לפצל או לא לפצל? סימפוזיון בנושא ההצעה לרפורמה במוסד היועץ המשפטי לממשלה – חלק ה' | יופיטר או פורטונה: על רפורמה חוקתית ביועמ"ש / גד ברזילי

[דבר העורכים: סימפוזיון זה, בעריכה משותפת של שני שניצר ויניב רוזנאי, עוסק בהצעה לפיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה. במסגרתו מתפרסמות רשימות מאת (לפי סדר א"ב): פרופ' גד ברזילי, עו"ד יחיאל גוטמן, ד"ר מתן גוטמן, שופט בית המשפט העליון (בדימוס) פרופ' יצחק זמיר, פרופ' ברק מדינה, ד"ר איתן לבונטין, שר המשפטים (לשעבר) פרופ' דניאל פרידמן, פרופ' מרדכי קרמניצר, עו"ד יהודית קרפ, והמשנה לנשיאת בית המשפט העליון (בדימוס) פרופ' אליקים רובינשטיין].

קווי מתאר לרפורמה חוקתית

שקלא וטריא במעמדו החוקתי והמוסדי של היועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועמ״ש) אינם עוד עיון שגרתי בזרוע שלטונית במסגרת הרשות המבצעת ואינם עוד סקירה של גווילי חקיקה ופסיקה. הרבה למעלה מכך. היועמ״ש הוא אורגן משפטי רב-כוחות ומרובה סמכויות ומגלם בתפקידיו ובהגדרותיו הסטטוטוריות ובפסיקות בג"ץ את אחד המוסדות השלטוניים המשפטיים החזקים והחשובים בישראל. עוצמתו היא כמעט ללא תקדים עולמי, כפי שנראה בהמשך. זהו מוסד שלטוני המהווה אבן הראשה, מסד משפטי מרובה סמכויות חוקיות, המעוגנות בכמאה ושבעים חוקים,[1] בנוסף למעמד המשפטי הייחודי לו זוכה היועמ"ש בפסיקות בג"ץ.[2] מטרתה של רשימה מבוססת-מחקר זו היא להעניק אספקלריה ביקורתית לבחינת הסטטוס-קוו החוקתי הקיים כיום לגבי היועמ"ש ולהציע – בזהירות המתבקשת נוכח חשיבותו הרבה של היועמ"ש לשלטון החוק – מתווה לרפורמה בהגדרות תפקידו כיום. חשוב לציין כי כל רפורמה שתיעשה חייבת להתבסס על בדיקה מעמיקה ולא בחופזה או עקב לחצים פוליטיים כאלה או אחרים.[3]  

זאת יבהיר המאמר הקצר שלהלן  במסגרת שני מתווים אפשריים. מתווה אפשרי אחד הוא פיצול מוסדי, שלפיו תוקם במדינת ישראל רשות תביעה פלילית כללית נפרדת ועצמאית. זוהי ליבת ההצעה ברשימה זו. מתווה שני אלטרנטיבי שגם תועלתו אינה משנית, הוא להותיר את המבנה המוסדי הקיים כיום אך לעגן חוקתית את חלוקת התפקידים בין היועמ"ש לפרקליטות באגפה הפלילי, באופן שימנע – עד כמה שניתן לצפות – ניגוד עניינים בין היועץ המשפטי, מחד גיסא, על מנעד פארותיו כמי שאחראי על הייעוץ המשפטי לכלל זרועות השלטון, שמירת האינטרס הציבורי  והייצוג המשפטי, לבין היותו של היועמ״ש במצב הקיים כיום גם ראש התביעה הכללית. דומה – כפי שאטען בפירוט ממצה – כי טענות בשדה המשפטי ובאכסדרה הציבורית כאילו אין להחיל כל רפורמה על היועמ"ש עלולות שלא להתיישב בעליל עם קשיי המצב החוקתי כיום.   

למצער, מסה זו אינה תגובה תזזיתית לאירועי השעה (למשל – הגשת כתב אישום בעבירות קלון נגד ראש הממשלה דאז ח"כ בנימין נתניהו) אלא היא מבוססת על שני מחקרים מקיפים שערכתי: הראשון (עם פרופסור דוד נחמיאס) פורסם בשנת 1997, והוצג בתמצית בפני וועדת שמגר, לבקשת הוועדה; והאחר התפרסם עוד בשנת 2010.[4]

גנאלוגיה מוסדית: משפט ולא יש מאין

כל דיון במבנה או בהליך משפטי מחייב הבנת הגנאלוגיה ההיסטורית שהביאה לעיצוב מבנה המשפטי ותפקודיו כפי שאלה מוכרים לנו כיום. הדברים אמורים בקל וחומר בהיעדר חוק יסוד (בניגוד למשל לביקורת המדינה או לשפיטה, שמעוגנים בחוקי יסוד[5]) או דבר חקיקה כולל אחד, שמגדיר נורמטיבית סטטוטורית את סמכויותיו של מוסד זה ואת מגבלות כוחו החוקתי והציבורי. מפתיע ולא מובן מאליו כי אחד המוסדות המשפטיים החשובים בישראל מבוסס על לקטנות (אקלקטיות) משפטית מטרידה וראויה לרפורמה, לכשעצמה. ברוב מדינות העולם מעמדו של היועמ"ש והתביעה הכללית מוסדרים בחקיקה ספציפית ומיוחדת הפורסת את היקף הסמכויות החוקתיות של גופים אלה. לא כך בישראל. אקראיות חוקתית היא מצע בלתי סדור שיביא במוקדם או במאוחר לתקלות חוקתיות חמורות. אין להפקיד את יופיטר בידיה של פורטונה, במיוחד לא במדינה שבה אין שריון חוקתי של זכויות אדם ואזרח (בשים לב כמובן לחשיבותו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו)  ובעת שהגוף האחראי על שמירת זכויות הפרט בתפקידיו (היועמ"ש) הוא גם הגוף המאשים והמקטרג (היועמ"ש, כממונה ישיר על פרקליטות המדינה).  

הכיצד הגענו למצב החוקתי הנוכחי? במהלך שאון הקרבות המדממים של מלחמת 1948 והקמתה של מדינת ישראל ביקש דוד בן-גוריון, ראש הממשלה הראשון, משני משפטנים בכירים, חיים כהן ושבתאי רוזן, לעצב ולתכנן את מבנה שלטון החוק.[6] בזאת עוצב לראשונה וללא חשיבה חוקתית מעמיקה תפקיד היועמ״ש, כאשר קווי התשתית שועתקו מן המסורת המשפטית הבריטית ומן המציאות הקולוניאלית שהוטמעה במשפט המנדטורי, שלפיו באותה התקופה התביעה הכללית הייתה לחלק מן הייעוץ המשפטי. אם כי במודל הישראלי שעוצב כאמור לראשונה בשנת 1948 היועמ"ש לא היה שר (בניגוד למודל הבריטי דאז). לבן-גוריון עצמו חשוב היה באותה התקופה כי עקב איוש תפקיד שר המשפטים בבכיר המפלגה הפרוגרסיווית (פנחס רוזן) יאוייש תפקיד היועמ"ש על ידי איש אמונו – יעקב שמשון שפירא, אחד מן הבולטים באליטה המשפטית בשנות הארבעים, שהיה ליועץ המשפטי הראשון.[7] שפירא כיהן בתפקידו משנת 1948 ועד להתפטרותו בשנת 1950 נוכח התעלמות הממשלה מן הצורך להזמינו לחיווי דיעה בשאלה משפטית של החרמת דירות לצורך הקמת משרד המשפטים בירושלים.[8]   

רק אירוע היסטורי בלתי צפוי בעליל זימן למשפט הישראלי אפשרות לדיון אסטרטגי מסויים במעמד היועמ"ש, מעבר לשעתוק היסטורי של המבנה המשפטי הבריטי. על רקע יריבויות בין דב יוסף, שר המשפטים, וגדעון האוזנר, היועמ"ש, על פתיחת כתבי אישום, סבור היה היועמ"ש כי שר המשפטים מאיים למעשה על מעמדו המקצועי ובמיוחד על רקע היותו של דב יוסף מזוהה עם ראש הממשלה, בן גוריון, לעומת האוזנר הפרוגריסיווי, שרצה בעצמאות מקצועית מלאה.[9] לפיכך הוחלט בממשלה בשנת 1962, כהצעתו של ראש הממשלה, על הקמת וועדת אגרנט כוועדה ממשלתית לבדיקת מעמדו של היועמ"ש, בהיעדר כל מסמך משפטי חוקתי המגדיר באופן ברור באיזו מידה יכול שר משפטים ליטול סמכויות הגשת כתבי אישום מן היועמ"ש.

וועדת אגרנט במסמך מכונן אימצה את המודל הבריטי כמעט ללא בחינה משפטית השוואתית עמוקה והניחה כמובן מאליו כי המודל של אי-הפרדה בין הייעוץ והייצוג המשפטי, מחד גיסא, לבין התביעה הפלילית, מאידך גיסא, הוא מובן מאליו. חשיבותה העיקרית של הוועדה הייתה בעיגון נורמטיבי ראשוני של מעמד היועמ"ש כראש וראשון למערכת המשפט הציבורי – כפוף רק לפיקוח שיפוטי של בג"ץ, היה ומוגשת עתירה.[10]

וועדת אגרנט סייעה לביצור משפטי של מעמד היועמ״ש ביחס לשר המשפטים וקבעה כי להוציא מקרים חריגים ביותר אין ביכולת השר להביא להדחת היועמ״ש. עם זאת, הוועדה לא הגדירה באלו מצבים הדחה כזו אפשרית ובמיוחד נמנעה מלקבוע כי חוות דעתו של היועמ״ש מחייבת את כלל המנהל הציבורי מעבר ובנוסף למשרדי הממשלה. בכך יצרה וועדת אגרנט חסר משפטי מסויים במצב בו ממילא חסרו הסדרים סטטוטוריים המעגנים ברורות את סמכויות היועמ״ש. שאלת הפיצול  בין התביעה הפלילית לבין הייעוץ המשפטי לא נתפסה כרלוונטית בוועדה והמודל הבריטי דאז של העדר כל פיצול מוסדי הוטמע משפטית ללא דיון ממשי. 

פסיקות בג״ץ הן אלה שביצרו את מעמדו של היועמ״ש הן כראש התביעה הכללית והן כראש וראשון לייעוץ ולייצוג המשפטי בכל מערכות הממשל והשירות הציבורי. הן עיצבו את היועמ"ש כדמות משפטית, שאחראית על אכיפת שלטון החוק – לרבות בהיבט הפלילי – והמהווה את המקור המרכזי לפרשנות הדין, כפוף רק לפרשנות בג"ץ, במערכות הממשל והמשפט.[11]

למרות אירועי משבר חריפים בעבר סביב מעמדו הבלתי תלוי של היועמ"ש – התפטרותו של יעקב שמשון שפירא, בשנת 1950, עקב התעלמות הממשלה מן הצורך להזמין היועמ"ש לדיונים ממשלתיים, שבהם עולות שאלות משפטיות; ומאוחר יותר הדחתו של יצחק זמיר עקב התעקשותו על חקירת ראשי שירות הביטחון הכללי בהריגתו של מחבל בשבי, פרשת קו 300 – לא בוצעה רפורמה חוקתית משמעותית במעמד היועמ"ש אם כי מעמדו התחזק בעקבות פסיקות בג"ץ.[12] מוסד היועמ"ש התחזק מפסיקה לפסיקה, אך פסיקות הן תגובות לאירועים, פעמים, לא אמצעי לעצב לאורך זמן מוסד משפטי כה מרכזי כמו היועמ"ש.   

ואז טפחה על פנינו המשתאות ומול פנינו המכורכמות פרשת "בר-און–חברון". בזכותה של תקשורת חוקרת התגלה בשנת 1997 ניסיון שעל פי החשד מספר אישים פוליטיים בכירים רקחו מזימה להביא למינויו של יועץ משפטי לממשלה בתמורה להבטחה, על פי הנטען (אם כי מעולם לא הוכח משפטית), להביא למינויו של יועץ משפטי לממשלה בתמורה לאי-הגשת כתבי אישום ולויתורים מדיניים לגבי עתידה של חברון.[13] 

הנה כי כן, בפני וועדת שמגר, שהוקמה בשנת 1997 בעקבות המשבר,[14] עמדה הדילמה האם להמשיך בשילוב התפקידים של ייעוץ משפטי ותביעה כללית – שילוב שהוא בניגוד למקובל ברוב של כשני שלישים ממדינות העולם הדמוקרטי[15] – והאם שילוב א-נומלי שכזה, אינו מזמין לחצים פוליטיים מפלגתיים שעניינם בהשתלטות על גורמי התביעה הכללית.

על הדבש ועל העוקץ: יתרונותיו וחסרונותיו של דו"ח וועדת שמגר

וועדת שמגר הציבה בפנינו את המסמך הרשמי המשפטי-נורמטיבי החשוב ביותר עד היום לעיצוב מעמדו של היועמ"ש בישראל. מצד אחד, בדו"ח הוועדה ישנן כמה קביעות חשובות לביצור מעמדו של היועמ"ש. וועדת שמגר מתייחסת לאמביוולנטיות שבדו"ח אגרנט לגבי היקף אכיפת הייעוץ של היועמ"ש וקובעת בעקבות פסיקות בג"ץ כי היועמ"ש הוא ראש וראשון לכלל מערכת הייעוץ המשפטי בישראל וכל זרועות הממשל, המנהל והמשפט – ולא רק משרדי הממשלה – כפופים לחוות דעתו (או דעתה, אם כי עד היום טרם כיהנה אישה בתפקיד רם זה).[16] בנוסף, בהמשך ישיר לוועדת אגרנט, קבעה וועדת שמגר כי שר המשפטים לא יכול ליטול את סמכויותיו העונשיות של היועמ"ש אלא בתנאים חריגים ביותר, שגם הם נתונים כמובן לפיקוח השיפוטי של בג"ץ.[17] בהתאמה, קבעה וועדת שמגר כי בהתאם לכללי המשפט המנהלי קיימים מצבים חריגים ביותר של הדחת יועמ"ש על ידי ממשלה אבל הוועדה קבעה גם כי הדחה כזו חייבת להיות נתונה לפיקוח בג"ץ ובעיקרון אין כמעט להעלות על הדעת מצב אפילו של חילוקי דיעות חריפים, שבהם הדחה כזו אפשרית.[18]   

עם זאת, למצער בולטת חולשתו הגדולה של דו"ח שמגר. אם על פי כללי המשפט המנהלי יכולה הממשלה להביא להדחתו של יועמ"ש (שהרי הגוף המאציל סמכויות יכול גם ליטול אותן) ואם למרות קיומה של וועדת איתור לבחירת יועמ"ש ברור בעליל כי לא יוכל להיבחר יועמ"ש שלא על דעת ראש הממשלה וממשלתו, מדוע שלא לפצל את אגף התביעה הכללית בפרקליטות המדינה מן היועמ"ש?

כאן ניתן היה לצפות למחקר משפטי השוואתי, שכמעט ואינו זוכה לכל התייחסות בדו"ח הוועדה.  ניתן לייחס שני נימוקים עיקריים להתנגדות הוועדה לפיצול ולהכרעת הוועדה כנגד פיצול מוסדי כאמור. הנימוק הראשון הוא החשש כי ללא בקרה על מערכת התביעה הכללית תיחלש מאוד מרותו של היועמ"ש נוכח אנשי ונשות הפוליטיקה, שימרו פיו ללא יכולתו להביא לכתבי אישום פליליים במקרים של חשד משמעותי לביצוע עבירות פליליות. עם זאת, הוועדה אינה מציגה כל מחקר ואין כל מחקר המלמד כי במדינות שבהן יש מערכת תביעה פלילית עצמאית יש יותר עבריינות פוליטית מאשר בישראל.

בנוסף, הוועדה אינה מתמודדת עם האפשרות כי גם לאחר הפיצול המוסדי יוכל היועמ"ש לפנות אל התביעה הכללית ולדרוש פתיחה בחקירה פלילית כנגד פוליטיקאי החשוד בעבריינות. אנלוגיה אפשרית היא סעיף 14(ג) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], שמכוחו יכול מבקר המדינה לפנות ליועמ"ש ולבקש פתיחת הליכים שיכול ויובילו לכתבי אישום.

הנימוק השני, שהוא בעצם חשש שעמד בפני וועדת שמגר, הוא כמובן הפגיעה במעמדו של היועמ"ש כפרשן הדומיננטי של הדין כפוף לפרשנות בג"ץ. לצורך כך ניתן להציע הבחנה שבין מחלוקת קזואיסטית לבין מחלוקת עקרונית בדבר פרשנות הדין. בדומה למקובל ברוב מדינות המשפט הקונטיננטלי תהיה לתביעה הכללית על פי פרשנות הפיצול המוסדי סמכות בלעדית על הגשת או אי-הגשת כתבי אישום וכמובן עיכוב הליכים פליליים. מצד אחר – בדומה לחלק מן המדינות של המשפט המקובל במקרים של מחלוקת עקרונית על פרשנות עקרונות יסוד של הדין תהיה ההכרעה הסופית של היועמ"ש כפופה להכרעת בג"ץ, במידה ותוגש עתירה.[19]

 חשוב לציין כי בעוד וועדת שמגר הסתפקה בהמלצה על הקמת וועדת איתור שממליצה בלבד על מינוי יועמ"ש בעוד ההחלטה הסופית היא של הממשלה הרי על פי הצעתנו ייבחר התובע או התובעת הכללית על ידי וועדה מקצועית בלבד ללא כל מעורבות או מעורבות ללא כוח ווטו של דרגים ממשלתיים ופוליטיים.      

הן עם כמעט לבדד ישכון ומן הגויים לא ילמד?

ברוב מדינות העולם – כ-58% – ובקרוב ל 61% מן הדמוקרטיות המערביות בעולם יש פיצול מוסדי מלא בין הייעוץ המשפטי לבין התביעה הכללית, והתביעה הכללית היא ביסודה רשות נפרדת עצמאית. בין המדינות הללו ניתן למנות את צרפת, אוסטריה, גרמניה, חלק ממדינות צפון-מערב אירופה ורוב מדינות אסיה להוציא סינגפור. למעשה המודל של אי-הפיצול מושפע מן המסורת המשפטית הבריטית והשפעותיה הקולוניאליות ברחבי העולם.[20]

עם זאת, נדמה כי ההשוואה הכמעט אוטומטית לאנגליה – מוטעית שלא במעט. במהלך השנים גברה מאוד העצמאות של רשות התביעה האנגלית ה-Crown Prosecution Services (CPS).[21] למעשה היא אוטונומיתואין זה מקובל כלל  כי היועץ המשפטי יתערב למשל בכתבי אישום כנגד אישים פוליטיים. נכון אמנם כי גם בישראל גדל עם השנים היקף תפקידים אוטונומיים של פרקליטות המדינה והתערבות היועמ"ש בהחלטותיה הצטמצמה עם השנים. עם זאת בתיקים של עבריינות שלטונית של אישים פוליטיים בכירים ובמקרים אחרים בעלי רגישות ציבורית ההחלטות הסופיות על הגשת או אי-הגשת כתבי אישום או עיכוב הליכים היא של היועמ"ש. בנוסף, אנגליה בניגוד לישראל כפופה למשפט האירופאי ולאמנות שבו, באופן שמאפשר הגנה על זכויות במשפט, שאינו בהכרח קיים באותה המידה בישראל.

הניסיון לערוך אנלוגיה לארצות הברית אף הוא עלול להטעות. נכון אמנם כי בארצות הברית כמו גם בניו זילנד היועמ"ש הוא שר פוליטי, ולעומת זאת בישראל מעמדו המוסדי של היועמ"ש מבוסס הרבה יותר מקצועית – במידה גדולה בזכות ולשבחה של וועדת אגרנט, פסיקות בית המשפט העליון ולאורה של ווועדת שמגר. עם זאת, ארצות הברית היא משטר פדרטיבי (לאו אוניטרי, כמו ישראל) ולכן עקב כך קיים פיצול בין אזורי תביעה שונים ופיצול סמכויות בין רשויות התביעה הפדרליות למדינתיות ובין איזורי תביעה פדרליים שונים.[22]    

לעומת זאת, במדינות דמוקרטיות רבות אחרות בעלות שיטות משפט מגוונות קיים פיצול מוסדי מלא בין התביעה הכללית לייעוץ המשפטי. ביניהן יש למנות את אוסטרליה, איטליה, אירלנד, צרפת, קנדה, גרמניה, דרום אפריקה, דרום קוריאה, הולנד, יפן, סלובניה, ספרד, סקוטלנד, פינלנד, שוודיה, קוסטה ריקה וצ'כיה ועוד שורה ארוכה של מדינות.[23] היתכן כי במדינות אלה – חלקן מדינות משפט מקובל וחלקן מדינות בעלות שיטת משפט קונטיננטלית, חלקן מדינות שחוות משברים פוליטיים תכופים ובחלקן פוליטיקה יציבה – מרות המשפט מתפקדת באופן סביר ולמעלה מכך, בעוד דווקא בישראל מודל הפיצול המוסדי ייכשל?[24]

קל וחומר – טענה זו המערערת על פיצול מוסדי חוקתי חלשה עוד יותר בשים לב למשברי העבר בכל האמור למעמדו של היועמ"ש בישראל וניסיונות הדחה, וגם הדחה בפועל, וכן ניסיונות השתלטות על מוסד משפטי מרכזי וחשוב זה. בצד זאת, חשוב לציין, כי ברוב המדינות בהן מתקיים פיצול מוסדי היועמ"ש הוא גם דמות פוליטית – שר או חבר/ת קבינט – בעוד בישראל היועמ"ש הוא דמות מקצועית ואולם מינויו בהגדרה הוא ממשלתי וגם הדחתו האפשרית למרות הסייגים הברורים שהציבה וועדת שמגר, כמתואר לעיל.

ועוד יודגש – פיצול מוסדי חוקתי נובע במידה רבה מן העובדה כי ריכוז סמכויות ניכר בידי דמות משפטית אחת, מקצועית לעילא ולעילא ככל שתהיה, עלול לסכן יסודות דמוקרטיים, בוודאי כאשר תמיד מצוייה הסכנה של השתלטות גורמים פוליטיים על מוסד היועמ"ש והתביעה הכללית. והרי נוכחנו לדעת בעבר כי ניסיונות כאלה אינם היפוטטיים.

ואף על פי כן: רפורמה חוקתית הכרחית

במצב המשפטי הקיים כיום, ריכוז הסמכויות המאסיבי בידי היועמ"ש, היעדר חקיקה מסדרת ברורה של מלוא סמכויותיו והיעדר פיצול מוסדי או תפקודי (למרות האצלת סמכויות רבות לידי הפרקליטות) מאפיינים מצב ייחודי בקנה מידה משפטי השוואתי. מצב זה מייצר ניגוד עניינים מובנה בין תפקידי הייעוץ המשפטי לתביעה הכללית ומעמיד את היועמ"ש במצב הנוכחי בפני לחצים ואולי משברים קשים נוספים.

מובן כי זהירות מקצועית מתחייבת. ניתן בשלב הראשון בתהליך של רפורמה מוסדית להגביר את ההפרדה בפועל בין תפקידי הייעוץ, ייצוג האינטרס הציבורי והייצוג לבין התביעה הפלילית ובהדרגה לבסס את מעמדה של רשות תביעה פלילית עצמאית. חשוב לציין כי יש גווני ביניים של רפורמות מוסדיות חוקתיות ברחבי העולם. למשל הקמת תביעה מיוחדת, במקרים של עבריינות שלטונית ופוליטית, בתצורות דומות לאלה בארצות הברית (בעיקר לפני 1999, שאז צומצמו סמכויות התובע המיוחד בארצות הברית).[25] נושא התביעה המיוחדת היא סוגייה נפרדת מחוץ לגדר מאמר זה.

חשוב להבהיר כי רפורמה במצב המשפטי הקיים אינה תהליך מוסדי וחוקתי פשוט והיא מחייבת בדיקה מקצועית על ידי וועדת מומחים ומומחיות. ברור שעל וועדה זו לפתור בעיות לא מעטות כגון כיצד יטופלו תיקים משפטיים שבהם יש עירוב של עבירות מנהליות, משמעתיות ופליליות וכיצד יחולק הייצוג המשפטי בעניינים כגון אלה.

יש גם מודלים שונים של מבניות התביעה הכללית. היא יכולה להיות רשות עצמאית לחלוטין המדווחת לוועדת חוקה, חוק ומשפט; היא יכולה להיות חלק ממשרד המשפטים; ועוד הסדרים שונים הקיימים במשפט השוואתי ופירוטם דורש מאמר נפרד.[26]

בצד זאת, בניגוד לרוב המדינות הנכללות במשפחה הדמוקרטית, ישראל היא מן היחידות שבה לא חלו רפורמות משמעותיות (שחלו במדינות רבות מאז שנות השבעים של המאה הקודמת) נוכח ריכוז סמכויות בידי גורם משפטי אחד, שגם מאבד, כפי שמעידים למשל סקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה, אמון ציבורי. מעמדו הציבורי של מוסד היועמ"ש שנוי במחלוקת ציבורית רבה ויש חשש גדול לפגיעה פוליטית במעמדו ללא רפורמה חוקתית ומקצועית.[27]

יש להתחיל בתהליך רפורמטורי ולא להפקיר את שלטון החוק בידי אלת המזל. אחרת יש לחשוש ביותר כי ניסיונות השתלטות פוליטית על מוסד היועמ"ש הם רק עניין של זמן. חס ושלום. ובלשונו של המשורר: "כבר השעה מאוחרת, עוד מעט אורות לילה כבים. עוד מעט תהיה רוח אחרת ופתאום יחוורו עלים, וארץ ושמים חדש יתחילו להחליף פנים"(מתוך: נתן אלתרמן "שיר סיום").  


גד ברזילי הוא פרופסור מן המניין למשפטים, לשעבר דקן הפקולטה למשפטים ובעבר משנה רקטור וראש בית הספר הבינלאומי, אוניברסיטת חיפה. פרופסור אמריטוס למשפט וחברה ומשפט השוואתי, אוניברסיטת וושינגטון. חוקר ומלמד משפט, חברה ופוליטיקה. בתחומים אלה פרסם ספרים ומאמרים רבים. המחבר מבקש להודות לעורכי הסמפוזיון פרופ' יניב רוזנאי ושני שניצר על הערות עריכה מועילות ומאירות עיניים. האחריות לכל הכתוב במאמרי כמובן במלואה עלי.

ציטוט מוצע: גד ברזילי "יופיטר או פורטונה: על רפורמה חוקתית ביועמ"ש" ICON-S-IL Blog‏ (31.8.2021).


[1] בדו"ח ועדת שמגר משנת 1998, נמנו 172 חיקוקים כאמור. ראו הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו דין וחשבון נספח ה' (1998) (להלן: דו"ח שמגר).

[2] לדוגמאות, ראו להלן בה"ש 11.

[3] ראו גם מרדכי (מוטה) קרמניצר "פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה" ICON-S-IL Blog‏ (25.8.2021); יצחק זמיר "שיקולים נגד פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה" ICON-S-IL Blog‏‏ (30.8.2021).

[4] גד ברזילי ודוד נחמיאס, היועץ המשפטי לממשלה: סמכות ואחריות (מחקר מדיניות 6, המכון הישראלי לדמוקרטיה 1997);  גד ברזילי היועץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית – פיצול מוסדי? (מחקר מדיניות 84, המכון הישראלי לדמוקרטיה 2010). ראו גם, בין השאר, יחיאל גוטמן היועץ-המשפטי נגד הממשלה (1981); דינה זילבר בשם החוק: היועץ המשפטי לממשלה והפרשות שטלטלו את המדינה (2012); אריאל בנדור וזאב סגל "היועץ המשפטי לממשלה – המשפט והמימשל" הפרקליט מד 423 (1999);  רות גביזון "היועץ המשפטי לממשלה: בחינה ביקורתית של מגמות חדשות" פלילים ה(2) 27 (1996);  עלי זלצברגר "דוקטרינת הפרדת הרשויות ותפקיד היועץ המשפטי לממשלה בישראל" פלילים ה(2) 149 (1996); יצחק זמיר "היועץ המשפטי לממשלה והמאבק על חוקיות השלטון" עיוני משפט יא 411 (1986);  יצחק זמיר "שלטון החוק במדינת ישראל" הפרקליט גליון מיוחד לכבוד 25 שנים ללשכת עורכי הדין 61 (1987); מרדכי קרמניצר "תפקידו של התובע בהליך פלילי" פלילים ה(2) 173 (1996); אמנון רובינשטיין וברק מדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל כרך ב: רשויות השלטון ואזרחות, פרק 18 (מהדורה שישית 2005); טליה ששון "היועץ המשפטי לממשלה – פקיד או מנהיג?" אחריות ציבורית בישראל 291 (רפאל כהן-אלמגור, אורי ארבל-גנץ ואסא כשר עורכים 2012);Yoav Dotan, Lawyering for the Rule of Law: Government Lawyers and the Rise of Judicial Power in Israel (2013).

[5] חוק-יסוד: מבקר המדינה; חוק-יסוד: השפיטה.

[6] גוטמן, לעיל ה"ש 4, בעמ' 39–40.

[7]  ברזילי, לעיל ה"ש 4, בעמ' 26, 33.

[8] על יעקב שמשון שפירא כיועמ"ש, ראו זילבר, לעיל ה"ש 4, בעמ' 20–33.

[9] איתן לבונטין "אמת מדומה ואמת כהווייתה: יובל לדוח ועדת אגרנט" ספר לבונטין 131 (יהושע ויסמן, ברק מדינה וסיליה וסרשטיין פסברג עורכים 2013).

[10] "דו"ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה: חוות-דעת" ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי 421 (יצחק זמיר עורך 1993). חברי הוועדה: שופט בית המשפט העליון שמעון אגרנט, שופט בית המשפט העליון צבי ברנזון, ועורך הדין אברהם לוין (שם, בעמ' 449). כן ראו דניאל בן-אוליאל ויובל יועז "היועץ המשפטי לממשלה – דברי ימי המחלוקת: שיחה עם אהרן ברק" משפט וממשל יח 495, 497-498 (2017).

[11] בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל פ"ד מז(5) 404 (1993); בג"ץ 4267/93 אמיתי – אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נ' ראש ממשלת ישראל פ"ד מז(5) 144 (1993); בג"ץ 6009/94 שפרן נ' התובע הצבאי הראשי פ"ד מח(5) 375 (1994) .

[12] ראו, למשל, בן-אוליאל ויועז, לעיל ה"ש 10. כן ראו יצחק זמיר "פרשת קו 300" שורשים במשפט 383, 387–389 (דינה זילבר עורכת 2020).

[13] ראו ברזילי, לעיל ה"ש 4, בעמ' 30–31.

[14] ראו דו"ח שמגר, לעיל ה"ש 1. יו"ר: השופט נשיא בית המשפט העליון בדימוס, מאיר שמגר, חברים וחברות: פרופ' רות גביזון ז"ל, פרופ' דוד ליבאי, עו"ד משה נסים ועו"ד חיים צדוק ז"ל (שם, בעמ' 3; ליבאי, ניסים וצדוק היו כידוע שרי המשפטים בעבר). תודתי נתונה לחברת וחברי הוועדה ולנשיא לשעבר השופט מאיר שמגר ז"ל על שהוזמנתי להביע עמדתי המקצועית בפני הוועדה.

[15] ברזילי, לעיל ה"ש 4, בעמ' 19–27.

[16] דו"ח שמגר, לעיל ה"ש 1, בעמ' 21–22.

[17] שם, בעמ' 31–33.

[18] שם.

[19] השוו לברק מדינה "היועץ המשפטי לממשלה והפיקוח על התביעה הכללית" ICON-S-IL Blog‏‏ (22.8.2021). זהו למעשה המודל המקובל באוסטרליה, שבה היועמ"ש הוא הסמכות העליונה בפרשנות הדין אך התביעה הכללית עצמאית ובדגש על עצמאות בכל אמור להגשת כתבי אישום נגד אישים פוליטיים. ראו ברזילי, לעיל ה"ש 4, בעמ' 22 (ה"ש 10). למשל, החוק האוסטרלי משנת1990 , Director of Public Prosecutions Act.

[20] ברזילי, לעיל ה"ש 4, בעמ' 19–22.

[21] ראו About CPS, CPS.

[22] ראו ברזילי, לעיל ה"ש 4, בעמ' 20 (לרבות הפניות לחומרים משפטיים ראשוניים, בה"ש 6 שם).

[23] ברזילי, לעיל ה"ש 4, בעמ' 21.

[24] למראי מקורות המפנים למקורות משפטיים ראשוניים, ראו ברזילי, לעיל ה"ש 4, בעמ' 20. ראו במיוחד שם, בה"ש 9–10.

[25] ראו ברזילי, לעיל ה"ש 4, בעמ' 23; וכן שם, בה"ש 12–13.

[26] ראו ברזילי, לעיל ה"ש 4, בעמ' 19–27.

[27] לסקר המקיף משנת 2020, המתייחס גם למוסד היועמ"ש, ראו תמר הרמן ואח' מדד הדמוקרטיה הישראלית 2020 (המכון הישראלי לדמוקרטיה – מרכז ויטרבי לחקר דעת קהל ומדיניות 2020).

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

יצירה של אתר חינמי או בלוג ב־WordPress.com. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: