על יחסי הכוחות בין הכנסת לממשלה בפרספקטיבה היסטורית / רבקה ווייל

בית המשפט העליון הביע עמדתו בשורה של פסקי דין מרכזיים כי בשנים האחרונות התחזק כוחה של הממשלה ביחס לכנסת.[1] בית המשפט ראה בכך התפתחות לא רצויה משני טעמים: האחד, הכנסת היא הגוף הנבחר באופן ישיר על ידי העם, ואילו הממשלה קמה מכוח אמונה של הכנסת. השני, בכנסת מצויה אף האופוזיציה, ועל הכנסת לקחת בחשבון את עמדתה, אף אם יש לרוב כוח להכריע. לעומת זאת, בממשלה לא נשמעת עמדת המיעוט.[2] בשל נימוקים עקרוניים אלה, בית המשפט מצא לנכון להתערב בפעולת הגופים הנבחרים בשלל מצבים מתוך ניסיון לחזק את כוחה של הכנסת ביחס לממשלה.[3] בית המשפט מצא כי הכנסת הינה גוף חלש הזקוק לעזרתו של בית המשפט כדי להביא לידי ביטוי את כוחו הדמוקרטי. הוא חזר והיתרה כי הכנסת אינה "להקת המעודדות של הממשלה."[4] חיזוקה של הממשלה על חשבון הכנסת נתפס בעיני רבים כאחד מביטוייה של תופעת הנסיגה הדמוקרטית (democratic backsliding) אותה חווה החברה הישראלית בשנים האחרונות.[5]

מטרתה של רשימה זו להראות כיצד יחסי הכוחות בין כנסת לממשלה בישראל עוצבו באופן מודע על ידי הכנסת כבר בשנות השישים באופן שמקנה לממשלה שליטה בכנסת, אף מעבר למתחייב מאמון הכנסת בממשלה. יתירה מכך, מהיבטים רבים שליטתה של הממשלה בכנסת נחלשה לאורך שנות קיומה של המדינה, וסיפור יחסי הכוחות בין שני גופים אלה אינו לינארי מבחינה היסטורית. רשימה זו מבקשת אפוא לאתגר את תפיסת יחסי הכוחות בין הכנסת לממשלה שמצאה ביטוי בפסיקה הישראלית בשנים האחרונות.

זרעי הפורענות בשנות השישים

בית המשפט רואה בחוק ההסדרים, שהינו חוק הנלווה לתקציב ואמור לכלול תיקוני חקיקה הכרחיים בשל החקיקה התקציבית, סמן המבטא את הדרדרות יחסי הכוחות בין הכנסת לממשלה. הממשלה עושה שימוש בחוקי הסדרים כדי להעביר באופן סיטוני חקיקה שנויה במחלוקת, שאינה קשורה לתקציב. חוקים אלה עוברים תוך עקיפת מנגנוני החקיקה הרגילים של הכנסת והפעלת משמעת קואליציונית נוקשה, האופיינית לחקיקה תקציבית שיש נחיצות בהעברתה כדי למנוע נפילת ממשלה.[6] כה חמורה היא תופעת חוק ההסדרים, שבגינה יצר בית המשפט תקדים וביטל חוק בשל אופן חקיקתו, אף כי ייתכן שתוכנו היה עובר בחינה חוקתית. באותו מקרה, בית המשפט ביטל את חוק מיסוי דירה שלישית כי לא ניתן זמן נאות לחברי הכנסת לדון לגבי החוק.[7]

המעניין הוא שזרעי חוק ההסדרים נזרעו כבר בשנות השישים עת דנה הכנסת בשאלת אימוצו של חוק רציפות הדיון בהצעות חוק.[8] חוק רציפות הדיון שנחקק לראשונה בשנות השישים,[9] והוחלף בניסוח מעודכן בשנות התשעים,[10] מסמיך את הכנסת להחליט להמשיך את הדיון בהצעות חוק תלויות ועומדות שעברו קריאה ראשונה בכנסת יוצאת. הדיון בכנסת בשנות השישים על שאלת הרציפות היה מהדיונים המרתקים ביותר שקיימה הכנסת מעודה בשאלת אופייה של הדמוקרטיה הייצוגית הישראלית ויחסי הכוחות בין הכנסת לממשלה בישראל.

1. יעילות עבודת הכנסת

התומכים בחקיקת חוק רציפות הדיון ביקשו לחסוך לכנסת זמן ולייעל את עבודתה. הם סברו כי הכנסת זקוקה למנגנון שיאפשר לה להתמודד עם פיזורה בטרם זמנה, באופן שיתיר לה לסיים את עבודתה על הצעות חוק תלויות ועומדות. הם גם ביקשו למנוע מצב בו הכנסת אינה דנה בהצעות חוק חדשות סמוך לסוף כהונתה מחשש שחברי הכנסת לא יסיימו את שלבי החקיקה. הם סברו כי בהיעדר רציפות לא ניתן יהיה לחדש חוקים ישנים מהתקופה העותמנית והמנדטורית כי מדובר בקודקסים סבוכים, שלוקח זמן רב לחוקק אותם. מטעמים דומים הם טענו כי רציפות הדיון הכרחית כדי לאמץ חוקי יסוד.[11]

מתנגדי החוק סברו כי הכנסת אינה מתקשה בהעברת חוקים. להיפך, "קצב החקיקה מהיר מדי."[12] שר הדתות זרח ורהפטיג סבר כי לנוכח העובדה שאין בישראל שני בתי מחוקקים ואין לנשיא זכות וטו על חקיקה, מה שנחוץ לכנסת זה דווקא ליצור בלמים בהליך החקיקה.[13] חברי הכנסת הסבירו כי אם חוק לא עובר בכנסת, הרי זאת משום שהוא שנוי במחלוקת. לכן, אין לזרז את חקיקתו בכנסת הבאה באמצעות רציפות.[14]  

2. אופיה הרובני או הדליברטיבי של הכנסת

שעה שהנימוק המרכזי של תומכי דין הרציפות היה יעילות עבודת הכנסת, מתנגדי חוק הרציפות הסתמכו בעיקר על טיעון דמוקרטי. הם טענו כי "גם אם נבחר חבר כנסת מחדש, אין הוא אותו חבר כנסת, באשר אין זו בכלל אותה כנסת. הוא נבחר מכוחו של אקט אחר לגמרי."[15] חברי הכנסת ראו בכך זלזול במשמעותן של בחירות: "הבחירות נערכות כדי שתהיה אפשרות לחרוג מן הרציפות."[16] אפילו היועץ המשפטי לממשלה סבר כי יש בכך משום "ויתור לעקרון שכנסת יכולה להשתנות בהרכב שלה ובמגמה שלה."[17] המתנגדים סברו כי דין הרציפות הופך את הכנסת "לגוף רצוף, ממושך, בדומה למשרד ממשלתי, בו יצאו כמה אנשים לפנסיה, ואחרים מקבלים מינוי."[18] הם סברו "שאין כנסת חדשה צריכה להיות כבולה על ידי כנסת קודמת."[19]

לא רק שדין הרציפות פוגע במשמעותן של בחירות כאקט שמאתחל את עבודת הכנסת אלא הוא גם פוגע באופי הדיון בכנסת ובציבור. דין הרציפות מונע קריאה ראשונה מחדש על הצעת חוק תלויה ועומדת. אולם הדיון בקריאה ראשונה "משפיע על הרחוב."[20] המתנגדים סברו כי אם היו שיקולים מספיק כבדי משקל למנוע את החקיקה בכנסת הקודמת, "בינתיים נשכח כל הענין, נשכחה דעת המומחים שדיברו על כך, נשכחה דעת הקהל שהיתה בענין."[21]

דין הרציפות אף יוצר מעמדות שונים בין חברי הכנסת כי מחברי כנסת חדשים, שלא היו חלק מהכנסת הקודמת, נמנעה האפשרות להשתתף בדיון בקריאה הראשונה. "משל למה הדבר דומה? כאילו היו באים ומציעים, שחברי הכנסת החדשים לא יוכלו להיכנס בשערי בנין הכנסת ולהשתתף בדיונים כאשר מדובר על נושאים מסוימים."[22] הפגיעה בזכויות הדיון משפיעה במיוחד על המיעוט המבקש להתנגד להצעת חוק ספציפית. חברי הכנסת טענו כי: "אם אין אופוזיציה—אין כנסת, אפילו אם יש רוב";[23] "דמוקרטיה מכריעה ברוב… אבל חייבת לשמוע את דעת המיעוט."[24]

שעה שמתנגדי חוק הרציפות ביקשו לקדם תפיסה מהותית-דליברטיבית של הדמוקרטיה, תומכי החוק קידמו תפיסה פורמלית-רובנית שלה. לשיטתם, חוק-יסוד: הכנסת קבע מפורשות כי "הכנסת היוצאת תוסיף לכהן עד לכינוסה של הכנסת הנכנסת."[25] כחלק מתורת האורגנים, הכנסת היא אפוא "גוף ממשיך" גם אם חבריו מתחלפים. הם אף ציינו כי ממילא "הרוב המכריע של כנסת חדשה היו חברים בכנסת קודמת."[26] ח"כ ניר-רפאלקס, מיוזמי החוק, הכיר בפגיעה בזכות הדיון של חברי הכנסת החדשים אך סבר כי "זו זכות לא כל כך גדולה."[27] שר המשפטים דב יוסף טען כי "אין בכך שום פגיעה לא בדמוקרטיה ולא בכנסת, אשר בלאו הכי פועלת לא לפי רצון כל חברי הכנסת אלא לפי רצון רוב חברי הכנסת."[28]

3. שליטת הממשלה בחקיקה

הוויכוח אף נסב על יחסי הכוחות בין הכנסת לממשלה. שר המשפטים דב יוסף דרש כי רק הממשלה תוכל ליזום החלת דין רציפות, שעה שפרופ' יצחק קלינגהופר וד"ר אורי ידין סברו שיש לאפשר גם לוועדות הכנסת ליזום החלת דין הרציפות.[29] שר המשפטים הסביר כי הוא רואה בממשלה כגוף ש"אחראי" לחקיקת חוקים.[30] חברי כנסת טענו כי "הואיל ורק לממשלה יש הזכות להציע רציפות של חוקים. זכות זו לא ניתנה לחברי הכנסת, אפילו לגבי חוקים אשר הם הגישו לבית. אנו רואים בזה צמצום סמכויותיה של הכנסת."[31] גם לא הותר להחיל רציפות על הצעות חוק פרטיות שעברו רק קריאה טרומית. "אם אין הבדל בין כנסת לכנסת – כגרסת הממשלה – כי אז יש לנהוג באותה שיטה גם לגבי חברי הכנסת."[32] חברי הכנסת גם התריעו כי "נותנים סמכות לממשלה בלי לכבול אותה בזמן."[33] הממשלה אינה מוגבלת בעיתוי ובמספר הפעמים בהם היא מחילה רציפות באופן שמאפשר לה למקסם שליטתה בכנסת.

למעשה, חששותיהם של מתנגדי חוק הרציפות התממשו. חוק הרציפות מאפשר לממשלות ישראל להשיג רוב מלאכותי בכנסת לחקיקה. ממשלות אינן חוששות להגיש ולהעביר הצעות חוק בקריאה ראשונה בשלהי כהונתן, כשהן סובלות מגרעון דמוקרטי וחברי הכנסת עסוקים בבחירות. הן מחילות מדי פעם, בעיתוי הנוח להן, רציפות על קבוצת חוקים בכנסת נכנסת כמקשה אחת. הדיון בכנסת, אם הוא מתקיים בכלל, הינו על שאלת הרציפות ולא על תוכן החוקים. גיבוש עמדת הממשלה בתחום הרציפות נעשה "מאחורי הקלעים," מבלי לתת דין וחשבון במליאה, כי אין דיון רגיל בקריאה ראשונה בכל הצעת חוק באופן פרטני.[34]

מאזן הכוחות בין הכנסת לממשלה בישראל

לאחר דיון נוקב ומודע, המאבק על אופיה של הדמוקרטיה הישראלית הוכרע כבר בשנות השישים. הכנסת בחרה ליתן לממשלה שליטה בעבודת החקיקה ולקדם תפיסה רובנית-פורמלית של ייצוגיות. חוק הרציפות מעולם לא הועמד לבחינה חוקתית.[35] האמנם הדרדרה הדמוקרטיה הישראלית עוד יותר והתחזקה שליטתה של הממשלה בכנסת בשנים האחרונות, כגישת בית המשפט?

לטענתי, לאורך שנות קיומה של המדינה, יחסי הכוחות בין הכנסת לממשלה לא אופיינו בחיזוק הממשלה על חשבון הכנסת באופן לינארי אלא מהיבטים רבים ההיפך הוא הנכון. במאמרי "הלכת יולי אדלשטיין וכרונלוגיית יחסי הכוחות בין הכנסת לממשלה בישראל", אני מחלקת את יחסי הכוחות בין הממשלה לכנסת לארבע תקופות,[36] וברשימה זו אתמקד בשתי התקופות שממסגרות את הדיון. התקופה הראשונה (או תקופת היסוד) היא מקום המדינה עד שנת 1977, המועד בו התרחש "המהפך" ולראשונה התקיימו חילופי שלטון בישראל. בתקופה הראשונה מפא"י שלטה בכנסת ומחוצה לה. התקופה האחרונה היא מאז ביטול הבחירות הישירות לראשות ממשלה בשנת 2003 ועד הבחירות לכנסת העשרים וארבע, שהתקיימו במרץ 2021.[37] הנתונים שמצאתי מלמדים כי בכל המשתנים הרלוונטיים, מוטת השליטה של הממשלה בכנסת נחלשה לאורך השנים. בהקשר זה "מִסְפָּרִים מדברים", והם מלמדים יותר מכל על יחסי הכוחות בין הגופים הייצוגיים בשיטה הפרלמנטרית שלנו בה מתקיימת שיטת בחירות יחסית.

1. יחסי הכוחות בין הקואליציה לאופוזיציה

שעה שבתקופת היסוד, הקואליציה שלטה בממוצע בשני שליש מהכנסת, הממשלה שולטת בקושי ברוב בכנסת בתקופה האחרונה. בה בעת, ממוצע מספר סיעות האופוזיציה בשתי התקופות עומד על שש סיעות. לפיכך, האופוזיציה לא מתקשה כיום להתארגן לפעילות יותר מבעבר. למעשה, החקיקה הפרטית התעצמה מאז קום המדינה הן במספרים מוחלטים והן כאחוזים מכלל החקיקה המתקבלת.

2. יחסי הכוחות בין מפלגת השלטון לשאר חברות הקואליציה

מקום המדינה עד שנת 1996, המפלגה הגדולה בקואליציה שלטה בממוצע ב-61% ממנה. מאז ביטול הבחירות הישירות לראשות הממשלה בשנת 2003, מפלגת השלטון שולטת בממוצע רק ב-53% ממנה. כמפלגה חלשה, מפלגת השלטון חייבת כיום להתפשר עם סיעות אחרות לאורך כל תקופת כהונתה. ממשלות ישראל עורכות הסכמים קואליציוניים מפורטים בשל חולשתה של מפלגת השלטון בקואליציה. המשמעת הקואליציונית מבטאת את האחריות המשותפת של ממשלה לכנסת. משמעת קואליציונית אינה מונעת מחברי הכנסת להביע עמדות עצמאיות. הם פשוט נדרשים "לשלם" מחיר פוליטי על עמדותיהם באמצעות משא ומתן עם חבריהם לקואליציה, ובעת הצורך באמצעות התפטרות או פיטורים. על כוחה המוגבל של משמעת קואליציונית ניתן ללמוד מהעובדה שממשלות ישראל אינן שורדות בממוצע מעל שנתיים מאז קום המדינה.

3. יחסי הכוחות בין מפלגת השלטון למפלגה הגדולה באופוזיציה

בתקופה היסוד של המדינה, הפער בין מפלגת השלטון למפלגה הגדולה באופוזיציה עמד בממוצע על עשרים ושמונה חברי כנסת. בתקופה האחרונה הוא קטן לפער ממוצע של עשרה חברי כנסת.

4. משך כהונת ממשלות מעבר

משך כהונת ממשלות מעבר הכפיל את עצמו מכ-81 יום בתקופת היסוד ל-158 יום בממוצע בתקופה האחרונה. ממשלות מעבר הן חלשות מכוח הלכת וייס, שכן עליהן לנהוג באיפוק, אלא אם יש להן צורך חיוני בעשייה.[38]

סוף דבר: מהותה של שיטה פרלמנטרית

כל מהותה של שיטה פרלמנטרית היא ליצור שליטה של ממשלה בכנסת וכנסת בממשלה. בכל רחבי העולם הפרלמנטרי ממשלות שולטות בזמן ובאג'נדה הפרלמנטריים. ספק אם הכנסת כה נחלשה בשנים האחרונות ביחס לממשלה עד כי היא זקוקה להתערבותו של בית המשפט בניהול ענייניה הפנימיים כיום יותר מבעבר. בית המשפט יכול לשמש "שחקן חיזוק" בהגנה על הדמוקרטיה הישראלית, אך אינו יכול לשמש תחליף לה. גורלה של הדמוקרטיה תלוי בעיקר בפעולת הציבור כולו.


 
רבקה ווייל היא פרופ' חבר, בית ספר הארי רדזינר למשפטים, אוניברסיטת רייכמן. תודה לשני שניצר על העריכה המעולה.

ציטוט מוצע: רבקה ווייל "על יחסי הכוחות בין הכנסת לממשלה בפרספקטיבה היסטורית" ICON-S-IL Blog‏ (5.11.2021).


[1] רבקה ווייל "הלכת יולי אדלשטיין וכרונולוגיית יחסי הכוחות בין הכנסת לממשלה בישראל" עיוני משפט מד 321, 326, ה"ש 11 (2021).

[2] Rivka Weill, Judicial Intervention in Parliamentary Affairs to Prevent a Coup d'état, Maryland L. Rev. (forthcoming 2021), זמין לקריאה ב-SSRN.

[3] ווייל "הלכת יולי אדלשטיין", לעיל ה"ש 1.

[4] בג"ץ 2144/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' יושב ראש הכנסת, פס' 11 לפסק הדין של הנשיאה חיות (אר"ש 23.3.2020) (ציטוט דברי המשנה לנשיאה רובינשטיין בבג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר) נ' ראש ממשלת ישראל, פס' קמב לפסק דינו (אר"ש 27.03.2016)).

[5] ראו, למשל, גילה שטופלר "בית המשפט העליון כבלם מפני השתלטות עוינת של הממשלה על סמכויות הכנסת" ICON-S-IL Blog‏ (25.3.2018). ראו גם האגודה לזכויות האזרח בישראל "חקיקה אנטי-דמוקרטית בכנסת ה-20 – תמונת מצב: מעודכן למרץ 2017".

[6] בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14 (2004).

[7] בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (אר"ש 6.8.2017).

[8] רבקה ווייל "רציפות בחקיקה במבחן הביקורת" עיוני משפט לז 564 (2016).

[9] חוק רציפות הדיון בהצעות חוק, התשכ"ה-1964, ס"ח 2.

[10] חוק רציפות הדיון בהצעות חוק, התשנ"ג-1993, ס"ח 60.

[11] ווייל" רציפות בחקיקה", לעיל ה"ש 8,  בעמ' 575–579.  

[12] שם, בעמ' 613 (שר הדתות זרח ורהפטיג).

[13] שם, בעמ' 613–614.

[14] שם, בעמ' 614.

[15] שם, בעמ' 584 (ח"כ שלום כהן מ"העולם הזה-כוח חדש").

[16] שם, בעמ' 585 (ח"כ משה סנה ממק"י).

[17] שם.

[18] שם, בעמ' 586 (ח"כ יוחנן בדר מתנועת החרות)

[19] שם,  בעמ' 602 (ח"כ שלום כהן מ"העולם הזה-כוח חדש").

[20] שם, בעמ' 592 (ח"כ ניר-רפאלקס, שהגה את רעיון הרציפות, הכיר בכך בדיון בכנסת בתשכ"ב).

[21] שם, בעמ' 592 (ח"כ ישראל שלמה בן-מאיר מהמפלגה הדתית-לאומית).

[22] שם, בעמ' 597 (ח"כ שלמה לורנץ מאגודת ישראל).

[23] שם, בעמ' 600 (ח"כ משה אונא מהמפלגה הדתית-לאומית).

[24] שם, בעמ' 601 (ח"כ דוד בר-רב-האי ממפא"י).

[25] ס' 37 לחוק-יסוד: הכנסת.

[26] ווייל "רציפות בחקיקה", לעיל ה"ש 8,  בעמ' 581 (שר המשפטים דב יוסף).

[27] שם, בעמ' 598.

[28] שם, בעמ' 600.

[29] שם, בעמ' 605. רק בשנות השבעים תוקן החוק כדי לאפשר זאת אולם עדיין רק הממשלה רשאית ליזום החלת רציפות על הצעות חוק ממשלתיות.

[30] שם, בעמ' 603.

[31] שם, בעמ' 606 (ח"כ אמיל חביבי מהרשימה הקומוניסטית החדשה).

[32] שם, בעמ' 606 (ח"כ שלום כהן מ"העולם הזה-כוח חדש").

[33] שם, בעמ' 620 (ח"כ יוחנן בדר מתנועת החרות).

[34] שם, בעמ' 588–597, 615–625.

[35] לטענה כי לא ראוי שהוא יעבור בחינה חוקתית, ראו שם, בעמ' 636–643.

[36] ווייל "הלכת יולי אדלשטיין", לעיל ה"ש 1, בעמ' 327–336. ארבע התקופות הינן 1949–1977 (1977 הינה שנת המהפך), 1977–1996 (בשנת 1996 חל המעבר לשיטת בחירות ישירות לראשות ממשלה), 1996–2003 (בשנת 2003 בוטלה הבחירה הישירה), 2003–2021. ראו גם רבקה ווייל "הממשלה לא קמה על יוצרה: הכנסת זקוקה לאמונו של בית המשפט" גלובס (4.2.2021).

[37] מאמרי נכתב לפני קיומן של בחירות לכנסת העשרים וארבע (ווייל "הלכת יולי אדלשטיין", לעיל ה"ש 1, כוכבית ראשונה). הנתונים שלהלן לקוחים משם.

[38] בג"ץ 5167/00 וייס נ' ראשהממשלה של מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 455 (2001). להרחבה, ראו רבקה ווייל "תקופת בין השמשות: על סמכויותיה של ממשלת-מעבר" משפט וממשל יג 167 (2011).

תגובה אחת בנושא “על יחסי הכוחות בין הכנסת לממשלה בפרספקטיבה היסטורית / רבקה ווייל

הוסיפו את שלכם

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

בלוג בוורדפרס.קום. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: