סימפוזיון בנושא הגבלת כהונה של ראש ממשלה – חלק ד' | קציבת כהונה לראש הממשלה – מבט ביקורתי על הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 12) (תקופה מרבית לכהונה בתפקיד ראש הממשלה) / מורן קנדלשטיין-היינה

[דבר העורכת: סימפוזיון זה עוסק בהגבלת כהונה של ראש ממשלה. במסגרתו מתפרסמות רשימות מאת (לפי סדר א"ב): ד"ר רעות איצקוביץ'-מלכה, ד"ר אלעד גיל, ד"ר מורן קנדלשטיין-היינה, פרופ' יניב רוזנאי, ד"ר מעוז רוזנטל וד"ר אסף שפירא.]

בישראל, ראש ממשלה אינו נבחר לתקופה קבועה מראש והוא רשאי לכהן כראש הממשלה ללא כל מגבלה. סטייה נקודתית מכלל זה ארעה רק עם המעבר לבחירה ישירה של ראש ממשלה, אז נקבע כי מי שכיהן כראש ממשלה שבע שנים ברציפות לא יוכל להתמודד בבחירות שייערכו מיד לאחר מכן.[1] הסדר זה אומץ במידה רבה כדי לרסן את כוחו של ראש הממשלה, שמעמדו התחזק במידה משמעותית תחת הבחירה הישירה.[2] מכל מקום, לא היה מדובר בקביעת תקופת כהונה מרבית, אלא במנגנון מרוכך יותר של תקופת צינון, שלאחריה ניתן היה לשוב ולהתמודד על ראשות הממשלה.

לאחרונה, עברה בכנסת, בקריאה ראשונה, הצעת חוק המבקשת לתקן את חוק-יסוד: הממשלה ולקבוע כי תקופת הכהונה המרבית של ראש הממשלה תעמוד על שמונה שנים, בין אם ברציפות ובין אם שלא ברציפות (במקרה שחלפו פחות משלוש שנים בין תקופת כהונה אחת לתקופת כהונה אחרת).[3] להצעת חוק זו קדמו מספר הצעות חוק שהוגשו בשנים האחרונות, בצל כהונתו ארוכת השנים של בנימין נתניהו בראשות הממשלה.[4] נתניהו הוא ראש הממשלה שכיהן את תקופת הכהונה הארוכה ביותר: כחמש-עשרה שנה, שלוש מהן בשנות התשעים, והיתר ברציפות מאז 2009. כהונה מתמשכת זו של בנימין נתניהו, כשברקע ההליכים הפליליים המתנהלים נגדו, עוררה שיח ציבורי סביב הצורך להגביל את משך כהונתם של ראשי ממשלה בישראל.[5] רשימה זו מבקשת לבחון שאלה עקרונית זו, תוך התייחסות ליתרונותיה של קציבת כהונה מחד גיסא, והקשיים שהיא מעוררת מאידך גיסא.

אקדים ואציין כי ככלל, קציבת כהונה היא זרה למשטרים פרלמנטריים.[6] הדברים עולים מדו"ח ועדת ונציה בעניין קציבת כהונה במשטרים נשיאותיים.[7] הסיבה לכך נעוצה בעובדה שראשי ממשלה ניתן להדיח בכל רגע נתון, מאחר שכהונתם מותנית באמון שיש להם בקרב רוב מחברי הפרלמנט, לרבות בקרב חברי סיעתם.[8] במשטרים נשיאותיים, לעומת זאת, הפרוצדורה להדחת נשיא מכהן היא מורכבת יותר.[9] נתון זה מעורר קושי הואיל והנשיא מרכז בידיו עוצמה רבה,[10] בכלל זה סמכות לבצע מינויים לגופים האמונים על הבטחת האיזונים והבלמים במדינה.[11] לפיכך, כהונה ממושכת מעוררת חשש ממשי מפני השתלטות על מוקדי כוח.

ואולם, בשנים האחרונות, נשמעים קולות הקוראים לעיגון הסדר קציבת כהונה גם לראשי ממשלה במשטרים פרלמנטריים.[12] רעיון זה נדון בשנים האחרונות במספר מדינות שונות באיים הקריביים. על רקע כהונות ממושכות של ראשי ממשלה, עלה שם החשש מפני ריכוז כוח רב מדי בידי ראש הממשלה, תוך ערעור מעמדו של הקבינט.[13] חשש זה היה נעוץ בכך שהמערכת אינה כוללת די איזונים ובלמים, המובנים במודל הבריטי שבהשראתו אומץ המודל הפרלמנטרי, בין כתוצאה מתרבות פוליטית שונה ובין בשל מבנה מוסדי שונה (בית נבחרים קטן במיוחד או קיומו של מוסד המלוכה).[14] שתי דרכים שונות נדונו לצורך ריסון כוחו של ראש הממשלה, האחת – קציבת כהונת הפרלמנט וקביעת מועדי הבחירות,[15] השנייה – קציבת כהונה של ראש הממשלה.

בג'מייקה, למשל, הוגשה בשנת 2010 הצעה ממשלתית לתיקון החוקה, המבקשת לקצוב את כהונתו של ראש הממשלה לפרק זמן של תשע שנים (במצטבר או ברציפות).[16] יוזמה ממשלתית זו לא קודמה מאחר שבבחירות שנערכו מיד לאחר מכן, ב-2011, נבחרה ממשלה חדשה.[17]

באופן דומה, בטרינידד וטובגו נדונה הצעה לקצוב את כהונתו של ראש הממשלה לפרק זמן מקסימלי של עשר שנים וחצי,[18] אולם היא לא קרמה עוד וגידים.[19] האפשרות לקצוב את כהונת ראש הממשלה עלתה לאחרונה גם במלזיה, שם ביקשה הממשלה לקדם יוזמת חקיקה המגבילה את כהונת ראש הממשלה לשתי קדנציות,[20] אלא שחילופי הממשלות הובילו לקיצה של יוזמה זו.[21]

אם כן, הטעם המרכזי המוצג בעד קציבת כהונה – המוזכר גם בדברי ההסבר להצעת החוק – עניינו החשש מפני צבירת כוח רב מדי בידי ראש הממשלה, באופן המערער את עיקרון האיזונים והבלמים.[22] על פי טענה זו, מנגנוני הפיקוח הקיימים מתבררים כדלים ובלתי מספקים נוכח כוחו הפוליטי של ראש הממשלה.[23] ראש ממשלה המכהן פרק זמן משמעותי צובר בידיו כוח רוב, בין היתר, נוכח מעורבותו במינוים של בכירים וכן בשל שליטתו בסדר היום הציבורי, באופן שעשוי לעתים לגרום לשיכרון כוח ואימוץ דפוסים סמכותניים, תוך ערעור היסודות הדמוקרטיים.[24] טענה נוספת המועלית כתימוכין בקציבת כהונה היא כי מהלך זה יביא לכך כי בשלהי כהונתו, ראש הממשלה ישקיע את מרצו בעשייה לטובת הציבור ולמימוש היעדים בשמם נבחר, ולא בניסיונות לרקום מהלכים פוליטיים שתכליתם להבטיח את בחירתו מחדש.[25]

זאת ועוד, הצדקה נוספת להגבלת הכהונה נעוצה בצורך להבטיח חילופי שלטון במרווחים סבירים, עיקרון יסוד להגדרתה של דמוקרטיה.[26] בהקשר זה נטען כי ראשי ממשלה עשויים לנצל את כוחם במטרה להאריך את כהונתם בדרכים שונות, כגון על ידי תגמול חברי פרלמנט כדי לרתום אותם לתמיכה במדיניות שלהם, או באמצעות הקדמת הבחירות למועד הנוח עבורם.[27] כן נטען כי ראש ממשלה מכהן עשוי לנסות ולפגוע ביריביו הפוטנציאליים, למשל על ידי השתלטות על כלי התקשורת.[28] בנוסף, ריענון שורות הוא אמצעי למניעת קיבעון בקרב העומד בראש מקבלי ההחלטות. לבסוף, קציבת כהונה עשויה לתרום ליציבות השלטונית באשר ראש הממשלה לא ימהר להפעיל את הכוח המשפטי והפוליטי שבידו כדי להקדים את הבחירות.[29]

ואולם, קיימים טיעונים כבדי משקל נגד הרעיון של קציבת כהונה.[30]  

ראשית, עולה ספק בדבר נחיצותה של קציבת כהונה לראש ממשלה במשטר פרלמנטרי, זאת חרף העובדה כי בשנים האחרונות התחזק כוחו ומעמדו של ראש הממשלה.[31] זאת, מאחר שכהונתו של ראש הממשלה מותנית בקיומו של רוב פרלמנטרי התומך בו, כאשר במשטרים קואליציוניים המגבלה על כוחו של ראש הממשלה היא משמעותית יותר. משכך, החשש לפגיעה בעיקרון האיזונים והבלמים הוא פחות.שנית, קציבת כהונה פוגעת בזכות לבחור ולהיבחר ובעיקרון הייצוגיות, שכן נמנעת מן האזרחים האפשרות לבחור בנציג שייתכן כי הוא פועל לשביעות רצונם. שלישית, בהעדר אופק פוליטי, בשלהי כהונתו ראש הממשלה עשוי להיות קשוב יותר לבעלי הון וזאת מתוך ידיעה כי אין הוא יידרש לתת ודין וחשבון למעשיו.[32] בניגוד אולי למצופה, דווקא הגבלת הכהונה עשויה להגביר את החשש לשחיתות ולפעולה בניגוד אינטרסים של ראש הממשלה בשלהי כהונתו.[33] רביעית, ייתכן כי קציבת כהונתו של ראש הממשלה היא שעשויה לקצר את אורך חייה של הממשלה, לגרום לחוסר יציבות[34] ולהפוך את ראש הממשלה ל"סחיט" בידי שותפיו הקואליציוניים במסגרת הקדנציה השנייה שלו.[35] חמישית, היתרון הטמון בכהונה ארוכת טווח נעוץ בידע ובניסיון שראש הממשלה צובר,[36] הקשרים הנרקמים עם מקביליו ועם בכירים אחרים בעולם, אותם הוא יכול לתרום לטובת קידום האינטרסים של המדינה. ולבסוף, קיצור אופק הכהונה של ראש הממשלה עשוי לפגוע ביכולת לקדם רפורמות ארוכות טווח.[37]

משהצגנו את השיקולים העקרוניים בעד ונגד קציבת כהונה, נבחן כעת את שאלת הצורך להגביל את כהונתו של ראש ממשלה כאן בישראל. ראשית, ספק אם ניתן לומר כי קיימת בישראל תופעה המצריכה מענה חוקתי. בפועל, למעט דוד בן­-גוריון ובנימין נתניהו, כל ראשי ממשלה בישראל כיהנו פחות משתי קדנציות מלאות (קרי פחות משמונה שנים).[38] עובדה זו נובעת הן מאילוצים קואליציוניים הרובצים לפתחם של ראשי ממשלה והן מקיומם של מנגנונים מוסדיים הנתונים בידי הכנסת ואשר מאפשרים לה להביא להפלת הממשלה או לבחירות מקדימות. כלים אלה כוללים את האפשרות להביא לפיזור הכנסת בחוק, פיזור הכנסת בשל אי-קבלת תקציב ומנגנון אי-האמון. אמנם כלי האמון אינו מהווה מכשלה של ממש עבור הממשלה, נוכח אימוץ מנגנון אי האמון הקונסטרוקטיבי, אך עדיין דומה כי יש במכלול הכלים, בשילוב המגבלה הקואליציונית, כדי להפחית את החשש מפני צבירת כוח רב מדי בידי ראש הממשלה.[39] שנית, כהונה ממושכת של למעלה מעשור (כמו זו של בנימין נתניהו), אינה כה חריגה במשפט המשווה.[40]

אם בכל זאת קיימת הצדקה מיוחדת להגבלת כהונה כאן בישראל, היא נובעת מן התופעה המדאיגה של שחיקת הדמוקרטיה הפנים-מפלגתית.[41] כפי שצוין לעיל, אחד ממנגנוני האיזון לכוחו של ראש הממשלה טמון בצורך שלו להבטיח את האמון בקרב מפלגתו. בשנים האחרונות קמות יותר ויותר מפלגות בהן "ראש מפלגה אוטוריטרי", המקבל את ההכרעות העקרוניות בחיי המפלגה בעצמו, לרבות בחירת מועמדי המפלגה לכנסת. גם במפלגות המקיימות בחירות מקדימות לבחירת נציגי המפלגה לכנסת, התקבלו בשנים האחרונות לא מעט תיקונים לחוקת המפלגה המחזקים את כוחו של מנהיג המפלגה.[42]

יחד עם זאת, נראה כי בעת האחרונה הלך והתבסס בלם אפקטיבי אחר על כוחו של ראש הממשלה, שעשוי למתן את החשש מפני הכרסום בדמוקרטיה הפנים-מפלגתית. בעידן ממשלת החילופים, כוחו של ראש הממשלה הופך מוגבל יותר, נוכח עקרון הפריטטיות ובשל כוחו ומעמדו של ראש הממשלה החלופי. דפוס הפעולה של הממשלה הופך קולקטיבי יותר. המגבלות הקואליציוניות, המגובות עתה בהסדרים חוקתיים, מפחיתות את החשש מפני ערעור עקרון האיזונים והבלמים.

לסיום, אם אכן יתקבל התיקון המוצע לחוק-יסוד: הממשלה, הקוצב את כהונתו של ראש הממשלה, הוא בוודאי לא יהיה בבחינת "תיקון חוקתי שאינו חוקתי". בתיקון זה לא חרגה הכנסת מסמכותה כרשות מכוננת. זאת, מאחר שאין כאן משום שלילה של "ליבת הזהות היהודית או הדמוקרטית של המדינה"[43] או פגיעה ב"ליבת זכויות האדם".[44] משכך, אף אם דוקטרינת התיקון החוקתי שאינו חוקתי תאומץ ותוכר במפורש סמכותו של בית המשפט העליון להכריז על בטלותו של חוק-יסוד בשל סתירתו לעקרונות היסוד של השיטה,[45] לטעמי לא תהיה עילה לבטלו. בנוסף, הצעת החוק קובעת כי לצורך חישוב לתקופת הכהונה המרבית, לא תובא בחשבון תקופה שבה אדם כיהן לפני מועד קבלת התיקון.[46] הסדר זה מתיישב עם דרישת הכלליות, הנובעת מעקרון שלטון החוק. משכך, התיקון אף אינו מעורר קשיים של רטרוספקטיביות או פרסונליות, שעשויים היו להוביל לקביעה כי מדובר בשימוש לרעה בסמכות המכוננת.[47]

יחד עם זאת, מוטב לחשוב היטב לגבי נחיצותו של הסדר זה, נוכח הקשיים שהוא מעורר.[48] שאלה היא אם לא ניתן להגביל את כוחו של ראש הממשלה, שאכן התחזק בשנים האחרונות, ולהתמודד עם החשש מפני התערערותו של עיקרון האיזונים והבלמים בדרכים אחרות, כגון באמצעות חיזוק מעמדה של מליאת הממשלה בהליך קבלת ההחלטות, הגבלת סמכותו של ראש הממשלה לכהן במקביל כשר, חיזוק מנגנוני הפיקוח הפרלמנטריים, הבטחת את מעמדם וכוחם של שומרי הסף ועוד.[49] אף אם המסקנה תהא כי יש הכרח לקבוע מגבלה על משך כהונתו של ראש הממשלה, שאלה היא אם אין מקום לאמץ הסדר של תקופת צינון, בדומה להסדר שנקבע בשעתו בחוק-יסוד: הממשלה (בחירה ישירה).[50] הסדר זה עשוי להפיג חלק ניכר מן החששות העומדים ביסוד ההצעה להגביל את כהונת ראש הממשלה ולהגשים רבים מן היתרונות הגלומים בקציבת כהונה, כל זאת תוך הענקת משקל רב יותר לזכות לבחור ולהיבחר. זאת, מאחר שאין חסימה הרמטית של יכולתו של אדם לשוב ולכהן כראש ממשלה עם תום תקופת הצינון.[51]


מורן קנדלשטיין-היינה היא מרצה מן החוץ בביה"ס למשפטים של המכללה האקדמית נתניה. אני מודה ליניב רוזנאי, שני שניצר וח'אולה יאסין על הערותיהם המועילות. רשימה זו מבוססת על חלקים מספרי: מורן קנדלשטיין-היינה המעמד החוקתי של ראש הממשלה (הוצאת בר-אילן, עתיד להתפרסם ב-2022).

ציטוט מוצע: מורן קנדלשטיין-היינה "קציבת כהונה לראש הממשלה – מבט ביקורתי על הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 12) (תקופה מרבית לכהונה בתפקיד ראש הממשלה)" ICON-S-IL Blog‏ (4.1.2022).


[1] ס' 8(ב) לחוק-יסוד: הממשלה (בחירה ישירה), ס"ח התשנ"ב 214 (להלן: חוק-יסוד: הממשלה משנת 1992).

[2] ראו דברי חבר הכנסת דוד ליבאי, פרוטוקול ישיבה 187 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-12, 10 (14.11.1990) ("המניע המיידי להגביל את התקופה… הוא להתמודד עם הטענה המרכזית שמעלים נגד הצעת החוק הזאת. הטענה היא: אתם רוצים להמליך עלינו פופוליסט, דיקטטור, ומי יודע איך ניפטר מעונשו של זה… ובכן חשבנו מאד על הבלמים מהבחינה הזו, ויש פה הרבה בלמים שבאים למנוע את הסכנה. הבלם הבולט ביותר הוא: אם אדם עבר את כל המכשולים במרכז המפלגה וזכה ברוב בעם, אבל הוא מרכז כוח רב מדי באישיותו וכיוצא בזה, בסופו של דבר מבחינת חוק היסוד גם כהונתו מוגבלת, ואתה לא יכול להגיד שהוא ישתולל."). כן ראו דבריו של יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת, פרוטוקול ישיבה 216 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-12, 14 (15.1.1991) ("מתוך הכרה שלראש הממשלה שייבחר ישירות יהיה ללא ספק הרבה יותר כוח משיש היום לראש הממשלה, ההנחה היא שצריך למנוע מצב בו אדם אחד תופס את השלטון תקופה ממושכת מדי…").

[3] הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 12) (תקופה מרבית לכהונה בתפקיד ראש הממשלה), ה״ח הממשלה התשפ"ב 220 (להלן: הצעת החוק).

[4] הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון – הגבלת כהונת ראש הממשלה), פ/431/21; הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון – הגבלת כהונת ראש הממשלה לשתי תקופות כהונה רצופות), פ/164/23.

[5] יניב רוזנאי "כהונה ארוכה של ראש ממשלה – סכנה לדמוקרטיה" גלובס (23.12.2020).

[6] חריגה בעניין זה היא תאילנד, שם כהונתו של ראש הממשלה קצובה לפרק זמן של שמונה שנים. ס' 158 לחוקה קובע: "The Prime Minister shall not hold office for more than eight years in total, whether or not holding consecutive term. However, it shall not include the period during which the Prime Minister carries out duties after vacating office". הסדר ייחודי קיים בשוויץ, ולפיו ראשות הרשות המבצעת עוברת ברוטציה בין חברי האסיפה הפדרלית. ס' 176 לחוקת שוויץ קובע כי על הפרלמנט לבחור בנשיא האסיפה הפדרלית וסגנו מקרב שבעת חברי האסיפה הפדרלית וזאת לכהונה בת שנה בלבד, כאשר לא ניתן לשוב ולבחור בהם לכהונה נוספת בשנה שלאחר מכן:

“1 The President of the Confederation chairs the Federal Council.

2 The President and the Vice-President of the Federal Council are elected by the Federal Assembly from the members of the Federal Council for a term of office of one year.

3 Re-election for the following year is not permitted. The President may not be elected Vice-President for the following year.”

על בסיס הסדר זה התגבשה קונבנציה של רוטציה בין חברי האסיפה, כך שבכל פעם סגן הנשיא הופך להיות לאחר מכן הנשיא. מכל מקום, שוויץ אינה דמוקרטיה פרלמנטרית "טהורה". חברי הרשות המבצעת נבחרים על ידי הפרלמנט, אך כהונתה של הרשות המבצעת אינה תלויה באמון הפרלמנט ואין מנגנון של אי-אמון, ראו Alexander Misic & Nicole Töpperwien, Constitutional Law in Switzerland (2018). משכך, שוויץ מסווגת כבעלת "ממשל מועצת מנהלים", ראו Daniele Caramani, Comparative Politics 139 (2017).

[7] Venice Commission, Report on Term Limits Part I – Presidents 19, 24 (Study No. 908/2017, 2018)  (להלן: Venice Commission (2018)); Venice Commission, Report on Term Limits 12 (Opinion No. 908/2017 2019).

[8] Bruce Ackerman, The New Separation of Powers, 113 Harv. L. Rev. 633, 661 (2000).

[9] Venice Commission (2018), לעיל ה"ש 7, בעמ' 19.

[10] עמיר פוקס ואסף שפירא "תזכיר חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' ….) (תקופת כהונה מרבית בתפקיד ראש הממשלה)" המכון הישראלי לדמוקרטיה (25.10.2021) (הערות לתזכיר החוק מטעם המכון הישראלי לדמוקרטיה).

[11] יניב רוזנאי "הגבלת כהונה לראש ממשלה?" Reichman University Law Blog (6.10.2021).

[12] Stephen Gardbaum, The Counter-Playbook: Resisting the Populist Assault on Separation of Power, 59Colum. J. Transnt'l L. 1, 31-32 (2020); על רקע כהונתה הארוכה של הקאנצלרית אנגלה מרקל, יש שקראו לקציבת כהונתו של הקאנצלר. ראו  Greta Hamann, Angela Forever: Is That Still Democracy?, DW (Nov. 20,  2016).

[13]Hamid Ghany, Constitutional Design in the Commonwealth Caribbean, in The Oxford Handbook of Caribbean Constitutions 47 (Richard Albert et al. eds., 2020);Cynthia Barrow-Giles, Mapping the Future of Caribbean Constitutionalism, in The Oxford Handbook of Caribbean Constitutions, 650, 661-62 (2020); על התחזקות כוחם של ראשי המשלה במדינות האיים הקריביים והכרסום במעמדו של הקבינט, ראו Derek O'Brien, The Constitutional Systems of the Commonwealth Caribbean: A Contextual Analysis 111 (2014).

[14]  Ghany, לעיל ה"ש 13, בעמ' 67.

[15] בהקשר זה מעניין להזכיר את החוק לקציבת מועדי הפרלמנט, Fixed-term Parliaments Act 2011, שהתקבל לפני כעשור בבריטניה. החוק התקבל בניסיון לרסן את כוחו של ראש הממשלה הבריטי, על רקע טענות למניפולציה בבחירת מועד הבחירות מצד ראשי ממשלה, שעד אותה העת החזיקו בסמכות לפזר את הפרלמנט. ראו Vernon Bogdanor, The Coalition and the Constitution 114 (2011).

[16] Ghany, לעיל ה"ש 13, בעמ' 68. אך בהצעה נקבע כי מי שהגיע למכסת תשע השנים תוך כדי כהונה לא יידרש להפסיק את כהונתו כך שניתן באופן תיאורטי לכהן פרק זמן של 14 שנים (בחירות נערכות ככלל מדי חמש שנים).

[17] שם, בעמ' 69.

[18]וזאת במסגרת רפורמה חוקתית רחבה יותר שהוצעה. ראו  Barrow-Giles, לעיל ה"ש 13, בעמ' 662.

[19] Ghany, לעיל ה"ש 13, בעמ' 70.

[20] Malaysia Pushes for Two-Term Limit for Prime Ministers, REUTERS (Dec. 3, 2019).

[21] Akmal Hakim, Federal Government Withdrew Bill To Set 2-Term Limit For PM Post, TRP (Aug. 16, 2020).

[22] מירב ארלוזורוב "סכנה ברורה ומיידית: הגיע הזמן לקצוב כהונה של ראש ממשלה בישראל" TheMarker (24.11.2019).

[23] Gardbaum, לעיל ה"ש 12, בעמ' 31.

[24] נתי יפת "הגבלת כהונת רה"מ עשויה להיות הכלי היחיד שנותר להגנה על הדמוקרטיה" זמן ישראל )14.4.2020(.

[25] ראו דברי ההסבר בהצעת החוק, לעיל ה"ש 3. כן ר' שפירא ופוקס, לעיל ה"ש 10.

[26]  עופר קניג וגדעון רהט "הגבלת כהונת ראש ממשלה לשתי תקופות כהונה רצופות" המכון הישראלי לדמוקרטיה (29.6.2016).

[27] ראו José Antonio Cheibub & Alejandro Medina, The Politics of Presidential Term Limits in Latin America: From Re-Democratization to Today, in The Politics of Presidential Term Limits 520 (Alexander Baturo & Robert Elgie eds., 2019).

[28] אסף שפירא "הגבלת כהונת ראש הממשלה – יתרונות וחסרונות" המכון הישראלי לדמוקרטיה (24.3.2021).

[29] "שמונה שנים זה מספיק" הארץ (2.5.2019).

[30] השוו לעופר קניג "לא להגביל את אורך כהונת ראשי הממשלה" וואלה! (30.6.2015).

[31] מורן קנדלשטיין-היינה המעמד החוקתי של ראש הממשלה (צפוי להתפרסם ב-2022).

[32] ישי ברק הגבלת כהונות של ראש ממשלה: ניתוח מוסדי-השוואתי (נייר עמדה 4/21, התכנית לחוסן ופיתוח דמוקרטי – אוניברסיטת רייכמן 2021); השוו לשחף זמיר ועופר קניג "הגבלת כהונה לראשי ערים" המכון הישראלי לדמוקרטיה (14.10.2018).

[33] ראו שפירא ופוקס, לעיל ה"ש 10.

[34] קניג ורהט, לעיל ה"ש 26.

[35] אילון אסלן-לוי "הגבלת כהונת ראש ממשלה – סכנה לדמוקרטיה פרלמנטרית" מידה (1.6.2016); קניג ורהט, לעיל ה"ש 26.

[36] תמיר דורטל "המפלט האחרון: הגבלת כהונה או הגבלת הדמוקרטיה?" זווית אחרת (10.9.2018); שחף זמיר ועופר קניג, לעיל ה"ש 32.

[37] השוו לזמיר וקניג, לעיל ה"ש 32.

[38] שפירא, לעיל ה"ש 28.

[39] קניג ורהט, לעיל ה"ש 26; בשנים האחרונות נחלש כוחה של הכנסת והתחזק כוחה של הממשלה והעומד בראשה גם בשל אימוץ רעיון התקציב הדו-שנתי, עד כה בהוראות שעה. ואולם, בג"ץ הוציא התראת בטלות לגבי פרקטיקה זו, תוך שרמז כי גם תיקון קבע המעגן את רעיון התקציב הד-שנתי, עשוי לעורר קשיים חוקתיים ולהוות תיקון לא חוקתי לחוקה, ראו בג"ץ 8260/16 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' כנסת ישראל, פס' לד–לה לפסק הדין של המשנה לנשיאה רובינשטיין (נבו 6.9.2017).

[40] ראו שפירא ופוקס, לעיל ה"ש 10.

[41] השוו לשפירא, לעיל ה"ש 28.

[42] ראו קנדלשטיין-היינה, לעיל ה"ש 31.

[43] בג"ץ 5555/18 ח"כ אכרם חסון נ' כנסת ישראל, פס' 28 לפסק הדין של הנשיאה חיות (נבו 8.7.2021) (להלן: פרשת חוק הלאום).

[44] בג"ץ 8260/16 המרכז האקדמי למשפט ועסקים נ' כנסת ישראל, פס' כז לפסק הדין של המשנה לנשיאה רובינשטיין (נבו 6.9.2017) (להלן: פרשת התקציב הדו-שנתי 2).

[45] שאלת סמכותו של בית משפט לערוך ביקורת שיפוטית על תוכנם של חוקים במסגרת דוקטרינת התיקון החוקתי שאינו חוקתי טרם הוכרעה. ראו פרשת חוק הלאום, לעיל ה"ש 43, בפס' 15 ו-35 לפסק הדין של הנשיאה חיות.

[46] ס' 3 להצעת החוק, לעיל ה"ש 3.

[47] ראו בג"ץ 2905/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' כנסת ישראל, פס' 112–147 לפסק הדין של המשנה לנשיאה מלצר (נבו 12.7.2021) (דעת מיעוט); לעמדה דומה, ראו פרשת התקציב הדו-שנתי, בפס' 6 לפסק הדין של השופט הנדל, לעיל ה"ש 44.

[48] לקשיים נוספים הטמונים מההסדר הקונקרטי המוצע בהצעת החוק בראי המשפט החוקתי הישראלי, כגון הקלות היתרה שבה ניתן יהיה לעקוף את הסדר הגבלת הכהונה, ראו פוקס ושפירא, לעיל ה"ש 10.

[49] לדיון מורחב בדרכים אפשריות להגבלת כהונתו של ראש הממשלה, ראו קנדלשטיין-היינה, לעיל ה"ש 31; Gardbaum, לעיל ה"ש 12, בעמ' 32.

[50] לדיון ביתרונותיו ובחסרונותיו של הסדר צינון, ראו פוקס ושפירא, לעיל ה"ש 10.

[51] יוער כי מעבר לעובדה כי ההסדר שהיה נהוג בחוק-יסוד: הממשלה משנת 1992, לעיל ה"ש 1, היה הסדר של תקופת צינון בלבד, המגבלה שנקבעה אפשרה בפועל כהונה של עשר שנים לערך, שכן הכלל היה כי אדם לא יוכל להגיש את מועמדותו אם במועד הגשת המועמדות מילא שבע שנים רצופות. מכאן כי ראש ממשלה יכול היה להגיש את מועמדותו לאחר שתי קדנציות לא מלאות של הכנסת (נניח 3 שנים כל אחת), שכן טרם השלים שבע שנים מלאות; יוער כי גם הסדר מרוכך יותר זה, עורר לא מעט התנגדויות בכנסת. ראו, למשל, דברי חברי הכנסת אהרן אבוחצירא וצחי הנגבי בישיבה 367 של הכנסת ה-12 (ד"כ 6.1.1992, 1984–1986); וכן דבריו של חבר הכנסת אהרן אבוחצירא בפרוטוקול ישיבה 282 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-12 (16.7.1991).   

2 תגובות בנושא “סימפוזיון בנושא הגבלת כהונה של ראש ממשלה – חלק ד' | קציבת כהונה לראש הממשלה – מבט ביקורתי על הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 12) (תקופה מרבית לכהונה בתפקיד ראש הממשלה) / מורן קנדלשטיין-היינה

הוסיפו את שלכם

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

יצירה של אתר חינמי או בלוג ב־WordPress.com. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: