סימפוזיון בנושא הגבלת כהונה של ראש ממשלה – חלק א' | החוק להגבלת כהונה של ראש ממשלה בישראל: מיסוד הנשיאותיזציה הישראלית / מעוז רוזנטל

[דבר העורכת: סימפוזיון זה עוסק בהגבלת כהונה של ראש ממשלה. במסגרתו מתפרסמות רשימות מאת (לפי סדר א"ב): ד"ר רעות איצקוביץ'-מלכה, ד"ר אלעד גיל, ד"ר מורן קנדלשטיין-היינה, פרופ' יניב רוזנאי, ד"ר מעוז רוזנטל וד"ר אסף שפירא.]

הנשיאותיזציה של הפוליטיקה: רקע ומשמעויות

שני העשורים הראשונים של המאה ה-21 ייצרו סדרת אתגרים מתמדת עבור ממשלות ברחבי העולם שהובילו מנהיגים/ות[1] להתמודד עם משברים אלה תוך פגיעה בזכויות אדם ושחיקת הדמוקרטיה.[2] אחד מהביטויים המרכזיים של גל משברים מתמשך זה הוא חיזוק סמכויות הביצוע של הרשות המבצעת גם במשטרים פרלמנטריים.[3] מנהיגים/ות הניצבים/ות בפני מצבים משתנים במהירות יחסית ומקבלים/ות החלטות המשפיעות על גורל רבים/ות, נדרשים/ות לסמכויות תכנון ומטה ויכולת הפעלה מיטבית של מוסדות השלטון בכדי להתמודד עם איומים באופן רלוונטי ואפקטיבי.[4] החשש מצבירת העוצמה אצל אדם בודד המוביל תהליכים רבי חשיבות אלה, כמו גם הפוטנציאל להשחתת השלטון גורם למתכנני מדיניות ומעצבי מוסדות לבחון שימוש בכלים מוסדיים שונים להגבלת עוצמת ראש הרשות המבצעת. ביניהם, הגבלת כהונה.[5]

במשטרים פרלמנטריים מרובי מפלגות, קואליציית המפלגות אמורה להיות בעמדת השפעה מתמדת על עיצוב ויישום מדיניות ציבורית.[6] המשברים החיצוניים והצרכים המורכבים שהביאו עמם, גרמו להפחתת מעמד המפלגות וראשיהן בתהליכי עיצוב ויישום מדיניות ציבורית וחיזקו את שליטת ראש/ת הממשלה על תהליכים אלה.[7] יש הטוענים כי חיזוק מעמד ראשי ממשלה במשטרים פרלמנטריים קירב אותם למעמד ולעוצמה הנתונה בידי נשיאים במשטרים נשיאותיים.[8] תהליך זה האיץ גם תהליכים אחרים שממילא כבר יצאו לדרך במשטרים פרלמנטריים בהם הדגש בבחירות הפך להיות על המנהיגים ופחות על המפלגות,[9] ובשיטה הפרלמנטרית הדו-מפלגתית בה בעשורים האחרונים ראשי ממשלה הפכו להיות הציר המרכזי של תהליך המדיניות.[10]

תהליך זה מכונה "הנשיאותיזציה של הפוליטיקה" (Presidentialization of Politics): ראשי הרשות המבצעת תלויים/ות באופן פוחת והולך במפלגתם/ן ובקואליציה אותן הם/ן מובילים/ות בעיצוב ויישום מדיניות ציבורית.[11] תהליכים היסטוריים, פוליטיים ותרבותיים הובילו גם ראשי רשות מבצעת במשטרים פרלמנטריים להפוך לפופולאריים יותר ממפלגותיהם, ולהפוך את מסע הבחירות לאישי ולא למפלגתי. שינוי זה הוביל לכך שגם לאחר הבחירות, ראשי ממשלה החלו למשול בדרך המדגישה את שליטתם האישית ולא את ההקשרים הרעיוניים והנושאיים שאיתם מזוהות מפלגותיהם.[12] במסגרת תהליכים אלה בלטו מנהיגים שהראו נכונות לפגוע בהסדרים דמוקרטיים-ליברליים תוך שחיקת הדרישות המינימליות ביותר מדמוקרטיות. כתוצאה מכך, החלה לעלות דרישה לפרוץ את הגבולות הפרדיגמטיים בין משטרים פרלמנטריים ונשיאותיים ולהישען על כלים המגיעים מהשיטה הנשיאותית כדי לאזן את הנשיאותיזציה הגוברת והולכת של המערכת הפרלמנטרית.[13]

אחד מהכלים שהתפתחו במשטרים נשיאותיים, הוא הגבלת כהונת ראשי הרשות המבצעת. הדיון העקרוני בנושא זה על יתרונות וחסרונותיו סוכם היטב על ידי אחרים,[14] השאלה שבה אני מבקש לעסוק כאן היא משמעות הצעה זו בהינתן עליית הנשיאותיזציה של הפוליטיקה בישראל.

הנשיאותיזציה של הפוליטיקה בישראל ומשמעות הגבלת כהונת ראש הממשלה

מזה זמן רב נראה כי במערכת הפוליטית בישראל האיש הפך להיות האישיו: מפלגות מחפשות ״מי המנהיג המוביל״ כנושא מדיניות או בתכונות אישיות שונות, מעמידות א.נשים כאלה בראשן וחותרות לקבל כך תמיכה גדולה יותר של בוחרים/ות.[15] חוקרי/ות הפרסונליזציה הפוליטית בישראל היטיבו להראות מושגית ואמפירית כיצד התחרות הפוליטית הפכה להיות מרוכזת בראשי/ות המפלגות, כיצד התמיכה במפלגות הלכה ונשחקה, כמו גם הזדהות אזרחים/ות עם מפלגות.[16] ליבתו של תהליך זה כרוכה בשנים בהן הייתה נהוגה שיטת הבחירה הישירה בפוליטיקה בישראל, שמבחינה מוסדית עודדה את המפלגות להעמיד בראשן מנהיגים פופולאריים.[17] קמפיינים ארציים הדגישו את הנושא הפרסונלי עוד לפני שנות הבחירה הישירה, וגם אחרי ביטולה המיקוד בקמפיינים נותרו מרוכזים בראשי/ות המפלגות.[18]

מעבר לאסטרטגיה של בחירות, לאורך השנים עברו המערכות הממשליות בישראל להיות כאלה המופעלות על ידי ראשי הממשלה. כך, מעגלי קבלת ההחלטות ושינויים חוקתיים הפכו את ראש/ת הממשלה בעת עיצוב המדיניות לסמכות מרכזית שאינה רק "ראשונה בין שווים" אלא כזו המרכזת בידיה סמכויות ביצוע והובלת מדיניות משמעותיות.[19] בתקופה בה סמכויות אלו לוו גם בלכידות קואליציונית, מפלגות גדולות וממושמעות וסדר יום פוליטי-מדיני ברור, עוצמת ראש/ת הממשלה הפכה לתלויה בעיקרה ביכולת ההנהגה של ראשי ממשלה.[20] מכאן שהנשיאותיזציה של הפוליטיקה בישראל החלה עוד לפני החלת החוק לבחירה ישירה לראשות ממשלה בישראל ושל פרסונליזציית קמפיינים בישראל. למעשה שיטת הבחירה הישירה ניסתה לתת מענה מוסדי לפער זה בין המציאות של ניהול מדינה המרוכז על ידי ראש/ת הממשלה, לבחירות המבוססות על מפלגות ולא על מועמדים/ות.[21]

לאחר ביטול הבחירה הישירה ועד הקמת הממשלה ה-36 כיהנו בישראל שלושה ראשי ממשלה: אריאל שרון, אהוד אולמרט ובנימין נתניהו. תקופת כהונתו של בנימין נתניהו בראשות הממשלה התאפיינה בחיזוק הולך וגובר של הפופולאריות האישית של נתניהו והגדלת עוצמתו המוסדית. בשנות כהונת ממשלתו הרביעית, בין השנים 2015–2018, תהליך זה הוביל על פי בדיקות הארגון למגוון דמוקרטי, לשחיקה גוברת והולכת של מחויבות הדרג הפוליטי לנורמות חוקתיות ולניסיונות פגיעה מתמידים ברשות השופטת.[22] לקראת ובעיקר לאחר סיומה של כהונת נתניהו התחזקו הקולות שקראו להחיל בישראל הגבלת כהונה על כהונת ראש/ת הממשלה.[23]

אין זה מפתיע בהינתן הנשיאותיזציה של כהונת נתניהו, שהניסיון להנדס מחדש את עוצמת ראש/ת הממשלה פנה לכלים שהשימוש בהם כמעט בלעדי למשטרים נשיאותיים. אך האם זו הדרך להתמודד עם נשיאותיזציה?

התמודדות עם הנשיאותיזציה של הדמוקרטיה הפרלמנטרית: פרלמנטריזם, משטר נשיאותי ומה שביניהם

דגם התמודדות אפקטיבי להגבלת נשיאותיזציה במשטר פרלמנטרי הוא חיזוק הפרלמנטריזם. במסגרת זו יש ליצור מספר אזורי בחירה עם תנאים מגבילים על יכולתם של מועמדים להתמודד בבחירות ללא תמיכה מפלגתית, להעלות עוד את אחוז החסימה, להקשיח את יכולתן של מפלגות להתפצל, ולעודד מפלגות לפעול בכל רמות המשילות תוך חיבור בלתי-אמצעי של אזרחים אל המערכת הפוליטית.[24] עם זאת, חולשת המפלגות בישראל מעלה סימני שאלה לגבי יכולתן לקחת על עצמן מטלה כזו. דגם התמודדות מוצע אחר מתבסס על הכרה דה פקטו בנשיאותיזציית המערכת הפוליטית בישראל, והופכת את המשטר בישראל לנשיאותי או חצי-נשיאותי.[25] עם זאת, לפחות ברמה המתאמית, משטרים נשיאותיים פגיעים יותר לתהליכים של אוטוקרטיזציה ולחוסר יציבות חברתי ופוליטי.[26] ברור אם כן החיפוש אחר פשרה מוסדית: הכרה בנשיאותיזציה של ראש/ת הממשלה הישראלי/ת תוך הימנעות מנטישת המודל הפרלמנטרי מחשש לדמוקרטיה ואף לחברה הישראלית כתוצאה ממעבר כזה.

הצורך בחיזוק מעמד ראש/ת הממשלה בישראל נובע מרמת הסיכונים והמורכבות איתה מתמודד/ת ראש/ת ממשלה בישראל. אין ספק שלעיצוב אסטרטגיה מדינית, חברתית וכלכלית להתמודדות מול מפת איומים זו יש חשיבות מכרעת במקרה הישראלי.[27] החיבור בין יציבות מוסדית של ראשי ממשלה והיציבות התהליכית שלהם שבאה לידי ביטוי ביכולת תמרון בין ממשלות, פרלמנטים ומפלגותיהם[28] היא זו שנתנה מעין ׳מכפיל כוח׳ לחלקם: שימור יכולת הישרדות פוליטית לצד מפלגות גדולות וממושמעות שאיפשרו לראשי ממשלה להוביל מהלכי מדיניות דרמטיים.[29] כך, לעומת קואליציות בישראל הסובלות מחוסר יציבות כמעט כרוני, ראשי ממשלה שורדים בתפקידים פרקי זמן הדומים לאלה המתקיימים במשטרים פרלמנטריים אחרים.[30]

׳מחסיר הכוח׳ הנפוץ בפוליטיקה הישראלית הוא רמת הפיצול הבין והפנים מפלגתית שמביאה את ישראל פעם אחר פעם לפיצול מהגבוהים בעולם הפרלמנטרי: כמות המפלגות בכנסת גבוהה באופן כמעט קבוע מהקיים ברוב העולם הפרלמנטרי, גם מעבר לרמת הפיצול הצפויה בשיטת הבחירות בישראל.[31]  רמת פיצול זו מחייבת הקמה ופירוק של קואליציות משתנות עם מפלגות שונות.[32] כאשר ראשי ממשלה משנים את הרכב הקואליציה שלהם תוך פשרות מדיניות עם שותפיהם, מכפיל הכוח שהזכרתי קודם הופך להיות מחסיר כוח: ראש הממשלה יציב בתפקידו אך מדיניותו בתחומים עליהם הוא צריך להתפשר אינה יציבה. הגבלת הכהונה של ראשי ממשלה אולי תפחית את סכנת ריכוז העוצמה של ראשי ממשלה אך איתה היא למעשה מבטלת יתרון מרכזי של המערכת הפוליטית בישראל מבחינת יכולת תכנון מדיניות והובלתה: הישרדות ראשי ממשלה בתפקידם, באופן המאפשר להם, לכל הפחות, להוביל מדיניות בנושאים חיוניים לאורך זמן.

מול הרצון להגביל את ראש/ת הרשות המבצעת, לצד החלשתו המבנית יש לחזק את מעמד ראש הרשות המבצעת בהובלת מדיניות. צעד בכיוון זה יכול להיות מינוי ראש/ת הרשימה הגדולה ביותר לכנסת לראש ממשלה ללא צורך בקבלת אמון הכנסת.[33] כך, ראש הממשלה אינו מחויב להקמת קואליציה אלא אם ירצה בכך, וכל זמן שרובה המוחלט של הכנסת לא מצביע אי-אמון בו אזי הוא ייוותר ראש הממשלה. בסקרים שערכנו באוניברסיטת רייכמן בשיתוף עם חברת ״גיאוקרטוגרפיה״ על מדגם מייצג של החברה הישראלית, ראינו כי במידה ותוצג שיטת מינוי ראש הממשלה כזו לבוחר/ת הישראלי/ת, הוא/היא י/תעבור לתמוך במפלגות הגדולות תוך הפחתת רמת הפיצול בכנסת ומתן תמיכה באחת מהן להקים ממשלה.[34] כך יכול צעד זה לחזק את יכולת ראש/ת הממשלה לפעול בכדי לקדם מדיניות באופן אפקטיבי.

לסיכום, בשל נשיאותיזציית תפקוד ראשי/ות ממשלה בישראל, יש צורך בהתאמות מוסדיות לשינוי הדרך בה הם/ן נבחרים/ות לתפקידם/ן ופועלים/ות במסגרתו. עם זאת, היוזמה לפעול להחלשת המכהן/נת בתפקיד זה בדמות הרצון להגביל את כהונת ראש/ת הממשלה, צריכה לבוא ביחד עם אפשרות לחזק את יכולתו/ה למשול בעזרת מינוי ראש/ת הרשימה הגדולה ביותר לראשות ממשלה ללא צורך באמון הכנסת. כך נקבל שינוי מוסדי שיתכן ויבלום את יכולתם של ראשי/ות ממשלה לצבור עוצמה לאורך זמן, אך יאפשר להם/ן למשול באופן מיטבי בעודם/ן בשלטון.


ד״ר מעוז רוזנטל הוא מרצה בכיר בבי״ס לאודר לממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה, וראש קבוצת המחקר על הרשות המבצעת ותפקוד מפלגות במאה ה-21 בתכנית לחוסן ופיתוח דמוקרטי באוניברסיטת רייכמן.

ציטוט מוצע: מעוז רוזנטל "החוק להגבלת כהונה של ראש ממשלה בישראל: מיסוד הנשיאותיזציה הישראלית" ICON-S-IL Blog‏ (21.12.2021).


[1] אני עושה כאן שימוש רב ככל האפשר בלשון המתייחסת לכל המגדרים, כל זמן שהדבר לא פוגע בנוחות הקריאה.

[2] Pippa Norris, Is Western Democracy Backsliding? Diagnosing The Risks, 28 J. Democracy (2017).

[3] Rudy B. Andeweg et al., The Political Executive Returns: Re-empowerment and Rediscovering, in The Oxford Handbook of Political Executives 1 (Rudy B. Andeweg et al. eds., 2020).

[4] Yehezkel Dror, The Capacity to govern: a Report to the club of Rome (2001); Maoz Rosenthal, Israel’s Governability Crisis: Quandaries, Unstructured Institutions, and Adaptation 8 (2016) (להלן: Rosenthal, Crisis).

[5] ישי ברק הגבלת כהונות של ראש ממשלה: ניתוח מוסדי-השוואתי (נייר עמדה 4/21, התכנית לחוסן ופיתוח דמוקרטי – אוניברסיטת רייכמן 2021); עמרי פוקס ואסף שפירא "הגבלת כהונת ראש הממשלה או תקופת צינון" המכון הישראלי לדמוקרטיה (26.10.2021).

[6] Maoz Rosenthal & Adam Wolfson, The Determinants of Government Budgetary Implementation: Policy Analysis of the Israeli Case, 15 J. Compar. Pol'y Analysis: Rsch. & Prac. 432 (2013).

[7] Robert Elgie & Gianluca Passarelli, The Presidentialization of Political Executives, in The Oxford Handbook of Political Executives359 (Rudy B. Andeweg et al. eds., 2020).

[8]  .Andeweg et al, לעיל ה"ש 3; Robert Elgie, Political Leadership: A Pragmatic Institutionalist Approach (2018) ; David J. Samuels & Matthew S. Shugart, Presidents, Parties, and Prime Ministers: How The Separation of Powers Affects Party Organization and Behavior (2010).

[9] Gideon Rahat & Ofer Kenig, From Party Politics to Personalized Politics? Party Change and Political Personalization in Democracies (2018).

[10] Keith Dowding, The Prime Ministerialisation of the British Prime Minister, 66 Parliamentary Aff. 617 (2013); Maoz Rosenthal, Strategic Agenda Setting and Prime Ministers’ Approval Ratings: The Heresthetic and Rhetoric of Political Survival, 16 Brit. Pol. 355 (2020).

[11] Thomas Poguntke & Paul Webb, The Presidentialization of Politics : A Comparative Study of Modern Democracies (2007); Paul Webb & Thomas Poguntke, The Presidentialisation of Politics Thesis Defended, 66 Parliamentary Aff. 646 (2013).

[12] Elgie & Passareli , לעיל ה"ש 7; Andeweg at al., The Political Executive Returns, לעיל ה"ש 3.

[13] Richard Albert, Constitutional Amendment and Dismemberment, 43 Yale J. Int'l. L. 1 (2018); Richard Albert, The Fusion of Presidentialism and Parliamentarism, 57 Am. J. Comp. L. 531 (2009).

[14] ראו שם.

[15] Gideon Doron, Right as Opposed to Wrong as Opposed to Left: The Spatial Location of “Right Parties" on the Israeli Political Map, 10 Isr. Stud. 29 (2005).

[16] Rahat and Kenig, לעיל ה"ש 9; Meital Balmas & Tamir Sheafer, Candidate Image in Election Campaigns: Attribute Agenda Setting, Affective Priming, and Voting Intentions, 22 Int’l J. Pub. Op. Res. 204 (2010); Meital Balmas & Tamir Sheafer, Personalization of Politics, in The International Encyclopedia of Political Communication 1 (2016); Gideon Rahat & Reuven Y. Hazan, Increased Personalization in an Unstable Party System: the 2013 Elections in Israel, 49 Representation 375 (2013).

[17] Reuven Y. Hazan, Presidential Parliamentarism: Direct Popular Election of the Prime Minister, Israel’s New Electoral and Political System, 15 Electoral Stud. 21 (1996); Gideon Doron, A Recipe for Failure: Public Policy in the Context of Electoral Reform, in Public policy in Israel 95 (Dan Korn ed., 2005) (להלן: Doron, Recipe); Norman Schofield et al., Estimating the Effects of Activists in Two-Party and Multi-Party Systems: Comparing the United States and Israel, 36 Soc. Choice & Welfare 483 (2011).

[18] Rahat and Kenig, לעיל ה"ש 9; Ofer Kenig, The 2003 Elections in Israel: Has the Return to the ‘Old’ System Reduced Party System Fragmentation?, 11 Isr. Aff. 552 (2005); Maoz Rosenthal, Policy Instability in a Comparative Perspective: The Context of Heresthetic, 62 Pol. Stud. 172 (2014) (להלן: Rosenthatl, Policy Instability); גדעון דורון אסטרטגיה של בחירות (1996).

[19] Reuven Y. Hazan, The Failure of Presidential Parliamentarism: Constitutional versus Structural Presidentialization in Israel’s Parliamentary Democracy, in The Presidentialization of Politics : A Comparative Study of Modern Democracies 287 (Thomas Poguntke & Paul Webb eds., 2005).

[20] שם; Rosenthal, Crisis, לעיל ה"ש 4.

[21] Hazan, Failure, לעיל ה"ש 19; Doron, Recipe, לעיל ה"ש 17.

[22] ראו בנתוני ה Varieties of Democracy את האינדיקטור Executive Respects Constitution שבישראל יורד כמעט בנקודה החל משנת 2015: Country Graph, V-Dem. לא מדובר כאן על ירידה בסגנון הונגריה או טורקיה אך עדיין מדובר על שחיקה בולטת בנתון זה שמקרין על כל שאר מדידות קבוצת מחקר זו לגבי הדמוקרטיה בישראל.

[23] ראו, לדוגמה, מירב ארלוזורוב ״סכנה ברורה ומיידית: הגיע הזמן לקצוב כהונה של ראש ממשלה בישראל״  TheMarker (24.11.2019); משה גורלי ״משיטת הבחירות עד משך הכהונה: 6 רפורמות מתבקשות מ'משבר נתניהו'״. כלכליסט (3.3.2020); קובי קמר ״הגבלת כהונת ראש הממשלה: הכל אכן פרסונאלי״ כל העיר (20.6.2021).

[24] ראו, לדוגמה, ועדת נשיא המדינה לבחינת מבנה הממשל דו"ח הוועדה (2007).

[25] גדעון דורון משטר נשיאותי לישראל (2006).

[26] Matthew S. Shugart & Rein Taagepera, Votes From Seats: Logical Models of Electoral Systems 318-319 (2017);‏  Elgie & Passareli, לעיל ה"ש 7.

[27]  Dror, לעיל ה"ש 4; Rosenthal, Crisis, לעיל ה"ש 4, בעמ' 8.

[28] מעוז רוזנטל וגדעון דורון ״ההיבטים האסטרטגיים והערכיים של יציבות, ייצוגיות ותחרות פוליטית בשיטות ממשל שונות: ניתוח השוואתי״ ייצוב עצבי ממשל 39 (גדעון דורון עורך 2011).

[29]  Rosenthal, Crisis, בפרק 2.

[30] עופר קניג "עושה היסטוריה: נתניהו עוקף את בן גוריון במשך הכהונה כראש ממשלה" המכון הישראלי לדמוקרטיה (18.7.2019).

[31] Shugart & Taagepera, לעיל ה"ש 26, בעמ' 313–314.

[32] Rosenthal, Policy Instability, לעיל ה"ש 18; Rosenthal, Crisis, לעיל ה"ש 4, בעמ' 4; Rosenthal & Wolfson, לעיל ה"ש 6.

[33] יוחנן פלסנר וגדעון רהט תכנית לתיקון שיטת הממשל בישראל (2015). 

[34] מעוז רוזנטל תוצאות סקר ניסוי לגבי שינוי שיטת מינוי ראש הממשלה בישראל (נייר עמדה 7/21, התכנית לחוסן ופיתוח דמוקרטי – אוניברסיטת רייכמן 2021).

2 תגובות בנושא “סימפוזיון בנושא הגבלת כהונה של ראש ממשלה – חלק א' | החוק להגבלת כהונה של ראש ממשלה בישראל: מיסוד הנשיאותיזציה הישראלית / מעוז רוזנטל

הוסיפו את שלכם

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

בלוג בוורדפרס.קום. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: