לפצל או לא לפצל? סימפוזיון בנושא ההצעה לרפורמה במוסד היועץ המשפטי לממשלה – חלק ז' | לא רק "האם", אלא "מה" ו"איך": על הפיצול המוצע במוסד היועץ המשפטי לממשלה – ראיה הוליסטית של שיקולי אינטרס הציבור בהליכים הפליליים / יהודית קרפ

[דבר העורכים: סימפוזיון זה, בעריכה משותפת של שני שניצר ויניב רוזנאי, עוסק בהצעה לפיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה. במסגרתו מתפרסמות רשימות מאת (לפי סדר א"ב): פרופ' גד ברזילי, עו"ד יחיאל גוטמן, ד"ר מתן גוטמן, שופט בית המשפט העליון (בדימוס) פרופ' יצחק זמיר, פרופ' ברק מדינה, ד"ר איתן לבונטין, שר המשפטים (לשעבר) פרופ' דניאל פרידמן, פרופ' מרדכי קרמניצר, עו"ד יהודית קרפ, והמשנה לנשיאת בית המשפט העליון (בדימוס) פרופ' אליקים רובינשטיין].

בימים אלו עולה מחדש הצעת רפורמה שמשמעותה הוצאת התביעה הפלילית מתחומי סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה.[1] כמי שכיהנה למעלה מעשרים שנה כמשנה ליועצים המשפטיים לממשלה (לדורותיהם) אני רואה חובה אזרחית להביע כאן את עמדתי – אולי דאגתי – לעניין הרפורמה המוצעת.

הדברים שלהלן הם עיבוד מכתבים שכתבתי בזמנו לשר המשפטים יעקב נאמן, שהגה גם הוא את רעיון פיצול הסמכויות. דברים שכתבתי אז לא נס ליחם עם חלוף השנים. אדרבא – לאור ניסיונות גוברים והולכים לפגוע במעמדו של היועץ המשפטי לממשלה ולערער את אימון הציבור בו – יש להם משנה תוקף משום יסודם בהבנת חיי המעשה של היועץ המשפטי לממשלה.

הייתי מתמחה של השופט שמעון אגרנט ז"ל בעת שנכתב דו"ח ועדת אגרנט בעניין בחינת מעמדו ותפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה.[2] יש בי גאווה על כך שכמתמחה וכמזכירת הוועדה הייתי שותפה למעמד ההיסטורי של כתיבתו, שכן המלצותיו של הדו"ח, שאושרו בידי הממשלה, הפכו להיות מוסכמה קונסטיטוציונית וחלק ממנועי ההסדרים המשפטיים והחוקתיים הבסיסיים במדינת ישראל. הם פעלו במדינה עד כה, בלא שחילופי העיתים וחילופי השלטון או מצוקות השעה שחקו אותם. ועדה ציבורית בראשותו של נשיא בית המשפט העליון לשעבר, השופט מאיר שמגר, שדנה בהצעות לשנות מן המוסכמה האמורה, אף חזרה ואשררה אותה.[3]

אף שאיני מאלה התוהים על מניעיהם הסמויים של המבקשים לקדם את הרפורמה המוצעת[4] ואני מניחה שטובת המערכת, כפי שהם מבינים אותה, לנגד עיניהם, חשוב בעיניי להביע דעתי שהרפורמה עשויה להתברר כטעות חמורה, אם תיעשה בלא שגוף מקצועי יבדוק לעומק את השלכותיה. סכנתה בכך, שהיא עלולה לגרום לערעור כוחו ומעמדו של היועץ המשפטי לממשלה ולמבוקה ומבולקה במערכת שלטון החוק.[5]

חששותיי מפני הפיצול המוצע בסמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה מתבססים על הניסיון רב השנים של עבודתי לימינם של היועצים המשפטיים לממשלה. חששות אלו סומכים על הכרה מעמיקה של עבודת מערכות הפרקליטות, מחלקת הבגצ"ים ומחלקות הייעוץ והחקיקה של משרד המשפטים ושל משרדי הממשלה האחרים.

כמי שעמדה ברצף שנים כה רבות לצדם של היועצים המשפטיים לממשלה אני מבקשת להעיד על כך שלכאורה, כוחו של היועץ המשפטי לממשלה נובע מתוקף היותו ממונה על מערכת הכלים השלובים המורכבת מהפרקליטות (לרבות מחלקת הבגצ"ים והמחלקה האזרחית שבפרקליטות) וממערכות הייעוץ והחקיקה במשרד המשפטים ובמשרדי הממשלה האחרים. כל אלה הם מערכת אחת הניזונה הדדית ממכלול חלקיה, כשמנגנון ההפעלה, התאום והוויסות שלה מצויים בידיו האמונות של היועץ המשפטי לממשלה. התביעה הפלילית היא חלק ממערכת כלים שלובה זו.

אני מבינה שמטרת הרפורמה היא להפריד בין התביעה הכללית הפלילית לבין יתר תפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה.[6] אך כמי שליוותה יועצים משפטיים לדורותיהם, אני מתקשה להבין את הנימוקים לרפורמה זו. ניסיוני במשרד לא גילה לי מעולם את היתכנותו של פוטנציאל סתירה בין תפקידי הייעוץ לממשלה לבין אפשרות העמדה לדין של שר בממשלה החשוד בפלילים. כמשנה ליועץ הייתי שותפה לתהליכי קבלת החלטותיו בעניין העמדתו של שר או איש ציבור לדין פלילי ושוכנעתי ללא כל ספק שהחלטתו הסתמכה בבירור על שיקולים שנידונו בהרחבה בישיבות משותפות של מערכת הכלים השלובים שבמשרד המשפטים ובמשרדי הממשלה האחרים, זאת – גם אם היו בפרקליטות המדינה כאלה שסברו כי החלטתו מוטעית.

לא זכורה לי החלטה אחת בנושאים רגישים אלה שבה החליט היועץ המשפטי לממשלה בינו לבין עצמו כדי שיכוסו שיקוליו האישיים. מקריאה בעיתונים אני למדה שמסורת זו של התייעצות נרחבת עם בעלי תפקידים רלבנטיים בראיית רוחב של אינטרס הציבור בהעמדה לדין נמשכת גם היום. לעניות דעתי, המציאות אף לא הצמיחה מקום לחשש שבשל ישיבה משותפת בחדר ישיבות הממשלה או מתן עצה לממשלה או בשל היכרות אישית בין היועץ לבין השרים רפו שיקוליו של היועץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע להעמדה לדין. אדרבא – המציאות מעידה על היפוכו של דבר וכוחו של היועץ המשפטי לממשלה הוא, בין השאר, ביכולתו לשקול שיקולים שהם מעבר לשיקוליה של פרקליטות המדינה ועל אף דעתה.

המסר האישי שלי, הנובע מניסיוני הרב במערכת, הוא החיוניות והחשיבות הרבה שפרקליט המדינה – והפרקליטות יחד עמו – יהיו כפופים במדיניותם ובשיקול דעתם לביקורת, להנחיה ולייעוץ של מי שראייתו את אינטרס הציבור, מתוקף הניסיון המצטבר ממכלול תפקידיו, רחבה מראיית שיקולי מדיניות תביעה כללית והחלטות ספציפיות שהן "פרקליטותיות" גרידא.[7] כולנו יודעים שלכל מערכת סגורה, והפרקליטות הפלילית אינה חריגה, יש דינמיקה של חשיבה שהיא בדרך כלל סדורה וסגורה, לעיתים מקובעת, לעיתים מושפעת משיקולי אינטרסים של המערכת, שאינם חלילה שיקולים זרים, אבל בהם שיקולים של אילוצי המערכת, סדרי קדימויות, תקדימים, "השקפת עולם תביעתית" מנוכרת, הממוקדת בראיית האדם החשוד כ"תיק", פחד משינויים, ואפילו התקפדות בתפישת עולם שהיא אתוס "תביעתי" שלא נבחן עיתית.

למדתי מניסיוני שלעיתים זקוקה הפרקליטות הפלילית לזריקה של ריענון חשיבה מתוך ראיית המכלול הנצברת משדות חשיבה אחרים (זרמי מחשבה חדשים בחקיקה, חוות דעת בסוגיות חדשות שהתעוררו במשרדי הממשלה) ולהזזה מהאינרציה הטבעית, הקיימת בכל גוף הפועל תחת אילוצים קשים. הייתי עדה לא אחת לישיבות בעניינים חשובים ורגישים של מדיניות התביעה הפלילית, או של תיקים פרטניים חשובים ורגישים, שנדונו בלשכת היועץ המשפטי לממשלה לא רק בין היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה ואנשיו, אלא בשיתוף המשנים ליועץ ובשיתוף אנשי ייעוץ וחקיקה. אלו תרמו מתובנותיהם, שנצמחו להם בתפקידם הם, והיו שותפים לשינויי תפישה ברוכים של מדיניות, דרכי פעולה או החלטה ספציפית בתיק פלילי. לחשיבה המשותפת יש משמעות רבה בעיקר בתיקים רגישים מסוג תיקי אישום נגד שרים או אנשי ציבור בכירים.

אני כותבת את הדברים מתוך הערכה רבה לפרקליטי המדינה לדורותיהם ולפרקליטים בפרקליטות המדינה, העושים עבודה של שליחות, ומקווה לכן שלא יובנו דבריי שלא כהלכה. אבל סוד גלוי הוא, שבמהלך עבודתי כמשנה ליועץ המשפטי לממשלה נתגלו לא אחת חלוקי דעות ביני לבין הפרקליטות בעניינים הנוגעים לעבודת הפרקליטות ולמדתי גם לצערי ש"רוח הפרקליטות" נוטה לזלזל בדעתו של כל מי שאינו בשר מבשרה. היה זה רק בדיונים המשותפים בחסותו ובהנחייתו – ובסופו של דבר גם בהחלטתו – של היועץ המשפטי לממשלה, שהתקיימה ההפריה ההדדית החשובה הזאת בדיונים בענייני הפרקליטות. אין ספק בלבי שהפריה הדדית זו ויכולתו של היועץ המשפטי לממשלה – ממקומו הוא – לנתח את הבעיות, המשמעויות וההשלכות של החלטות פרקליטות בראיה רחבה של אינטרס הציבור, מסוג שפרקליט מדינה במגרשו שלו יתקשה אולי לראותה, אפשרה את הראיה ההוליסטית של אינטרס הציבור במשפט הפלילי ובהעמדה לדין של חשודים.

עם כל זאת איני רוצה לומר שמוסד היועץ המשפטי לממשלה ומוסד הפרקליטות (וכך גם המחלקות האחרות במשרד המשפטים) אינם טעונים רפורמה. אדרבא ואדרבא – יש מקום לרפורמה שתשפר את עבודת המערכת וגם תתמודד עם בעיית העומס, המוטל על היועץ המשפטי לממשלה, ועם הצורך להקל עליו למלא את תפקידו כראוי. אלא שאני כשלעצמי, איני יודעת מה טיבה המתבקש של רפורמה זו, ובעיקר איני יודעת האם פיצול תפקידי היועץ המשפטי לממשלה הוא המענה הנכון לדברים הטעונים תיקון, או אולי חשיבה חדשה על ביזור סמכויות ואצילה במסגרות הקיימות היא המענה.

הבעתי כאן את חששותיי שהפיצול עשוי להחליש את עבודת המערכת ולקלקל במקום לשפר, ושתוצאות שבירת מערכת הכלים השלובים, הפועלת היום בחסות היועץ המשפטי לממשלה, עלולה להתברר כסדק עמוק בתפישת שלטון החוק ושבירת המוסכמות הקונסטיטוציוניות הנהוגות בישראל. בשל החששות הללו, נראה לי לכן שאין להוציא מן הכוח אל הפועל את הרפורמה בלא שיקודם דיון מעמיק בוועדה ציבורית של מומחים, שתתייחס לא רק לשאלת ה"אם", אלא גם, וכחלק אינטגרלי מדיוניה, תקדם עבודת מטה שתתייחס קונקרטית גם לשאלת ה"מה" וה"איך".

בין השאר יש לבחון בזהירות הצהרה גורפת, המעמידה את פרקליט המדינה בראש מערכת אכיפת החוק הפלילי מבלי שיותוו לראשונה גבולותיו הברורים של שדה החוק הפלילי. הוראות העונשין במדינת ישראל חובקות עולם ומלואו שכן נוהג הוא להצמיד עבירה פלילית לכל הסדר חוקי, יהא תחומו אשר יהא, לרבות בתחום הרגולציה וההסדרים המנהליים. היקף העבירות הפליליות בישראל גדול לאין שיעור וללא יחס מהיקף העבירות הפליליות המנויות בחוק העונשין והנחשבות לעבירות פליליות "טהורות".

כיום נתונות סמכויות אכיפת החוק הפלילי גם בידי המשטרה וגם בידי רשויות אכיפה אחרות מהתחום המנהלי (רשויות המס, ניירות ערך, הגבלים עסקיים, איכות הסביבה,  רשויות מקומיות, אם נמנה אחדות מאלה) והמדובר בכלים שלובים. האם ישתרעו סמכויות התובע הכללי גם על תחומי הרגולציה וההסדרים המנהליים? ומה תהיה הזיקה שבין התובע הראשי לבין משרדי הממשלה השונים והרשויות המקומיות, המופקדים על הרגולציה המנהלית והכפופים, מטבע הדברים להנחיותיו של היועץ המשפטי לממשלה? מי יכריע בשאלה האם לבחור בשדה הפלילי או שמא האסטרטגיה הראויה היא ללכת בדרך הסנקציה האזרחית במקרה קונקרטי או כעניין שבמדיניות? היכן תימצא הנקודה הארכימדית של המתח שבין אכיפה פלילית לאכיפה מנהלית ואזרחית בגיבוש אסטרטגיה של אכיפה הוליסטית וקוהרנטית?

ועוד נשאלת שאלה לעניין היחס שבין תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה כיועץ ומנחה את הממשלה וגופיה – לרבות משרד המשפטים והפרקליטות בתוכו – וכבעל סמכות מחייבת לעניין פרשנות החוק (לרבות דרכי אכיפתו) לבין מעמדו של התובע הכללי, שיהיה על פי ההנחה בעל סמכות על, בעוד שהוא הלכה למעשה חלק מן המנגנון הממשלתי, הכפוף לסמכות העל של היועץ המשפטי לממשלה ולהכרעתו המחייבת?

ואלו הן רק דוגמאות למורכבות סוגיית הפיצול.

הדעת נותנת שלא ניתן באבחת סכין חקיקה לקרוע את הדבקים ולהגיע לתוצאה המעשית האפקטיבית של חלוקת סמכויות, בלי לתת את הדעת מראש לדרך ההיערכות לחלוקה זו, לרבות השאלות הלוגיסטיות והתקציביות, הארגוניות והמנהליות המתחייבות מהפיצול המוצע ומביטול האינטגרציה הקיימת בפועל, הדרגתיות היישום והוראות מעבר. מן הדין שמומחים לעניין הם שייקבעו את פרטי התוכנית ודרך יישומה טרם עיגונה בחוק. תקוותי היא אפוא שרפורמה במוסד היועץ המשפטי לממשלה תהיה רק לאחר בדיקה מעמיקה בידי ועדה מקצועית ודיון ציבורי, המתבקשים לפני צעד של שינוי או של שבירת מוסכמה קונסטיטוציונית.

כל זאת כתבתי בשעתו, ועתה משרבו הדעות אבקש להוסיף את זאת:

יש משפטנים המצדיקים את הרפורמה, בין השאר, על בסיס ההנחה כי שילוב התפקידים של היועץ המשפטי לממשלה הוא אנומליה ישראלית וראוי לנו ללמוד ממדינות אחרות שפיצול הסמכויות הוא בבסיס שיטתן. והנה שמחתי ללמוד ממחקריו החשובים של פרופ' ברזילי כי לא אלמן ישראל וכי כשליש מתוך 57 המדינות שנבחנו במחקריו ובהן מדינות דמוקרטיות מערביות נוהגות בשיטה הדומה לזו שלנו.[8] אז מדוע נלך כעניים לקושש מוסכמות קונסטיטוציוניות משדות אחרים?

זאת ועוד – דומה כי לא הוכח במחקרים כי דווקא חשש ניגוד האינטרסים בין תפקיד הייצוג לבין התביעה הכללית הוא שהצמיח את השיטה האחרת וגם אין בשיטת הפיצול כשלעצמה כדי להעיד על עצמה שיסודה באותו ניגוד עניינים, שמבקשי הרפורמה טוענים לקיומו. אף המציאות המשפטית בישראל לא הצמיחה דוגמאות של ממש לביסוס נכונותה של ההנחה התיאורטית בדבר קיומו של ניגוד אינטרסים כזה. אז אם לא שבור הכלי מדוע יש לתקנו?


יהודית קרפ הייתה משנה ליועץ המשפטי לממשלה (תפקידים מיוחדים) בשנים 1978–2002. תודתי לעורכת שני שניצר על עבודת העריכה המצויינת.

ציטוט מוצע: יהודית קרפ "לא רק 'האם', אלא גם 'מה' ו'איך': על הפיצול המוצע במוסד היועץ המשפטי לממשלה – ראיה הוליסטית של אינטרס הציבור בהליכים הפליליים" ICON-S-IL Blog‏ (14.9.2021).


[1] ראו, למשל, "תוכנית סער: רפורמות במשפט" תקווה חדשה (להלן: תוכנית סער).

[2] "דו"ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה: חוות-דעת" ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי 421 (יצחק זמיר עורך 1993).

[3] הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו דין וחשבון 36 (1998).

[4] השוו למרדכי (מוטה) קרמניצר "פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה" ICON-S-IL Blog‏ (25.8.2021).

[5] בהקשר זה, ראו גם את הכתוב בדבר פיחות ופגיעה ביחס הציבורי ובאמון ביועץ נוכח דלדול התפקיד אצל אליקים רובינשטיין "לא לפיצול: דברים בעניין ההצעה לפצל בין היועץ המשפטי לממשלה לבין התובע הפלילי הראשי" ICON-S-IL Blog‏ (19.8.2021).

[6] תוכנית סער, לעיל ה"ש 1; גדעון סער "יו"ר מפלגת תקווה חדש – גדעון סער | רפורמות במשפט א'" יוטיוב (3.1.2021).

[7] לאחרונה עלו הצעות להסיר את כפיפות התובע הכללי ליועץ המשפטי לממשלה, וראו, למשל, את ס' 10 להצעת חוק התובע הכללי, התש"ף-2020, פ/1261/23 ("התובע הכללי ונציגיו לא יפעלו מטעם היועץ המשפטי לממשלה ולא יישאו בתפקיד הכפוף למרותו").

[8] ראו גד ברזילי "יופיטר או פורטונה: על רפורמה חוקתית ביועמ"ש" ICON-S-IL Blog‏‏ (31.8.2021); גד ברזילי היועץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית – פיצול מוסדי?19 (מחקר מדיניות 84, המכון הישראלי לדמוקרטיה 2010).

תגובה אחת בנושא “לפצל או לא לפצל? סימפוזיון בנושא ההצעה לרפורמה במוסד היועץ המשפטי לממשלה – חלק ז' | לא רק "האם", אלא "מה" ו"איך": על הפיצול המוצע במוסד היועץ המשפטי לממשלה – ראיה הוליסטית של שיקולי אינטרס הציבור בהליכים הפליליים / יהודית קרפ

הוסיפו את שלכם

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

בלוג בוורדפרס.קום. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: