סימפוזיון בנושא הגבלת כהונה של ראש ממשלה – חלק ג' | הגבלת כהונת ראש הממשלה – באיזה מחיר? / רעות איצקוביץ'-מלכה

[דבר העורכת: סימפוזיון זה עוסק בהגבלת כהונה של ראש ממשלה. במסגרתו מתפרסמות רשימות מאת (לפי סדר א"ב): ד"ר רעות איצקוביץ'-מלכה, ד"ר אלעד גיל, ד"ר מורן קנדלשטיין-היינה, פרופ' יניב רוזנאי, ד"ר מעוז רוזנטל וד"ר אסף שפירא.]

בשבועות האחרונים דובר רבות במסדרונות הכנסת והממשלה ובשיח הציבורי על הצעת שר המשפטים, גדעון סער, לשנות את חוק-יסוד: הממשלה כך שיכלול סעיף להגבלת כהונת ראש הממשלה. על פי ההצעה, שעברה זה מכבר בקריאה ראשונה, ראש ממשלה בישראל לא יוכל לכהן לתקופה העולה על שמונה שנים, ברציפות או באופן מצטבר.[1] כפי שאסביר ברשימה זו, אימוץ הגבלה חוקית למשך כהונת ראש הממשלה בדמוקרטיה פרלמנטרית כמו ישראל היא מהלך שגוי, שחסרונותיו עולים על היתרונות שהוא עשוי לספק למערכת הפוליטית. בעוד שאחרים הצביעו על חסרונות רבים למהלך ברמה המעשית, דוגמת פגיעה ביציבות הפוליטית ובמשילות, עלייה אפשרית במעשי שחיתות או פגיעה באיכות המנהיגות,[2] הרי שלא דובר מספיק על ההשפעה של הגבלת הכהונה במישור הנורמטיבי, כלומר על ערכים חשובים בדמוקרטיה ובהם ייצוגיות, הכרעת הרוב והזכות לבחור ולהיבחר. בנוסף, להגבלת משך כהונת ראש הממשלה בחקיקה עשויות להיות השפעות שליליות שטרם נדונו לעומק על הדינמיקה הפנים-מפלגתית ועל הלכידות המפלגתית. ברשימה זו אתייחס בהרחבה לשני נושאים אלו. ראשית, אדון בסוגיה הנורמטיבית הקשורה בהגבלת הכהונה ובפגיעה האפשרית בערכים מרכזיים בדמוקרטיה הייצוגית שנלווים לה. שנית, אעסוק בדינמיקה הפרלמנטרית והפנים-מפלגתית ובהשפעות האפשריות של הגבלת הכהונה על דינמיקה זו.

דמוקרטיה נציגית תכליתה לבטא באמצעות מנגנון הבחירות התקופתיות את רצון העם ולדאוג לכך שלמוסדות המייצגים ייבחרו נציגים ונציגות המבטאים את העדפות הציבור. כיוון שבדמוקרטיות פרלמנטריות ראש הממשלה לא נבחר באופן ישיר בבחירה פופולארית (כפי שקורה בדמוקרטיות נשיאותיות), זהות ראש הממשלה נקבעת לאחר הבחירות כתוצאה מהמשא ומתן הקואליציוני, במסגרתו מבוסס רוב פרלמנטרי[3] ומוקמת ממשלה. למרות שאין מדובר במנגנון בחירה ישיר, הרי שמקובל להניח שהעדפות הציבור כפי שהן מובעות בבחירות, מועברות בשרשרת של האצלת סמכויות (chain of delegation) מהעם, שהוא הריבון, אל הפרלמנט הכולל את הנציגים.ות הנבחרים, ומשם אל הממשלה והעומד בראשה.

לא זאת ועוד, תהליך הפרסונליזציה שעבר על דמוקרטיות רבות ובהן ישראל הוביל לכך שבמובנים רבים הבחירות הכלליות סובבות סביב המועמדים לראשות הממשלה ויוצרות לעיתים תחושה, גם אם כוזבת, שאנו מצביעות לאדם ספציפי ולא לרשימה מפלגתית.[4] פירוש הדבר, שמנקודת מבט נורמטיבית הרי שהחופש לבחור את ראש הממשלה, גם אם לא באופן ישיר, מרכזי וחשוב לקיומה של ייצוגיות פוליטית דמוקרטית. הגבלת משך הכהונה האפשרי של ראש הממשלה פוגעת אפוא בזכותם של מצביעים ומצביעות לבחור בראש הממשלה המועדף עליהם, פוגעת בזכותן של מפלגות להעמיד לבחירה את המועמד המועדף עליהן, ופוגעת בזכותו של מועמד כזה או אחר להעמיד עצמו לבחירה לתפקיד ראש הממשלה.

נכון הדבר שלא פעם נפגעות זכויות הפרט בעבור תועלות אחרות, ולא פעם הדבר מגיע לפתחו של בית המשפט על מנת שיפסוק האם הפגיעה מידתית ומוצדקת. מובן שכבר כיום קיימות הגבלות על יכולת וזכות הבחירה של הציבור את נציגיו, ובכלל זה את ראש הממשלה. לדוגמה, אין לבחור לתפקיד חבר.ת הכנסת אדם ללא אזרחות ישראלית, אדם מתחת לגיל 21, או אדם שהורשע בעבירה הנושאת עימה קלון.[5] אך רשימה קצרה זו מבהירה כי עד היום נקט המחוקק בגישה של התערבות מצומצמת בזכות זו. הרעיון לאמץ הגבלה חוקית על משך הכהונה של ראש הממשלה – שמונה שנות כהונה כפי שמוצע כעת – פירושו להשית הגבלה משמעותית על היכולת של מצביעים ומצביעות לבחור במועמד.ת המתאים ביותר בעיניהם.ן לראשות הממשלה ומכאן נגזרת פגיעה מהותית ברעיון הייצוג הדמוקרטי ובעקרון הכרעת הרוב. בנוסף, כפי שנאמר לעיל, לא מדובר רק בפגיעה בזכות של בוחרות ובוחרים לבחור במועמד המועדף עליהם, אלא גם במגבלה המושתת על המפלגות הפוליטיות, המייצרות עבור הציבור את היצע המנהיגים הזמין לבחירה בתהליך בחירה פנימי כזה או אחר.

אם ננקוט לרגע בגישת "עלות מול תועלת", המשקפת את מבחן המידתיות במובנו הצר, הרי שפגיעה כפי שתוארה לעיל צריכה להיות מוצדקת על ידי התועלת שתספק למערכת הפוליטית. תועלת, שלדידי התומכים בהגבלת הכהונה תמנע מקרים של היעדר תחלופה שלטונית שעלולה להוביל להתחזקות מסוכנת של ראש הרשות המבצעת.[6] ואולם, המערכת הפוליטית בישראל אינה סובלת מעודף יציבות.[7] להוציא את דוד בן-גוריון, שכיהן כשלוש-עשרה שנים (לא רצופות) כראש הממשלה בראשית ימיה של המדינה, ואת בנימין נתניהו, שכיהן עד לאחרונה במשך תקופת זמן ארוכה וצבר עוצמה משמעותית בתוך מפלגתו ומחוצה לה, מרבית ראשי הממשלה בישראל לא כיהנו למשך תקופות זמן חריגות, שיצדיקו שימוש באמצעי כבד משקל דוגמת הגבלת כהונה.[8] רוצה לומר, הפגיעה הפוטנציאלית של הגבלת הכהונה בעקרונות דמוקרטיים חשובים ומרכזיים ובהתנהלות התקינה של דמוקרטיות פרלמנטרית אינה שקולה לטובה שעשויה לצמוח ממהלך זה.

מעבר לדיון החשוב בהשפעת היוזמה להגבלת הכהונה על ערכים דמוקרטיים, אני מציעה לבחון את ההשלכות של הגבלה זו על המפלגות בישראל ועל התפקוד הפרלמנטרי של מחוקקים ומחוקקות. כיוון שהגבלת כהונה אינה מנגנון שכיח כלל בדמוקרטיות פרלמנטריות,[9] ואלו שאימצו הגבלת כהונה לראש הממשלה ספורות בלבד, הרי שלא ניתן ללמוד באופן אפקטיבי מהניסיון ההשוואתי בהקשר זה. לכן, עלינו לשער באופן מושכל כיצד המהלך של הגבלת כהונת ראש הממשלה עשוי להשפיע על התנהלותן של המפלגות, על הלכידות הפנימית שלהן ועל יכולתן "לגדל" את הדור הבא של מנהיגים ומנהיגות. ידוע שדמוקרטיה פרלמנטרית מושתתת על קיומן של מפלגות לכידות. זאת, בשל העובדה שהרשות המבצעת נובעת מתוך הרשות המחוקקת ותלויה באמונה. במילים אחרות, הרוב הפרלמנטרי לו זוכה הרשות המבצעת ועליו מבוססת יכולתה להישאר בשלטון ולקדם מדיניות נסמך על קיומן של מפלגות לכידות המתנהלות באופן ממושמע.[10] גם יכולתה של האופוזיציה לנגח את הממשלה ולנסות להוביל להפלתה מעוצבת במידה רבה על פי מידת הלכידות המפלגתית של המפלגות המרכיבות אותה. ראש הממשלה הוא המנהיג של מפלגתו שלו וגם מנהיג הקואליציה שבראשה הוא עומד. ככזה יש לו תפקיד מרכזי בשימור ותחזוק הלכידות והמשמעת הסיעתית והקואליציונית. כפי שאסביר מיד, קיומו של ראש ממשלה חזק שיכול ללכד סביבו את שורות המפלגה והקואליציה ולמשמע חברי כנסת סוררים, היא אפוא תנאי לשלמות הקואליציה.

הלכידות הסיעתית מבוססת על כך שמפלגות הן ארגונים היררכיים. גם במפלגות המקיימות פריימריז – במסגרתם חברי כנסת חבים את בחירתם לרשימה המפלגתית למתפקדי המפלגה ולא למנהיג המפלגה – או במפלגות המשתמשות בוועדה מסדרת מסוג כזה או אחר, למנהיג המפלגה יש השפעה רבה על התנהלותה הפרלמנטרית. הלכידות הסיעתית בכנסת ישראל, כמו גם בדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות, גבוהה ביותר.[11] גם אם חברי כנסת בישראל מאמצים לעיתים רטוריקה עימותית אל מול מפלגתם, לדוגמה בהופעותיהם התקשורתיות, בהצבעותיהם הם מצביעים ברוב המכריע של המקרים באופן לכיד עם סיעתם.[12] יתרה מכך, חברי כנסת שסוטים מדרך זו ומצביעים בניגוד לעמדת הסיעה חווים לא אחת את נחת זרועה של המשמעת הסיעתית ונענשים על הפרת הלכידות בעונשים דוגמת העברה מתפקידים נחשקים הנמצאים בשליטת הסיעה דוגמת תפקיד יו"ר ועדה, השעיה מפעילות פרלמנטרית סיעתית, ובמקרים חריגים אף הדחה מהסיעה.[13] מי שמכתיב את התנהלות המפלגה אל מול חבריה, הנאמנים והסוררים, הוא מנהיג המפלגה ובמקרה של מפלגת השלטון – ראש הממשלה.

כאשר ראש הממשלה נתון בסד של הגבלת משך הכהונה, יכולתו לאחד את השורות נפגעת. לגזרים ולמקלות שיכול להבטיח לחברי מפלגתו ולחברי הקואליציה יש תאריך תפוגה הידוע לכל. יתרה מכך, לקראת הסיום הכפוי של כהונת ראש הממשלה סביר שמעמדו ייחלש, דבר שעשוי לערער את יציבות הקואליציה עוד זמן רב לפני המועד הפורמלי לסיום כהונת ראש הממשלה ולהזריק חוסר יציבות למערכת שגם ככה אינה מאופיינת בעודף יציבות. תחרות אינה דבר שלילי, נהפוך הוא. גם אין פסול ברצון להזריק "דם חדש" למערכת ולנער את שורות ההנהגה המפלגתית כעבור מספר שנים. יחד עם זאת, כשהתחרות מוזרקת באופן מלאכותי למערכת הפוליטית ומערערת את יחסי הכוחות בין השחקנים – במקרה זה בין ראש הממשלה וחברי מפלגתו או חברי הקואליציה שעומד בראשה – עלינו להיערך להשלכות הצפויות, גם מבחינת הדינמיקה הפנים מפלגתית.

לסיום, אחזור שוב לשאלת העלות מול התועלת. המצדדים ברפורמה מקפידים להדגיש את תרומתה הצפויה למניעת ריכוז יתר של עוצמה וסמכויות בידי ראש הממשלה ולהגברת התחרותיות והתחלופה השלטונית.[14] זוהי מטרה מבורכת, אך באיזה מחיר? האם הפגיעה שתגרם לעקרון הייצוג הדמוקרטי מידתית? האם כדאי להסתכן בערעור הלכידות הסיעתית – אחד המנגנונים הפרלמנטריים היחידים שעדיין מתפקדים בצורה מרשימה? מעבר לכך, האם כדאי לאמץ מנגנון שמקורו בדמוקרטיות נשיאותיות, לא קיים באף דמוקרטיה פרלמנטרית, ועקב כך השלכותיו אינן ידועות?[15] בפעם הקודמת שביקשה ישראל להתנסות במנגנון בהשראת הדמוקרטיה הנשיאותית, שאין לו אח ורע בדמוקרטיות פרלמנטריות, קיבלנו את הבחירה הישירה, שאת השלכותיה ההרסניות על מרקם החיים הפרלמנטריים אנחנו מרגישות, במידה מסוימת, עד היום.[16]

דמוקרטיות פרלמנטריות מבוססות על מערכת איזונים ובלמים רכה יותר מזו הקיימת בדמוקרטיות נשיאותיות, לפחות בכל הקשור למערכת היחסים שבין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת. הסיבה לכך טמונה במבנה היחסים שבין השתיים, המאפשר לרשות המחוקקת לסיים את כהונת הרשות המבצעת וזה העומד בראשה, לפחות בתיאוריה. הדבר מעניק למערכת הפוליטית גמישות ויכולת להתאים את עצמה למצבים משתנים.

ההיגיון של הגבלת כהונה מגיע מעולמות אחרים, עולמות בהם הנשיא נבחר לתקופה קצובה בחוק ללא יכולת הדחה[17] וכן נהנה מעוצמה וסמכויות בלתי מבוטלות. לדמוקרטיות פרלמנטריות היגיון מארגן שונה. הן נותנות את הכלים הדרושים להדחת ראש הממשלה לנציגים הנבחרים ולמערכת הפוליטית מתוך הנחה שהמערכת הפוליטית תגיע בעצמה לשיווי המשקל הרצוי והמיטבי, תוך שיקוף של העדפות הציבור והכרעת הרוב. ייתכן שהמהלכים שאירעו בתקופת כהונת ראש הממשלה האחרון החלישו אצל חלק את האמונה ביכולתן של מערכות פרלמנטריות לעשות כן. אך אפילו אם שתים-עשרה שנות כהונת נתניהו, ובמיוחד השנים האחרונות לכהונתו, עוררו חשש מריכוז מוגבר של כוח וסמכויות בידי ראש הממשלה, הרי שאין לנקוט במהלך קיצוני של הגבלת כהונה על בסיס התנהלות ראש ממשלה אחד. יש לתת אמון במערכת הפרלמנטרית וביכולתה להמשיך להכיל ולבטא את העדפות הציבור באשר לזהות ראש הממשלה והנציגים הפרלמנטריים, כמו גם לבטא שינוי (או היעדר שינוי) בהעדפות אלה.  


רעות איצקוביץ'-מלכה היא חברת סגל במחלקה לסוציולוגיה, מדע המדינה ותקשורת באוניברסיטה הפתוחה.

ציטוט מוצע: רעות איצקוביץ'-מלכה "הגבלת כהונת ראש הממשלה – באיזה מחיר?" ICON-S-IL Blog (31.12.2021).


[1] ראו הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 12) (תקופה מרבית לכהונת ראש הממשלה), ה"ח הממשלה התשפ"ב 220. למעבר ההצעה בקריאה ראשונה, ראו פרוטוקול ישיבה 76 של הכנסת ה-24, 161 (22.11.2021).

[2]  עמיר פוקס ואסף שפירא "תזכיר חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' ….) (תקופת כהונה מרבית בתפקיד ראש הממשלה(" המכון הישראלי לדמוקרטיה (25.10.2021) (הערות לתזכיר החוק מטעם המכון הישראלי לדמוקרטיה).

[3]  להוציא מקרים של ממשלות מיעוט בהם הממשלה אינה מוקמת מכוח רוב קבוע לו היא זוכה בפרלמנט.

[4]  גדעון רהט ירידת הקבוצה ועליית הכוכב(ים): מפוליטיקה מפלגתית לפוליטיקה אישית(מחקר מדיניות 145, המכון הישראלי לדמוקרטיה 2019).

[5]  ס' 6 לחוק-יסוד: הכנסת.

[6]  כאן ראוי לציין כי מגמת ההתחזקות המסוכנת של ראש הרשות המבצעת אינה ייחודית לישראל. היא ניכרת גם במדינות דוגמת הונגריה, פולין, אוקראינה או ונצואלה, ולרוב נקשרת בממדים נוספים המבשרים על הדרדרות דמוקרטית (Democratic Backsliding). ראו, לדוגמה, עודד רון, מרדכי קרמניצר ויובל שני דמוקרטיות במשבר (דוח מחקר, המכון הישראלי לדמוקרטיה 2020); Aziz Huq & Tom Ginsburg, How to Lose a Constitutional Democracy, 65 UCLA L. Rev. 78 (2018).

[7]  אסף שפירא "על חוסר היציבות של כללי המשחק הפוליטיים: תיקון מס' 41 לחוק מימון מפלגות" ICON-S-IL Blog (7.2.2020).

[8]  פוקס ושפירא, לעיל ה"ש 2.

[9] ראו מורן קנדלשטיין-היינה "קציבת כהונה לראש הממשלה – מבט ביקורתי על הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 12) (תקופה מרבית לכהונה בתפקיד ראש הממשלה)" ICON-S-IL Blog (צפוי להתפרסם במסגרת סימפוזיון זה).

[10] Shaun Bowler, David M. Farrell & Richard S. Katz, Party Cohesion, Party Discipline, and Parliaments, in Party Discipline and Parliamentary Government 3 (Shaun Bowler, David M. Farrell & Richard S. Katz eds., 1999).‏

[11] רעות איצקוביץ'-מלכה ואסף שפירא "המפלגות בזירה הפרלמנטרית: לכידות סיעתית" תיקון שיטת הממשל בישראל 251 (גדעון רהט ואח' עורכים 2013).

[12]  Richard S. Katz, The Problem of Candidate Selection and Models of Party Democracy, 7 Party Pol. 277 (2001).‏

[13]  ראו, לדוגמה, את תגובת מפלגת יש עתיד להצבעה בלתי לכידה של חברת הכנסת עדי קול (יהונתן ליס "העונש ב'יש עתיד' על הימנעות מהצבעה: השעיה מפעילות בכנסת" הארץ (31.7.2013)); ואת תגובת מפלגת הליכוד לאיום בהצבעה בלתי לכידה של חברת הכנסת שרן השכל (חיים לוינסון "עקב התנגדותה לחוק המרכולים: הליכוד דורש להפסיק את חברותה של ח"כ שרן השכל" הארץ (7.1.2018)).

[14]  ראו, לדוגמה, דוד יערי "הגבלת כהונת ראש הממשלה היא לא עניין של ימין ושמאל" מקור ראשון (18.11.2021); קובי קמר "הגבלת כהונת ראש הממשלה: הכל אכן פרסונאלי" כל העיר (20.6.2021).

[15]  פוקס ושפירא, לעיל ה"ש 2.

[16] הבחירה הישירה גררה אחריה שלל השלכות למערכת הפוליטית הישראלית, חלקן מורגשות עד היום, דוגמת העלייה בפרגמנטציה המפלגתית, הירידה בכוחן של המפלגות האגרגטיביות הגדולות וההעצמה של הפוליטיקה הסקטוריאלית. להרחבה, ראו עופר קניג וראובן חזן "האימוץ וביטול של הבחירה הישירה לראשות הממשלה ותוצאותיהם הפוליטיות" הבחירות בישראל 53 (אשר אריאן ומיכל שמיר עורכים 2004).

[17]  אלא במקרים חריגים ביותר הגובלים במעשים פליליים. חוקת ארצות הברית, לדוגמה, מפרטת כי ניתן להדיח נשיא מכהן במקרים של “treason, bribery, and other high crimes and misdemeanors”. ראו U.S. Const. art. II, § 4..

תגובה אחת בנושא “סימפוזיון בנושא הגבלת כהונה של ראש ממשלה – חלק ג' | הגבלת כהונת ראש הממשלה – באיזה מחיר? / רעות איצקוביץ'-מלכה

הוסיפו את שלכם

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

בלוג בוורדפרס.קום. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: