אמון הציבור במערכת המשפט – הרצאה בכנס השנתי לזכרו של אמנון ליפקין-שחק / דורית ביניש*

נושא יום העיון שלשמו התכנסנו הוא אמון הציבור, ולמעשה, ירידת אמון הציבור במוסדות השלטון – כמסתבר מסקרי דעת הקהל הנערכים לפרקים, ויותר מכך כמתברר מאווירת הכאוס שהשתלטה על חיינו בהיבט הפוליטי והמוסדי. עידן הפופוליזם תפס את מקומן של המסגרות שהן הערובה לקיום המוסדות הדמוקרטים ולקיומה של שיטת המשטר שקמה כאן עם הקמת המדינה.

נושא שאינו יורד מסדר היום הציבורי שלנו ומקבל תהודה שבעיניי אינה משקפת מציאות היא טענת ירידת אמון במערכת המשפט. זאת גם כאשר מערכת המשפט זוכה לאמון רב יותר גם על פי סקרי דעת הקהל – ככל שהם משקפים – ממוסדות השלטון האחרים, הכנסת והממשלה. רק צה"ל ונשיא המדינה מתוארים כזוכים לאמון רב יותר, וגם זה איננו דבר מובן מאליו בנסיבות חיינו.[1]

תוך שימוש בטענה שאמון הציבור במערכת יורד מבקשים פוליטיקאים לכרסם בכוחה של הרשות השופטת, להגביל את סמכויות בית המשפט, את סמכויות "שומרי הסף" ורשויות הביקורת ולשמר בידיהם כח שלטוני בלתי מבוקר.

מתנהל מסע דה-לגיטימציה לתפיסה הממלכתית, וסממניה רבים: עשרות הצעות חוק המיועדות לפגיעה בקבוצות שונות הנתפסות כתומכות בזכויות אדם, בקבוצות מיעוט, בחופש הביטוי ובערכים ליברליים וכמובן בבית המשפט העליון ובמערכת המשפט.

הקריאות לקיים רפורמה במערכת המשפט אינן מכוונות לרפורמה המייעלת או משפרת את הכלים של מערכת המשפט. המשמעות של הרפורמה שגורמים פוליטיים שונים מבקשים לקיים היא למעשה שינוי משטרי שבו הרשות השופטת תאבד מכוחה וממחויבותה לערכי הדמוקרטיה הליברלית ולשמירת הערובות לקיומה. המטרה שהמערכת תוחלש וכך יתרופפו החישוקים הדמוקרטיים והיסודות שהונחו כאן מאז הקמת המדינה.  

אני מאמינה ובטוחה שהתכלית של החלשת המערכות באופן המערער את מבנה מוסדות השלטון לא תצלח. אבל עלינו להיות מודעים וערים לסימני הזיהוי של התהליכים המסתמנים, ולמנוע את קידומם.

***

בטרם נתייחס לבעייתיות המוגדרת כירידת "אמון הציבור" עלינו להשקיף על משמעות "אמון הציבור" במשקפיים של המבנה המוסדי של הרשות השופטת בימים כתיקונם. השיח בנושא זה מתקיים שנים, אבל תוכנו שונה.

"אמון הציבור" הוא ביטוי חמקמק שקשה להגדירו. הביטוי אינו מונח משפטי, אינו מופיע בחקיקה – אך מרבים לעשות בו שימוש בשיח הציבורי. הוא מופיע בפסקי דין, מופיע בכתיבה אקדמית ובכל אחד מהשדות האלה המובן הוא אחר, הוא מבטא במידה רבה תפיסה חברתית.

האם אמון הציבור הינו מושג אובייקטיבי? האם הוא נמדד במבחנים סובייקטיביים קונקרטיים? על איזה "ציבור" מדובר בחברה הכל כך מורכבת ומגוונת כמו החברה שלנו?

שאלת אמון הציבור נמדדת באופן שונה ביחס לשלוש רשויות השלטון וזה מעורר חלק מהדילמות מהו האמון הנדרש כדי שרשות מרשויות השלטון תוכל לתפקד, ומהו האמון שמערכת המשפט אכן זקוקה לו כדי שיהא בכוחה למלא את תפקידה.

בפסקי דין רבים נכתב שבית המשפט זקוק לאמון הציבור, אין לו כלים אחרים כדי לקיים את פסיקתו. ההגדרה של המילטון בדבר העדר החרב והארנק בידי הרשות השופטת מלווה את ההיסטוריה החוקתית של ארצות הברית ומבטאת את העדר כח האכיפה של בית משפט באשר הוא. זו הזרוע של השלטון שאינה נבחרת על ידי הציבור ומבחינת מושגים של כח היא לכאורה החלשה שבין שלוש הרשויות. מנגד, אי-תלותה ברוחות חולפות ובדעות פופוליסטיות הוא מקור כוחה.

אמון הציבור ברשות המחוקקת וברשות המבצעת נבחן בכלים הניתנים למדידה בשל היותם גופים נבחרים ומידת הפופולאריות שלהם רלוונטית בבדיקת אמון הציבור על פי התפקוד שלהם. בימים כתיקונם הרשויות המחוקקת והמבצעת נבחנות על ידי הציבור בין היתר גם על פי מבחנים אובייקטיבים של תפקוד כנאמני ציבור, כמקיימות את הנורמות של חובה כלפי הציבור, ובאופן לגיטימי גם על פי השקפות פוליטיות וקידומה של אג'נדה פוליטית.

בית המשפט מצוי במשבצת אחרת. על פי השיטה שלנו – כשיטה דמוקרטית – המאפיין החשוב ביותר של בית המשפט הוא עצמאותו. עצמאות בית המשפט נמדדת בין היתר באי-תלות, בעיקרון שהיה מקובל תמיד בשיטתנו שהוא על פי טיבו אינו גוף פוליטי, ואף שהוא מייצג את החברה שהוא פועל בה, הוא אינו נבחר על ידה וכוחו הוא בקיום הליך הוגן, מקצועי וא-פוליטי, גם כשהוא דן בנושאים שיש להם השלכות פוליטיות או תוצאות שמשפיעות על היחיד בחברה, בהגנה על זכויותיו וגם על החברה כולה, והוא מופקד גם על חלוקת הסמכויות המתחייבות מהפרדת הרשויות.

שאלת אמון הציבור במערכת המשפט מורכבת למעשה משני רכיבים. בהחלטות השיפוטיות עצמן אין על השופט לשאוף לתוצאה פופולארית שתהיה מקובלת על חלקים מסוימים מהציבור, הוא אמנם אינו יכול להיות אטום לרחשי הציבור אבל חלילה לו להיכנע לדעת הקהל ולשקול בגדר שיקוליו אם החלטתו תישא חן בעיני ציבור מסוים דווקא, או בעיני הציבור בכלל.

על כך נאמר באחד מפסקי הדין כך:

"מושג אמון הציבור במערכת המשפט הוא מושג רב-גוני, חמקמק מעט. אף על פי כן, לא יכול להיות ספק כי במובנו הבסיסי ביותר, אמון הציבור הוא אמונו של כל פרט ופרט הנמנים על הציבור – מתדיין בפועל או בכוח – כי השופטים שהושמו עליו חפים מכל דופי ומבצעים תפקידם נאמנה, ללא משוא פנים, באופן הגון, ענייני ושוויוני, כשאין עליהם אלא את מרות הדין."[2]

השאלה המרכזית היא איך המערכת נתפסת בעיני הציבור בהנחה שההליך תקין, וכי המערכת פועלת בנאמנות לתפקידה. אין כמובן להתייחס לכך שיכול וייפלו פגם או שגגה במקרה מסוים זה או אחר המחייבים התייחסות ותיקון או ביקורת על החלטת בית המשפט. אלו מהלכים לגיטימיים ואף חיוניים. השופט חיים כהן במאמר מפורסם הביע עמדתו כי אין לתת חשיבות ציבורית לאמון הציבור במערכת המשפט.[3] הוא הדגיש שאין להכניס לשיקול הדעת השיפוטי כיצד החלטתו תיתפס בידי הציבור. כל ניסיון להניח את דעתו של ציבור אחד עלול להעלות את חמתו של ציבור אחר, וכל ניסיון לפייס ציבור אחד, עלול להרגיז ציבור אחר. בתי המשפט לא תמיד יכולים להגיע לתוצאה שתשביע את רצון הכל. מה גם שבדרך כלל בהחלטה שיפוטית עשוי צד אחד לצאת מרוצה מהתוצאה והאחר בתחושה של הפסד או אכזבה.

גם מי שחלקו על דבריו של השופט חיים כהן, מסכימים לקביעה ששיקול הדעת השיפוטי אסור לו להיות תלוי בשיקול האם התוצאה תישא חן בעיני הציבור. אמון הציבור משמעותו, אמון בהגינות השיפוטית ובניטרליות השיפוטיות. אמון הציבור כי בית המשפט אינו נאבק על כוחו אלא על השלטת החוק והמשפט ועל ערכיה של מדינת ישראל. חייב להיות קונצנזוס שגם בתוך כל חילוקי הדעות החריפים בחברה שלנו, יש לנו עדיין ערכים משותפים. המהלכים המתקיימים כיום בזירה הפוליטית מוקדשים לערעור האמון בכך ששופטים פועלים על פי מיטב שיקוליהם המקצועיים.

את הביטוי החזק להשקפה בדבר היחס בין הפסיקה המקצועית לבין ההתחשבות בדעת הציבור והחשש מפני הפגיעה  בו נתן הנשיא לנדוי בפסיקתו בפרשת אלון מורה:

"אסור לנו בשבתנו לדין, לערב בה את השקפותינו האישיות כאזרחי המדינה. אבל עדיין רב החשש שבית-המשפט יראה כאילו נטש את מקומו הראוי לו וירד אל תוך זירת הוויכוח הציבורי, ושהחלטתו תתקבל על-ידי חלק מן הציבור בתשואות ועל-ידי חלקו האחר בדחייה גמורה ונרגשת. במובן זה אני רואה עצמי כאן, כמי שחובתו לפסוק על-פי הדין בכל ענין המובא לפני בית-משפט כדין, היא דווקא כופה עלי הר כגיגית, ביודעי היטב מראש שהציבור הרחב לא ישים לבו להנמקה המשפטית אלא למסקנה הסופית בלבד ובית-המשפט בתור מוסד עלול להיפגע במעמדו הראוי לו, מעל למחלוקות המפלגות את הציבור. אך מה נעשה וזה תפקידנו וזו חובתנו כשופטים."[4]

הציבור אכן מתקשה לקבל ששופטים אינם כממלאי תפקידים אחרים בזירה הפוליטית.

דברי הנשיא לנדוי בפרשת אלון מורה נראים היום כבאים מימים רחוקים ושונים, אבל זאת לדעת – הדברים היו בתקופת ממשלתו של מנחם בגין והנושא היה בליבת המדיניות והאג'נדה הפוליטית של הממשלה. לא היה אז שקט בעקבות הפסיקה, הרוחות סערו, אבל ראש הממשלה הורה לפנות את המאחז והחובה לכבד את הפסיקה של בית המשפט הייתה מובנת מאליה. השינוי שחל מאז הוא בלתי נתפס ומדליק נורות אזהרה מהבהבות. אי אפשר לדבר על מדדים אובייקטיבים לאמון הציבור במערכת המשפט, כאשר מתנהלת הסתה שיטתית נגד המערכת שמקורה בראש ובראשונה בראשי מוסדות השלטון. מי שהיה שר המשפטים הצהיר כי אין חובה לקיים את פסקי הדין של בית המשפט.[5] דברים דומים מפי יו"ר הכנסת – האישיות הממלכתית הבכירה. יו"ר הכנסת לפניו, סרב לקיים את פסק הדין של בית המשפט, התפטר ונעל את ישיבת הכנסת כדי שלא ניתן יהיה למלא אחר צו בית המשפט.[6] ההתבטאות האחרונה שנשמעה מפי יו"ר הכנסת על פסק דין של בית המשפט הייתה שמדובר ב"אירוע מטורף".[7] מראש הסולם ומטה נפרשים הביטויים הפוגעניים וההתבטאויות המסיתות ברשתות החברתיות.

לו היינו מקיימים את הכנס הזה בימים כתיקונם, היה עלינו לדון באתגרי אכיפת החוק, בתפקודי המערכת המשפטית והשיפוטית בלחימה באלימות, בשחיתות, בתאונות דרכים, בתאונות העבודה, בהגנה על זכויות אדם, בהגנה על מיעוטים, בקיום מתווה הפרדת הרשויות והתאמת המשפט לעידן הדיגיטלי ולהגנה על חרות הפרט בעת מצוקה ביטחונית או מגיפה.

אולם, לצערנו, איננו בימים כתיקונם, ובמקום לדון בבעיות הקשות שמונחות לפתחה של מערכת המשפט, אנו דנים בצורך להתמודד עם ההגנה על הדמוקרטיה, לעמוד על משמר עצמאות המערכת ועל מעמדה.

אנו חיים בעידן הפופוליזם וזו תופעה הפושטת היום בעולם. אבל אצלינו הסיכון מהידרדרות בעקבות הפופוליזם הוא גדול במיוחד כיון שאנחנו חסרים חישוקים חיוניים להגנה על הדמוקרטיה. אין לנו חוקה שלמה כתובה, אין לנו שני בתי פרלמנט, הכנסת נתונה למעשה בידי הקואליציה – היינו הממשלה – המחויבת למשמעת קואליציונית.

במציאות הזאת כשאין הסכמה בחברה על השינויים הדרושים, בתקופה הקשה שבה אנו נתונים, ההסכמה היחידה היא כי נדרש שינוי במערכת המשפט. אין כלל בעיות חמורות של ביטחון, של מערכת הבריאות, של פערים כלכלים חברתיים, והבעיה היחידה היא הצורך לשנות את מערכת המשפט.

השיח הציבורי הזה אינו אקראי. הוא חלק ממסע של דה-לגיטימציה שמתקיים נגד המוסדות המשפטיים ומי שנקראים שומרי הסף. תמיד היה קיים השיח הזה, אך ברובו היה בשוליים, ונשמע מפי קבוצות סקטוריאליות, ואילו היום הוא בא מראשי הרשויות השלטוניות. הכח שבידיהם בצירוף העובדה שאנחנו בעידן הרשתות החברתיות ובעידן הפייק ניוז, נותן עוצמה פוגענית ומסוכנת למגמה הזאת.

רפורמה במערכת המשפט המיועדת לשיפור ולהתחדשות, הקצאת אמצעים לייעולה, בחינת הצורך במתן כלים למערכת, אף חשיבה על מבנה הערכאות שדנים בו משך שנים, הן לגיטימיות. אבל הביטוי "רפורמות", אינו מתייחס לתיקון הנדרש לחיזוק המערכת דבר שהוא לגיטימי ואולי מוצדק.

 תחת מסווה של רפורמות במערכת מתקיים תהליך לשינוי שיטת המשטר. מגישה ממלכתית, ממערכת משפט א-פוליטית המופקדת על ערכי המשפט, מתנהל מסע להפיכתה לגוף פוליטי ולהחליש ולצמצם את עצמאותה המקצועית.

הדרישה של מתן מעמד לשלטון החוק הייתה תמיד בעלת מעמד מיוחד בקרב המנהיגים, אף שבדרך כלל הרשות המבצעת עומדת בפני ביקורת של בית המשפט ולא תמיד רוותה נחת. על אף התפתחויות שונות במוסדות השלטון לא הייתה מחלוקת על עקרונות היסוד שגיבשו את השיטה.

התפיסה הממלכתית והערכית עמדה בבסיס הקמתה של מערכת משפט, יהודית ודמוקרטית ליברלית גם בימיה הקשים ביותר של המדינה, ועכשיו אנחנו בעיצומו של תהליך שנועד לפגוע בהישגי המערכת ולהיחלשות מוסדות החוק.  פגיעה ביועץ המשפטי לממשלה והצגתו כפקיד שחוות הדעת שלו היא המלצה בלתי מחייבת (ואינני מתייחסת כאן לכוונה לפצל את התפקיד), פגיעה ביועצים המשפטיים של משרדי הממשלה והפיכתם משומרי הסף ליועצים פוליטיים ועוד הצעות שונות. והעיקר בעיניי צמצום סמכויותיו של בית המשפט. לחץ לפוליטיזציה של הליך מינוי השופטים: אף שהרכב הוועדה לבחירת שופטים הוא מלכתחילה מאוזן ומייצג את המרכיבים הרלוונטיים, מקצועיים ופוליטיים, המגמה המסתמנת כיום היא של פגיעה במקצועיות של שופטים, תוך חיפוש שופטים שיהיו לכאורה "משלנו". זה מנוגד לכל התפיסה של מערכת בתי המשפט. פסקת ההתגברות שתתן לרוב מקרי בכנסת, ולא רוב משמעותי, את הסמכות לבטל פסיקה של בית המשפט העליון.

שימוש מוגבר ולא ענייני בחוקי יסוד, ותיקונים תכופים שנועדו למנוע ביקורת שיפוטית על חקיקה ולמנוע ביקורת הכנסת על מדיניות התקציב של הממשלה.

יצירת מחלוקת עמוקה בשאלת מהותה של השיטה הדמוקרטית. אין ספק כי מדינה דמוקרטית היא מדינה בשליטת הרוב הנבחר, זה תנאי הכרחי אבל לא מספיק ואינו ממצה.

מדינה דמוקרטית היא גם המדינה שבה נשמר שלטון החוק, שבה מכובדים עקרונות חוקתיים, הן בחברה והן במוסדות השלטון, מדינה המקיימת את הפרדת הרשויות בהתאם לעקרונותיה החוקתיים ובה פועלת מערכת המשפט עצמאית. את הייחודיות בשיטה שלנו שאבנו ממקורות שונים והתפתחה כאן שיטה משפטית שזוכה להערכה רבה בעולם. התפתחה דמוקרטיה חוקתית הנטועה בתרבות החברתית והמשטרית של ישראל שיש לה מאפיינים מיוחדים. ולא כאן המקום להרחיב את הדיבור על אותם מאפיינים.

רבים מאלה היוזמים הצעות לשינוי החוק כשינוי מעמד היועץ המשפטי, הגבלת סמכויות בית המשפט, פסקת ההתגברות, שינוי שיטת הבחירה של שופטים והפיכתם לשיטה פוליטית מנסים להפנות לשיטות משפט אחרות.

כל המציעים טוענים שכך מקובל בארצות דמוקרטיות רבות. כל מציע מביא דוגמה אחת מתוך שיטה שלמה ומאוזנת המאפיינת את המשפט בארצות הברית, בקנדה או באנגליה, שיטות שרבים מעקרונותיהן משותפים וגם מקובלים אצלנו. יש מקום ללמוד מהמקובל במשטרים דמוקרטיים הדומים בעקרונותיהם לעקרונות שמקובלים אצלנו, אבל אין להתעלם מכך שכל שיטה משפטית מתפתחת על רקע התרבות וההיסטוריה של החברה והמדינה בה היא פועלת (כך החוקה האמריקאית שכל ילד אמריקאי מכיר את עיקרה בעל פה). על יסוד השיטה שהתפחתה כאן בישראל עלינו להמשיך ולטפח את העקרונות החוקתיים שלנו, להקפיד על יחסי האיזון והבלימה בין שלוש הרשויות המרכזיות המהוות את זרועות הממשל הישראלי – לא להיגרר אחרי פופוליזם שיש בו כדי לדרדר כל משטר דמוקרטי למשטר של עריצות כוחנית נטול ביקורת ציבורית ומשפטית שהיא הערובה לקיום המשטר הדמוקרטי על פי המתווה של דור המייסדים של המדינה.

ואוסיף התרשמות אישית משלי: כל מי שמסתובב בקרב הציבור הרחב שאינו מוסת, שאינו מקבל את התוכן המופץ ברשתות החברתיות, יתפלא כמוני לראות עד כמה גם היום יש אמון ברחוב הישראלי והערכה רבה לבית המשפט וצריך לעשות הכל כדי לקיים ולשמר אותו.


דורית ביניש היא נשיאת בית המשפט העליון בדימוס. לפני מינויה לשופטת בית המשפט העליון, בשנת 1995, כיהנה בין השאר כפרקליטת המדינה וכמנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה. כיום היא משמשת כנגידת האוניברסיטה הפתוחה בישראל.

ציטוט מוצע: דורית ביניש "אמון הציבור במערכת המשפט – הרצאה בכנס השנתי לזכרו של אמנון ליפקין-שחק" ICON-S-IL Blog‏ (27.6.2021).


* רשימה זו מבוססת על הרצאה מיום 9 ביוני 2021 בכנס השנתי התשיעי לזכרו של רב-אלוף (מיל') אמנון ליפקין-שחק של בית הספר רדזינר למשפטים, המרכז הבינתחומי הרצליה, בשיתוף עם המכללה לביטחון לאומי.

[1] תמר הרמן ואח' מדד הדמוקרטיה הישראלית 2020 51 (המכון הישראלי לדמוקרטיה – מרכז ויטרבי לחקר דעת קהל ומדיניות, 2020). הנתונים מתייחסים לציבור היהודי; בציבור הערבי, בית המשפט העליון הוא שזוכה לאמון הרב ביותר.

[2] בג"ץ 6301/18 השופטת רונית פוזננסקי כץ נ' שרת המשפטים, פס' 60 לפסק הדין של השופט פוגלמן (נבו 27.12.2018).

[3] חיים כהן "הרהורי כפירה באמון הציבור" מבחר כתבים: קציר עשור הגבורות 367 (אהרן ברק ורות גביזון עורכים, 2001).

[4] בג"ץ 390/79 דויקאת נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד(1) 1, 1 (1979).

[5] עמית סגל "אמיר אוחנה בראיון על המינוי החדש" N12‏ (12.6.2019).

[6] ראו, למשל, צבי זרחיה, ענת רואה ותומר גנון "אדלשטיין לבג"ץ: 'צו מצפוני לא מאפשר לי לקיים את פסק דינכם, לכן התפטרתי'" כלכליסט (25.3.2020).

[7] יריב לוין (levin.yariv@) פייסבוק (23.5.2021).

2 תגובות בנושא “אמון הציבור במערכת המשפט – הרצאה בכנס השנתי לזכרו של אמנון ליפקין-שחק / דורית ביניש*

הוסיפו את שלכם

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

בלוג בוורדפרס.קום. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: