את האכ"ב בחוק זה. לשם כך היה לכלול את האפשרות בחוק הפרשנות כפי שנעשה ביחס להגדרת רוחב המים הטריטוריאליים,[13] או לחוקק חוק חדש.[14]

שנית, חוק השטחים התת-ימיים אינו מחיל את סמכויות המדינה במדף היבשתי אלא רק מכריז שלישראל יש שטח כזה וקובע את רוחבו בהתאם למשפט הבינלאומי.[15] אומנם הזכאות של מדינת החוף היא אינהרנטית ואוטומטית ואינה טעונה הכרזה,[16] אך עדיין יש לחוקק את סמכויות המדינה בשטח לפי הדין המדינתי שכן ללא הסמכה מפורשת המדינה לא יכולה לפעול. זאת ועוד, הסדר זה צריך להיות בחקיקה ראשית שכן הוא משפיע על זכויות וחובות המדינה וצפוי להשפיע על כלכלת מדינת ישראל.

לבסוף, גם אם נקבל את העמדה שחוק השטחים התת-ימיים מסמיך את ישראל לפעול בשטחים הימיים,[17] ההכרזה אינה במסגרת הסמכויות המוקנות למדינת החוף בשטח זה בהתאם ל-UNCLOS. כאמור, החוק מתייחס רק למדף היבשתי, בו למדינת החוף יש זכויות ריבוניות רק לחקר וניצול המשאבים בשטח, כלומר משאבים לא-חיים המצויים בקרקעית ובתת-הקרקע כגון נפט וגז.[18] יצויין כי יש הוראות נוספות ב-UNCLOS שמסמיכות פעולות למניעת זיהום ממתקנים ימיים,[19] אך הן לא מסמיכות מדינות להכריז אזור ימי מוגן. אומנם, אפשרות זו לא נאסרת במפורש לפי המשפט הבינלאומי, אך כאמור לעיל, היא סותרת הוראות אחרות באמנה ועשויה להתנגש עם זכויות של מדינות אחרות. בנוסף, יש פרוטוקול לאמנת ברצלונה בדבר הגנת הסביבה הימית בים התיכון מפני זיהום שכן מסדיר אזורים ימיים מוגנים גם במדף היבשתי, אך ישראל אינה צד לו ולכן זה אינו מקור משפטי מחייב.[20] גם בהקשר זה, ישראל יכולה להחליט לפעול בהתאם לפרוטוקול גם אם היא אינה צד לו, אך זה עלול להתנגש עם הוראות אחרות ב-UNCLOS ועם זכויות של מדינות אחרות.

לסיכומם של דברים, ההכרזה על שמורת גלישת פלמחים כאזור ימי מוגן סביר שנעשתה ללא הסמכה בדין הישראלי ובניגוד למשפט הבינלאומי, המסדיר את התנהלות מדינות בשטחים ימיים שמעבר למים הטריטוריאליים. אבקש להדגיש שכל פעולה לשימור הסביבה בכלל, והסביבה הימית בפרט, היא מבורכת וקריטית לאור הנזקים הסביבתיים שאנו חווים בשנים האחרונות. עם זאת, היעדר הסדרה חוקית עלולה לפגוע במאמצים אלו ולגרום להתנגשות עם צרכים ופעולות אחרות של ישראל ושל מדינות אחרות באזור. לאור זאת, מדינת ישראל צריכה לכונן הסדר משפטי ראוי שיאפשר לה לבסס סמכות בשטחים שדרושים הכרזה ולהסדיר את הסמכויות והחוקים שחלים בשטחים הימיים השונים. זה יאפשר סמכויות פעולה רחבות יותר, יקדם את שימור הסביבה בצורה טובה יותר ויאפשר שיתוף פעולה עם מדינות נוספות בתחום חשוב זה.


שני פרידמן היא עורכת דין, דוקטורנטית ועמיתת מחקר בפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית. תחום ההתמחות שלה הוא משפט בינלאומי, ובפרט תחום דיני הים.

אזכור מוצע: שני פרידמן "אכרזת שמורת 'גלישת פלמחים' כאזור ימי מוגן – מטרה טובה ללא אמצעים" ICON-S-IL Blog‏ (24.11.2022).


[1] ראו "השרה זנדברג חתמה היום על צו הכרזה על שמורה ימית ייחודית ראשונה בלב ים – גלישת פלמחים" המשרד להגנת הסביבה (21.9.2022). ראו גם "טיוטת אכרזת גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה (ערכי טבע מוגנים) (תיקון) התשפ"ב-2022" משרד המשפטים: אתר החקיקה הממשלתי (8.6.2022) (להלן: טיוטת התקנה).

[2] יש לציין שחלק מהאכ"ב והמדף היבשתי חופפים עם האזורים הימיים של קפריסין ולכן יש צורך לתחם את השטח בין המדינות, כלומר בפועל לישראל אין אפשרות לממש את זכויותיה בכל השטחים הימיים. הסכם כזה נחתם ביום 17 בדצמבר 2010, וראו באתר האו"ם.

[3] שני פרידמן "האתגרים שבהוראות הצעת חוק האזורים הימיים, התשע"ח–2017 מבחינת המשפט הבין-לאומי" ספר רות לפידות: אסופת מאמרים לכבודה של פרופ' רות לפידות 157, 157–158 (יובל שני והילי מודריק-אבן חן עורכים 2020).

[4] ס' 2 ל-U.N. Convention on the Law of the Sea, Dec. 10, 1982, 1833 U.N.T.S. 397 (להלן: UNCLOS או האמנה).

[5] ראו טיוטת התקנה, לעיל ה"ש 1; הצעת חוק האזורים הימיים, התשע"ח–2017, ה"ח הממשלה 48.

[6] ישראל לא הכריזה על אכ"ב באופן רשמי. יש החלטת ממשלה רק לגבי הגבול הימי הצפוני (ראו להלן בה"ש 10), אך היא אינה מהווה הכרזה על אכ"ב בהתאם לפרקטיקה המקובלת במשפט הבינלאומי. להסבר מפורט יותר מדוע ישראל לא הכריזה על אכ"ב, ראו פרידמן, לעיל ה"ש 3, בעמ' 159–160, 163–164.

[7] למשל, בס' 118–119 ל-UNCLOS, לעיל ה"ש 4.

[8] שם, בפרק 12. יש סעיף שמתייחס לקרקעית הים הבינלאומית, אך הוא אינו רלוונטי לישראל שכן באגן המזרחי של הים התיכון אין קרקעית בינלאומית. כאמור לעיל בין ישראל וקפריסין יש פחות מ-400 מיילים ימיים ולכן הקרקעית מחולקת למים הטריטוריאליים ולמדף היבשתי של שתי המדינות (ראו לעיל בה"ש 2). ניתן לפעול בים הפתוח בשיתוף פעולה בין כל המדינות, או המדינות הרלוונטיות, אך לא לפעול באופן חד צדדי. ראו, למשל,Tullio Scovazzi, Marine Protected Areas on the High Seas: Some Legal and Policy Considerations , IUCN (Sep. 23, 2008). יש לציין שבימים אלו יש משא ומתן לכינון אמנה חדשה שמטרתה להגן על הסביבה הימית בשטחים שמעבר לסמכות מדינות החוף אולם טרם אומץ נוסח סופי. ראו Intergovernmental Conference on Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction, United Nations.

[9] ראו, למשל, Convention on Biological Diversity, Dec. 29, 1993, 1760 U.N.T.S. 79.

[10] בהתאם להחלטה 3452 של הממשלה ה-32 ״קביעת קו התיחום הימי הצפוני של מימי החופין והאזור הכלכלי הבלעדי של מדינת ישראל בים התיכון" (10.7.2011). ראו גם "קביעת קו התיחום הימי הצפוני של מימי החופין והאזור הכלכלי הבלעדי של מדינת ישראל בים התיכון: הצעה להחלטה". ראו דיון מדוע לדעת הכותבת זו אינה הכרזה על אכ"ב, לעיל בה"ש 6 ובמקור המנוי שם.

[11] וראו גם דברי ההסבר לטיוטת התקנה, לעיל ה"ש 1.

[12] שם. ראו גם הצעת חוק השטחים התת-ימיים, התשי"ב–1952, ה"ח 332.

[13] ראו ס' 3 לחוק הפרשנות, התשמ"א–1981. גם חוק זה נחקק לפני אימוץ אמנת הים וכניסתה לתוקף, אולם הרעיון של האכ"ב התגבש בפרקטיקה כבר בשנות השבעים של המאה העשרים.

[14] יש לציין כי בשנים האחרונות יש ניסיון לחוקק חוק חדש שיתייחס לכל השטחים הימיים שבסמכות ישראל (ראו הצעת חוק האזורים הימיים, לעיל ה"ש 5). אולם מאז התפזרות הכנסת ה-20, הליך החקיקה נפסק ומאז לא חודש. ראו פרידמן, לעיל 3, בעמ' 158. ראו גם סטטוס הצעת החוק: "הצעת חוק האזורים הימיים, התשע"ח–2017" הכנסת: מאגר החקיקה הלאומי.

[15] איל בנבנישתי, אליאב ליבליך ויובל שני "חוק-יסוד: משאל עם אינו חל על הסכם לגבי תיחום האזור הכלכלי בין ישראל ללבנון" ICON-S-IL Blog‏ (9.8.2022). ראו גם בדברי ההסבר להצעת חוק האזורים הימיים, לעיל ה"ש 5.

[16] פרידמן, לעיל ה"ש 3, בעמ' 159.

[17] ראו, למשל, אריאלה סגל "חוק-יסוד: משאל עם חל על העברת נתח מן המדף היבשתי של ישראל למדינה אחרת" ICON-S-IL Blog‏ (18.8.2022).

[18] ס' 77 ל-UNCLOS, לעיל ה"ש 4.

[19] למשל, ס' 194(3), 208 ל-UNCLOS, לעיל ה"ש 4.

[20] ישראל צד רק לפרוטוקול משנת 1982 שמתייחס רק למים הטריטוריאליים ולא לשטחי ים אחרים (בניגוד לפרוטוקול העדכני יותר). ראו Specially Protected Areas Protocol / SPA and Biodiversity Control, UN Environment Programme. לאמנת ברצלונה (Convention for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution), ראו Barcelona Convention and Amendments, UN Environment Programme.

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

בלוג בוורדפרס.קום. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: