לפצל או לא לפצל? סימפוזיון בנושא ההצעה לרפורמה במוסד היועץ המשפטי לממשלה – חלק ב' | היועץ המשפטי לממשלה והפיקוח על התביעה הכללית / ברק מדינה

[דבר העורכים: סימפוזיון זה, בעריכה משותפת של שני שניצר ויניב רוזנאי, עוסק בהצעה לפיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה. במסגרתו מתפרסמות רשימות מאת (לפי סדר א"ב): פרופ' גד ברזילי, עו"ד יחיאל גוטמן, ד"ר מתן גוטמן, שופט בית המשפט העליון (בדימוס) פרופ' יצחק זמיר, פרופ' ברק מדינה, ד"ר איתן לבונטין, שר המשפטים (לשעבר) פרופ' דניאל פרידמן, פרופ' מרדכי קרמניצר, עו"ד יהודית קרפ, והמשנה לנשיאת בית המשפט העליון (בדימוס) פרופ' אליקים רובינשטיין].

האם רצוי להעביר את סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בתחום ההעמדה לדין פלילי לגורם אחר, ראש התביעה הכללית? אני חושב שהתשובה לכך היא כן, בסייג אחד חשוב: סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה כ"שומר סף", מי שמופקד על כך שהממשלה תפעל כדין, צריכה להמשיך לחול גם כלפי התביעה הכללית. היועץ המשפטי לממשלה לא אמור להחליט אם להאשים אדם; אך הוא אמור לקבוע מהו הדין ועליו לוודא שגם התובעת הכללית, כמו כלל גורמי השלטון, פועלת כחוק.

המחלוקת בעניין פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה אינה מובנת מאליה: במצב הקיים, היועץ המשפטי אמנם עומד בראש התביעה הכללית, אבל הוא כמעט ואינו עוסק בתחום זה. יש לו הסמכות להורות על עיכוב הליכים, כלומר לבטל החלטה להאשים מישהו, והוא מוסמך לדון בערעור על החלטה שלא להעמיד אדם לדין, אך הסמכויות הללו מופעלות כמעט בלעדית על ידי פרקליט המדינה ומאות הפרקליטים שהוא מנחה. מדוע בכל זאת מתלהטת המחלוקת בנושא זה בין שר המשפטים, גדעון סער, שמקדם את פיצול הסמכויות, לבין היועצים המשפטיים לדורותיהם, שמתנגדים לכך בתוקף?[1]

המחלוקת נובעת בעיקר מכך שהיועץ המשפטי לממשלה רק כמעט ואינו עוסק בפועל בהחלטות על העמדה לדין פלילי; כפי שראינו בשנתיים האחרונות, הוא עוסק בכך כאשר מדובר בעניינם של ראשי המערכת, ראש הממשלה והשרים, חברי כנסת, ראשי ערים ודומיהם. הטענה העיקרית של תומכי הפיצול היא שיש קושי חמור בכך שלצד עבודתו השוטפת כיועץ המשפטי של גורמי השלטון, הוא גם המופקד על ההחלטה האם להעמיד מי מגורמים אלה לדין. לכאורה, הפתרון לקושי הזה הוא פשוט: כל שנחוץ הוא להעביר מידי היועץ אל פרקליט המדינה רק את סמכויות ההעמדה לדין של ראש הממשלה והשרים ודומיהם. אבל מיקוד הדילמה ופתרונה בהיבט זה של העמדה לדין של ראשי השלטון מחמיץ את העיקר.

הבעיה היסודית בפיצול, בין אם הוא מצומצם, כלומר תחום להחלטות על העמדה לדין של ראשי המדינה, ובין אם הוא נרחב, היא היעדר אחידות בקביעה מהו הדין. התפקיד הראשוני של היועץ המשפטי, שהוא קריטי להבטחת התפקוד התקין של רשויות השלטון, הוא הקביעה מה מותר ומה אסור לממשלה לעשות. הממשלה היא לא רק חבר השרים אלא כל נושאי המשרות בשירות הציבורי, מי שמחליטים על עניינים מדיניים וחברתיים הרי-גורל, על הקצאת משאבים ציבוריים, על אסדרת התנהגות ועל אכיפת החוק. היועץ אמור לספק לממשלה פרשנות מוסמכת בשאלה מה מותר לה לעשות, כדי לספק מידה סבירה של ביטחון ולאפשר לציבור להסתמך על החלטות הממשלה. הוא גם אמור להיות גורם מרסן, שמגן על האזרחים מפני הממשלה, בכך שהוא מבהיר גם מה אסור לממשלה לעשות, בלא צורך בהליך שיפוטי מסורבל וארוך.

אשר על כן, הֶסדר שלפיו בנושאים פליליים בכלל, או רק באלה שקשורים להעמדה לדין של ראשי המדינה, יחליט בלעדית גורם אחר, שאינו כפוף כלל ליועץ המשפטי לממשלה, יפגע בתכלית העיקרית הזו בקיומו של מוסד היועץ. פיצול כזה עלול ליצור סתירה בין הפרשנות שמספק היועץ לממשלה באשר למותר ולאסור, ובכלל זה העמדה שהוא מציג בשמה של המדינה בבג"ץ, לבין עמדתה של הפרקליטות. הסדר זה עלול לגרום לחוסר אחידות ולכן לחוסר ודאות באשר לשאלה מהו הדין. בעיקר עלול הדבר להחליש את מעמדו של היועץ כלפי הממשלה פנימה, ולהפוך את חוות הדעת המשפטית שלו לעצה בלבד, לסוג של הערכה מהו הדין, שאינה בעלת מעמד מחייב ושהממשלה אינה חייבת להסתמך עליה ולפעול על פיה. התוצאה היא החלשה של מידת כיבוד החוק על ידי הממשלה ופגיעה עקב כך בציבור האזרחים בנסיבות מסוימות, מהלך כזה גם עלול להוביל למינוי יועץ משפטי "פוליטי". מקובל להניח שהעובדה שליועץ המשפטי הסמכות להחליט בדבר העמדה לדין פלילי היא גורם מרסן משמעותי מפני מינוי לתפקיד בהתאם לעמדות הפוליטיות או המפלגתיות של המועמד.

כיצד יש לפתור אם כן את הדילמה הזו, שבה, מצד אחד, טוב שעמדת היועץ תהווה פרשנות מוסמכת של הדין; ומצד שני, לא טוב שהיועץ, שאמור לסייע לראשי השלטון ולעבוד איתם באופן צמוד ושוטף, יהיה גם זה שיחליט אם להעמידם לדין פלילי? הפתרון הוא בהבחנה בין הקביעה מהו הדין לבין ההחלטה אם להאשים אדם בכך שפעל שלא כדין בנסיבות מסוימות.

ההחלטה האחרונה כוללת מידה ניכרת של שיקול דעת. שיקול הדעת מבטא את המדיניות הכללית בתחום העמדה לדין בעבירות מסוימות. שיקול הדעת כאן רחב. הוא עוסק בשאלה מהי ההסתברות להרשעה, שרק בהתקיימה יש להגיש כתב אישום, ומהי ההסתברות הקונקרטית לכך, לאור טיב הראיות; שיקול הדעת עוסק גם בהחלטה מהו העונש שראוי לבקש מבית המשפט להטיל והאם הסדר טיעון ראוי בנסיבות העניין או אינו ראוי. כל הנושאים הללו הם נושאים שצריכים להיות מסורים בלעדית לתביעה הכללית, בין אם מדובר בנאשם נשוא פנים ובין אם מדובר באדם מן היישוב. אבל, וזהו כאמור סייג חשוב, ליועץ המשפטי צריך להישמר תפקיד מכריע בקביעה מהו הדין – אילו סוגי מעשים הם עבירה לפי הדין הקיים – והתביעה הכללית, בדיוק כמו שאר רשויות השלטון, צריכה לכבד סמכות זו.

באופן כללי יותר, מבט אל ההיסטוריה של מדינת ישראל מלמד כי התפקיד העיקרי שמילא היועץ המשפטי לממשלה בכל הקשור להעמדה לדין הוא תפקיד של ריסון התביעה הכללית. כך היה, למשל, בפרשת החשדות נגד ראש הממשלה נתניהו עם סיום תקופת כהונתו הראשונה, החשדות נגד ראש הממשלה אריאל שרון ובמידה לא מעטה גם בעניין החשדות שבהם הוחלט בסופו של דבר להעמיד לדין את ראש הממשלה נתניהו. אין מדובר בהכרח בדפוס שנובע משיקולים לא ענייניים, ובהחלט יתכן שזו תוצאה של נקודת המבט השונה של מי שאינו עוסק באופן יומיומי בליווי החקירה ובהחלטות בדבר העמדה לדין. לאור הכוח העצום שבידי התביעה הכללית, שעצם החלטתה להאשים אדם עלולה לחרוץ את גורלו, הכרחי שלא לבטל סמכות זו ולהימנע מיצירת חיץ ואופקיות מלאה בין התביעה לבין היועץ. היועץ אמור להמשיך לשמש גורם שמתאם בין התביעה לבין כלל גורמי אכיפת החוק; הוא אמור לפקח על פעולתה באמצעות מתן פרשנות מוסמכת של המותר והאסור, לרשויות השלטון ולאזרחים גם יחד. הסדר כזה, שבו היועץ המשפטי לממשלה אינו עוסק בהחלטות קונקרטיות, אם להאשים אדם או לא, אך עמדתו המשפטית מחייבת גם את התביעה הכללית, הוא בעיניי פתרון ראוי לדילמה.


ברק מדינה  מכהן בקתדרה לזכויות אדם על-שם השופט חיים ה. כהן ז"ל בפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית בירושלים.

ציטוט מוצע: ברק מדינה "היועץ המשפטי לממשלה והפיקוח על התביעה הכללית" ICON-S-IL Blog‏ (22.8.2021).


[1] ראו, למשל, "תוכנית סער: רפורמות במשפט" תקווה חדשה; נטעאל בנדל "מזוז: היוזמות לפיצול תפקיד היועמ"ש נועדו להחליש את מערכת המשפט" הארץ (1.6.2021); אליקים רובינשטיין "לא לפיצול: דברים בעניין ההצעה לפצל בין היועץ המשפטי לממשלה לבין התובע הפלילי הראשי" ICON-S-IL Blog‏ (19.8.2021). כן ראו את רשימתו של יצחק זמיר אשר צפויה להתפרסם במסגרת סימפוזיון זה: יצחק זמיר "שיקולים נגד פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה" ICON-S-IL Blog‏ (30.8.2021).

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

יצירה של אתר חינמי או בלוג ב־WordPress.com. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: