דיבייט ICON-S: ראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר | עוד על דינם של ממשלת חילופים ושל ראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר / איתי בר-סימן-טוב

[דבר העורכת: רשימה זו מתפרסמת כחלק מדיבייט בנושא ראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר. את הרשימה הקודמת בדיבייט, מאת אביעד הכהן, ניתן לקרוא כאן. את רשימתו המקורית של איתי בר-סימן-טוב ניתן לקרוא כאן.]

שמחתי לקרוא את תגובתו של פרופ' אביעד הכהן[1] על רשימתי הקודמת, שעסקה בשאלה הפרשנית "האם ראש ממשלה חלופי יוכל להמשיך בתפקידו אם לא ייבחר לכנסת?"[2] אני אסיר תודה על תגובתו היפה ומודה לעורכת הבלוג על ההזדמנות להמשיך בדיון.

פרופ' הכהן מסכים שהפרשנות שהצגתי ברשימתי הקודמת היא פרשנות אפשרית. עם זאת, הוא מציג פרשנות חלופית, שלפיה אם ראש הממשלה החלופי לא ייבחר לכנסת, "ייבטל כל מוסד [ראש הממשלה החלופי] מעיקרו – על כל הבניין הגדול של סמכויות שנבנה על גביו – וממילא גם לא יוכל להיות ראש ממשלת מעבר, אפילו בהגיע 'היום הקובע'".

רשימתו של פרופ' הכהן מרחיבה את היריעה מעבר לשאלה הנקודתית בה עסקתי ברשימתי הקודמת. לפיכך, ברשימה זו, אבקש לבחון את הנפקות של אי-בחירתו של ראש הממשלה החלופי לכנסת, לשלוש סוגיות קשורות אך נפרדות, שדומה שנוטים לערבב ביניהן:[3] (1) דינה של ממשלת החילופים (2) דינו של ראש הממשלה החלופי בממשלת המעבר (3) והאם בהגיע מועד החילופים יוכל להפוך לראש ממשלת המעבר.

(1) מה דינה של ממשלת החילופים בממשלת מעבר והאם נכונה הסברה שלפיה כל קונסטרוקציית ממשלת החילופים קורסת אם מפלגת כחול לבן לא נבחרת לכנסת?

תיקון מס' 8 לחוק-יסוד: הממשלה[4] (להלן: תיקון 8) יצר – ועיגן חוקתית – את הקונסטרוקציה המשפטית של ממשלת החילופים וקבע שורה של הסדרים לגבי פעולתה. חשוב להבין שההסדרים הנוגעים לרוטציה בין ראש הממשלה לבין ראש הממשלה החלופי הם רק חלק מההסדרים הללו וכי יש הסדרים רבים נוספים במוסד הרחב יותר של ממשלת החילופים. כך למשל, נקבעו הסדרים הקשורים ליצירתה של ממשלה זו כממשלה פריטטית, עם איזונים ובלמים במנגנוני קבלת ההחלטות שלה וקביעת מגבלות על סמכותו של ראש הממשלה, לרבות הסמכות לפטר את השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה החלופי.[5]

לאור זאת, לצד השאלה מה דינו של ראש ממשלה חלופי שלא נבחר לכנסת, קיימת שאלה נוספת (שכפי שנראה, היא קשורה, אך נפרדת): מה דינה של ממשלת החילופים בממשלת המעבר במקרה שמפלגת כחול לבן לא תבחר לכנסת? סברה שנשמעת לאחרונה בשיח הציבורי היא שאם מפלגת כחול לבן לא תיבחר לכנסת, יקרסו כל הסדרי ממשלת החילופים. כך, בין היתר, יבוטלו מנגנוני קבלת ההחלטות הפריטטיים, וייעלמו המגבלות על סמכותו של ראש הממשלה, לרבות יכולתו לפטר את השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה החלופי.[6] לדעתי, לטענה זו אין כל יסוד בחוק-יסוד: הממשלה (להלן: חוק היסוד). הן לשון חוק היסוד עצמו, הן פרשנות תכליתית, מובילים בבירור למסקנה כי ממשלת המעבר תמשיך להתקיים באותה מתכונת של ממשלת חילופים הן מבחינת הרכב שריה, הן מבחינת אופייה הפריטטי, בין אם מפלגת כחול לבן תיבחר לכנסת ובין אם לאו.

אשר ללשון חוק היסוד: בסעיף 13א שעוסק בכינון ממשלת החילופים נקבע כי "ממשלת החילופים תיכון משהביעה בה הכנסת אמון ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם"; ואין בחוק היסוד דבר וחצי דבר המגביל את קיומה של ממשלת החילופים, את כהונת השרים או את מנגנוני קבלת ההחלטות הפריטטיים לכהונת הכנסת ה-23 או מתנה אותם בכהונת השרים מכחול לבן כחברי כנסת בכנסת ה-24. להפך, באותו סעיף 13א נקבע גם שעריכת החילופים (בהם ראש הממשלה החלופי יהפוך לראש הממשלה) "אינה טעונה הבעת אמון נוספת של הכנסת". מכאן, מקל וחומר, שעצם המשך קיומה של ממשלת החילופים והמשך כהונת השרים בממשלה זו כממשלת מעבר אינה טעונה הבעת אמון נוספת של הכנסת. כמו כן, בסעיף 5 לתיקון 8 (אשר יצר כאמור את ממשלת החילופים), נקבעו הסדרים ספציפיים מעטים שיחולו כהוראת שעה רק על כהונת הכנסת ה-23. גם מכך ניתן ללמוד שכל יתר ההסדרים שנקבעו ביחס לממשלת החילופים אינם מוגבלים לכהונת הכנסת ה-23. לגבי המשך כהונת השרים מכחול לבן, הרי שבסעיף 5 שעוסק בהרכב הממשלה (וחל במפורש גם על ממשלת חילופים) נקבע ברחל בתך הקטנה כי "שר… יכול שיהיה שלא מבין חברי הכנסת",[7] וגם סעיפים אחרים (לרבות אלו שחלים על ממשלת מעבר) מזכירים את האפשרות ששר לא יהיה חבר כנסת.[8] לסיום, סעיף 30(ב) לחוק היסוד, שעוסק בממשלת מעבר וברציפות הממשלה, קובע כי "עם בחירת כנסת חדשה… תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה." ברי ש"הממשלה היוצאת" היא ממשלת החילופים שכוננה לפי סעיף 13א לחוק היסוד.

גם פרשנות תכליתית תומכת במסקנתי שלפיה ממשלת המעבר תמשיך במתכונתה כממשלת חילופים, על הרכבה ואופייה הפריטטי, ללא תלות בבחירתה של מפלגת כחול לבן לכנסת. אכן, גם פרופ' הכהן עצמו מצטט את סעיף 30(ב) הנ"ל תוך שהוא מדגיש את המילים "תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה" ומציין בצדק כי "סעיף 30 לחוק-היסוד המדבר ב'רציפות הממשלה' מדבר, כמובן מאליו וכמתבקש מנושאו, על הצורך ב'המשכיות', לא ב'התחלה' או ב'שינוי'".[9] רציפות והמשכיות, משמען שממשלת החילופים ממשיכה בהרכבה ובאופייה הפריטטי כפי שהייתה. לעומת זאת, פרשנות לפיה כל קונסטרוקציית ממשלת החילופים קורסת, מחצית משריה מפוטרים, מנגנוני קבלת ההחלטות שלה מתבטלים, וראש הממשלה זוכה לסמכויות נרחבות יותר משהיו לו לפני שהממשלה הפכה לממשלת מעבר, היא ללא ספק שינוי רדיקלי, שאינו עולה בקנה אחד עם תכלית הסעיף.

מובן שממשלת מעבר היא חריג לכך שהממשלה צריכה לכהן מכוח אמון הכנסת ושממשלה כזו היא "רע הכרחי" כדי להבטיח רציפות שלטונית. מובן שהמצב הרצוי הוא שתוקם מהר ככל הניתן ממשלה חדשה שתזכה לאמון הכנסת החדשה. על כך אין מחלוקת ביני לבין פרופ' הכהן. אולם, עד שהדבר יתאפשר, מכהנת הממשלה האחרונה שזכתה באמונה של הכנסת, על פי המבנה והמתווה שאישרה לה הכנסת עם הקמתה. ממשלת מעבר אמורה אפוא להיות המשך וקיבוע של הממשלה האחרונה שזכתה לאמון הכנסת, עד שתוקם ממשלה חדשה שתזכה לאמון הכנסת החדשה. במקרה שלנו, הממשלה האחרונה שקיבלה את אמון הכנסת היא ממשלת חילופים. כפי שאפרט בחלק (2), אופייה כממשלת חילופים היה תנאי בלעדיו אין בהחלטת הכנסת להעניק את אמונה לממשלה.[10]  

זאת ועוד, מושכלות יסוד הן שלממשלת מעבר יש סמכויות מוגבלות לעומת ממשלה רגילה המכהנת מכוח אמון הכנסת ונתונה לפיקוח הכנסת.[11] יש הסבורים, כפי שסובר פרופ' שטרית בקומנטר על חוק-יסוד: הממשלה, כי גם בממשלת מעבר רגילה "אין לפטר שרים מהממשלה משום שיש לצמצם את גבולות הממשלה לביצוע פעולות הכרחיות גרידא, לעומת שינויים יסודיים כגון הרכב השרים ותפקודם".[12] מכל מקום, בתיקון 8 נקבעה במפורש מגבלה על סמכותו של ראש הממשלה לפטר שרים בממשלת חילופים.[13] הפרשנות שלפיה ראש הממשלה מקבל יש מאין סמכויות שלא היו לו לפי חוק היסוד טרם המעבר לממשלת מעבר – כך שכבר אינו מוגבל בסמכותו לפטר שרים בעלי זיקה לראש הממשלה החלופי, אינו מוגבל במנגנון קבלת החלטות פריטטי, וכו' – עומדת בסתירה רבתי למושכלות היסוד הללו. זו פרשנות בלתי סבירה שאותה ממשלה תהפוך להרבה פחות מוגבלת עם הפיכתה לממשלת מעבר מאשר כאשר כיהנה מכוח אמון הכנסת. אין שום הצדקה לפרשנות זו, שאינה נתמכת בלשון חוק היסוד או בתכליתו.

סיכום ביניים: הן לשון חוק היסוד, הן פרשנות תכליתית, מחייבים את המסקנה כי גם אם מפלגת כחול לבן לא תיבחר לכנסת, ממשלת המעבר תמשיך להתקיים באותה מתכונת של ממשלת חילופים הן מבחינת הרכב שריה, הן מבחינת אופייה הפריטטי, והן מבחינת מנגנוני קבלת ההחלטות שנקבעו בה. בעוד שאני מסכים עם פרופ' הכהן ששתי השאלות הבאות שנדון בהן, בדבר דינו של ראש ממשלה חלופי שלא נבחר לכנסת, הן שאלות מורכבות שמאפשרות יותר מפרשנות אחת, בשאלה בדבר המשך כהונתה של ממשלת החילופים עצמה, אני סבור שהדין הוא חד משמעי וברור.   

(2) מה דינו של ראש ממשלה חלופי שלא נבחר לכנסת והאם נכונה הסברה שלא יוכל להמשיך לכהן כראש ממשלה חלופי בממשלת המעבר?

פרופ' הכהן ואני מסכימים כי בממשלה רגילה הכלל הוא שראש הממשלה חייב להיות חבר כנסת.[14] עם זאת, שנינו מסכימים כי ממשלת מעבר היא החריג לכלל זה. לפיכך, פרופ' הכהן מסכים עמי כי ראש ממשלה שחדל להיות חבר כנסת, ימשיך במילוי תפקידו כראש ממשלת מעבר עד שתיכון הממשלה החדשה. פרופ' הכהן מסכים עמי שמסקנה זו מתחייבת מלשונו הברורה של סעיף 30 לחוק היסוד, ואף מוסיף בצדק שכבר היה לכך תקדים בו ראש הממשלה אולמרט המשיך לכהן כראש הממשלה של ממשלת המעבר גם לאחר שחדל לכהן כחבר כנסת (ולמעשה, כלל לא העמיד עצמו לבחירה מחודשת לכנסת).[15] יתרה מזאת, כפי שמסביר פרופ' שטרית בקומנטר שהוזכר לעיל, הדין הוא שאפילו אם ראש הממשלה ירצה מרצונו להתפטר מתפקידו בעת תקופת ממשלת מעבר, "יהיה חייב להמשיך בתפקידו עד סופה בכל מקרה ולכן אין משמעות להתפטרותו". שטרית מדווח על התקדים המאלף הבא: כאשר ראש הממשלה רבין כיהן כראש ממשלת מעבר, הוא ביקש להתפטר בעקבות פרשת הדולרים. על כך השיב לו היועץ המשפטי לממשלה כי "האפשרות שראש ממשלה יתפטר מתפקידו כראש ממשלה ב'ממשלת מעבר' – אינה קיימת… ראש ממשלה אף אינו יכול להתפטר מתפקידו כראש ממשלה על דרך התפטרות מחברותו בכנסת, שכן התפטרות של שר – לרבות ראש ממשלה – מן הכנסת אין בה כדי להביא לסיום תפקידו בממשלה."[16] הפרשנות שמציע פרופ' הכהן היא שבעוד שראש ממשלה ושר שחדלים לכהן בכנסת אינם מפסיקים לכהן בתפקידם בממשלת מעבר, משום מה, דווקא על ראש ממשלה חלופי חל דין אחר. בעיניי, כפי שאבהיר, פרשנותו של פרופ' הכהן היא אפשרית מבחינה לשונית, אך אינה סבירה.

לדעתי, הטענה החזקה ביותר אשר עשויה לכאורה לתמוך בפרשנותו של פרופ' הכהן, היא שסעיף 30(ג), אשר קובע שראש ממשלה שחדל לכהן כחבר כנסת ימשיך לכהן כראש ממשלת מעבר, מזכיר מפורשות את המלים "ראש הממשלה", אך אינו מזכיר מפורשות את המלים "ראש הממשלה החלופי". השאלה הפרשנית היא כיצד יש לפרש שתיקה זו ביחס לראש הממשלה החלופי, ובעניין זה אני מסכים עם פרופ' הכהן שקיימות שתי פרשנויות, ששתיהן אפשריות מבחינה לשונית. גישתו של פרופ' הכהן היא ש"מכלל ההן אתה שומע את הלאו". לכאורה ניתן לטעון כי כאשר התקבל תיקון 8 לחוק היסוד, המחוקק היה מודע לאפשרות להשוות את דינו של ראש הממשלה החלופי לדינו של ראש הממשלה לעניין המשך כהונה בממשלת מעבר גם לאחר הפסקת הכהונה בכנסת, ובחר שלא לעשות זאת. ברשימתי הקודמת הצגתי כבר את הטיעון הזה, אך לא הבהרתי ולא פירטתי מדוע לדעתי טיעון זה אינו צריך להוביל למסקנה שסעיף 30 אינו חל על ראש ממשלה חלופי. כעת, לאור רשימתו החשובה והמאתגרת של פרופ' הכהן, אעשה זאת בקצרה. אטען שתמיכה לפרשנותי לפיה סעיף 30 חל גם על ראש הממשלה החלופי ניתן למצוא בחוק היסוד עצמו, בהיסטוריה החקיקתית, וגם בפרשנות תכליתית.

תמיכה בחוק היסוד עצמו ניתן למצוא בסעיף 43א(ו), אשר עוסק בשאלה הקרובה ביותר לשאלה שלנו: מה קורה במקרה בו "חדל ראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים לכהן בתפקידו עד מועד החילופים". לעניין זה יצר תיקון 8 שני הסדרים: האחד, בהוראת שעה, רק לתקופת כהונת הכנסת ה-23, והאחר, הקבוע, שיחול במועד בו אנו דנים, לאחר שתושבע הכנסת ה-24. מנוסח ההסדר שיחול לאחר השבעת הכנסת ה-24, עולה במפורש כי אם סיעתו של ראש הממשלה החלופי לא תוכל לבחור חבר כנסת מסיעתה שיקבל את אמון הכנסת עד שבוע לפני סיום תקופת כהונתו של ראש הממשלה (וזה כמובן יהיה המצב אם כחול לבן לא תיבחר לכנסת), "יראו את הממשלה כאילו התפטרה ויחולו הוראות סעיף 30". כלומר, בחוק היסוד עצמו יש עוגן לשוני להכרה בכך שדינו של ראש הממשלה החלופי כדינו של ראש הממשלה: הפסקת כהונתו מובילה להחלת סעיף 30.[17] ודוקו: אינני טוען שהמחוקק צפה את האפשרות בה אנו דנים שבה ראש הממשלה החלופי ומפלגתו כלל לא ייבחרו לכנסת, אך ההסדר האמור בסעיף 43א(ו) הוא ההסדר הקרוב ביותר לעניינו וניתן לכל הפחות להקיש ממנו. 

תמיכה לטענתי כי מהעובדה שסעיף 30 אינו מציין במפורש את המלים "ראש הממשלה החלופי" אין ללמוד כוונה מודעת של המחוקק להימנע מלהחיל את ההסדר על ראש הממשלה החלופי, ניתן ללמוד מההיסטוריה החקיקתית של חוק היסוד. הסעיף אינו מציין במפורש את ראש הממשלה החלופי מהסיבה הפשוטה שסעיף זה קדם לתיקון 8 שרק בו "הומצא" מוסד ראש הממשלה החלופי. לדעתי, תיקון 8 לא הוסיף באופן אקטיבי תיקון לסעיף 30 משתי סיבות. הסיבה הראשונה היא שדומני שאיש לא צפה את הסיטואציה שבה אחת משתי המפלגות הגדולות שהקימו את ממשלת החילופים כלל לא תעבור את אחוז החסימה. מכל מקום, לא מצאתי ולו מקור אחד הטוען כי הכנסת נתנה דעתה לאפשרות שראש הממשלה החלופי לא ייבחר לכנסת ובכוונה נמנעה מלהחיל עליו את סעיף 30. הסיבה השנייה, היא שתיקון 8 נחקק בהליך חקיקה מזורז ביותר, שלא כלל עבודה תשתיתית וזהירה שבחנה לעומק וביישוב הדעת כל סעיף וסעיף בחוק היסוד וקיבלה החלטה מושכלת האם הוא דורש תיקון לאור יצירת ממשלת החילופים.[18] אכן, פרופ' הכהן עצמו מציין כי תיקון 8 נחקק "בחיפזון, כמעט 'בן לילה'… בתוך חמישה ימי עבודת כנסת בלבד".[19]

זאת ועוד, העיון בחוק היסוד מלמד שקיימים סעיפים נוספים שבהם לא הוסיף מחוקק תיקון 8 את המילים "ראש הממשלה החלופי" לצד המילים "ראש הממשלה". החשוב ביותר לענייננו הוא סעיף 21 הקובע כי "ראש הממשלה שחדל להיות חבר הכנסת, רואים אותו כאילו התפטר מכהונתו ביום שנפסקה חברותו בכנסת". גם כאן לשון הסעיף עוסקת במפורש רק בראש הממשלה ואינה מזכירה את ראש הממשלה החלופי. אם היינו מקבלים את הטענה לפיה שתיקת המחוקק בסעיף 30 מלמדת על כוונה מודעת של מחוקק תיקון 8 להימנע מלהחיל את סעיף 30 על ראש הממשלה החלופי, היינו צריכים לומר באותו אופן שהמחוקק אף נמנע בכוונה מלהחיל את סעיף 21 על ראש הממשלה החלופי. כפי שטענתי ברשימתי הקודמת, גישה פרשנית עקיבה צריכה להחיל את אותה פרשנות על שני הסעיפים. או אז יכולנו לכאורה לטעון שהמחוקק נמנע במודע מלהחיל את סעיף 30 על ראש הממשלה החלופי כיוון שסבר שאין בכך צורך משום שממילא נמנע בכוונה מלהחיל עליו את סעיף 21. כלומר, לא היה צורך בתיקון סעיף 30 כיוון שהמחוקק התכוון שראש ממשלה חלופי – בניגוד לראש ממשלה רגיל – יוכל להמשיך לכהן בתפקידו גם לאחר שפסק להיות חבר כנסת, אפילו בממשלה שאינה ממשלת מעבר. בעיניי פרשנות זו היא בלתי סבירה. הרבה יותר סביר להניח שהמחוקק של תיקון 8 התרשל בעדכונם של סעיף 21 ושל סעיף 30 ואין להסיק מהתרשלות זו כוונה מודעת ליצור הסדר שלילי.

תמיכה לטענתי לפיה אין לראות את סעיף 43ז כמלמד על כוונה לשלול את תחולת סעיף 30 על ראש הממשלה החלופי, ניתן למצוא הן מניתוח הסעיף עצמו, הן מההיסטוריה החקיקתית וההקשר בו נחקק הסעיף. כאשר מעיינים בסעיף 43ז ובוחנים מהם הסעיפים שלגביהם הוא משווה את מעמד ראש הממשלה החלופי למעמד ראש הממשלה, מגלים דבר מעניין: מדובר בסעיפים אשר עוסקים בנושאים הקשורים לחקירת ראש הממשלה, הגשת כתב אישום והרשעה, הפסקת כהונה של ראש הממשלה ושל שר מחמת עבירה, וכדומה.[20] כאשר פוקחים עיניים למציאות (הלא נעימה, יש להודות) באשר לרקע העובדתי והנורמטיבי הרחב יותר לחקיקת סעיף זה, מבינים, שכפי שחשפה כבר פרופ' סוזי נבות, שלסעיף זה הייתה תכלית אחת ויחידה: להגן על ראש הממשלה החלופי מפני תחולתה של הלכת דרעי-פנחסי[21] ולהבהיר כי דינו של ראש הממשלה החלופי לא יהיה כדין שר אלא כדין ראש ממשלה בכל הנוגע לעניינים פליליים והשלכתם על יכולתו להישאר בתפקידו.[22] לפיכך, ניכר כי לסעיף 43ז הייתה תכלית ממוקדת וצרה ואין לראות בו סעיף שמשקף קביעה רחבה ועקרונית לגבי אלו הסדרים שלטוניים יחולו על ראש הממשלה החלופי ואלו יחולו רק על ראש הממשלה.    

גם פרשנות תכליתית מובילה למסקנה לפיה סעיף 30 חל גם על ראש הממשלה החלופי. כפי שכבר הסברתי בחלק (1) לעיל, ממשלת מעבר אמורה להיות המשך וקיבוע של הממשלה האחרונה שזכתה לאמון הכנסת, עד שתוקם ממשלה חדשה שתזכה לאמון הכנסת החדשה. הממשלה שזכתה לאמון הכנסת היא ממשלת חילופים עם ראש ממשלה ולצדו ראש ממשלה חלופי. ההיסטוריה החקיקתית שהובילה לתיקון חוק היסוד והקמת ממשלת החילופים, הייתה שהן חבר הכנסת נתניהו, הן חבר הכנסת גנץ, לא היו מסוגלים להקים בעצמם ממשלה, שכן ממשלה בראשות כל אחד מהם בנפרד לא הצליחה לגייס תמיכה מספקת מחברי הכנסת בשלושה סבבי בחירות. הדבר היחיד שאפשר את הקמת הממשלה, והסיבה היחידה בגינה ראש הממשלה נתניהו מכהן כעת כראש הממשלה (וימשיך לכהן כראש ממשלת מעבר), היא ההסכמה על הקמת ממשלת החילופים, אשר עוגנה בתיקון חוק היסוד. לולא הקונסטרוקציה הזו של ממשלת חילופים לא הייתה זוכה הממשלה באמון הכנסת ולא היה זוכה ראש הממשלה לכהן כראש ממשלה. ממשלת החילופים, לרבות כהונתו של ראש ממשלה חלופי לצדו של ראש ממשלה, היו תנאי בלעדיו אין להקמת הממשלה ולהחלטה של הכנסת לתת בה אמון. בנוסף, הטיעון שהעליתי כבר בחלק (1) לפיו סמכויות ראש ממשלת מעבר אמורות להיות מוגבלות יותר מאשר סמכויות ראש ממשלה רגילה ולכן אין זה סביר לאמץ פרשנות שתיצור לראש ממשלת המעבר סמכויות נוספות או תסיר מגבלות חוקתיות מסמכויותיו, חל אף הוא גם על השאלה הפרשנית שבפנינו.

ומכאן לקשר בין השאלה הפרשנית בחלק (1) בדבר דינה של ממשלת החילופים בממשלת המעבר לבין השאלה הפרשנית בחלק (2) בדבר דינו של ראש הממשלה החלופי בממשלת המעבר. כפי שציינתי, הפרשנות לפיה ממשלת החילופים ממשיכה לכהן כממשלת מעבר היא הפרשנות הסבירה היחידה לדעתי, בעוד שבדבר המשך כהונתו של ראש הממשלה החלופי, אף שאני סבור שפרשנותו של פרופ' הכהן היא מוטעית, אני מסכים כי היא אפשרית. אולם, אם נקבל את פרשנותי לשאלה (1) ואת פרשנותו של פרופ' הכהן לשאלה (2), ייווצר המצב האבסורדי הבא:  

ראש הממשלה החלופי שלא נבחר לכנסת לא יוכל להמשיך לכהן כראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר, אך אין ספק שהוא יוכל להמשיך לכהן כשר בממשלת המעבר, שכל השרים וסגני השרים מ"הגוש שלו" אשר זוהו כבעלי זיקה לראש הממשלה החלופי ימשיכו לכהן – ושלראש הממשלה לא תהיה סמכות לפטרם. אולם, לפי הפרשנות שלפיה סעיף 30 אינו חל על ראש ממשלה חלופי, תהיה לנו ממשלת חילופים עם שרים שרק ראש ממשלה חלופי יכול לפטר, החלטות שמחייבות את הסכמתו, אך לא יהיה ראש ממשלה חלופי. ברור שמצב זה לא יאפשר לממשלת המעבר לתפקד וייצור לא רק פרדוקס חוקתי אלא תקלה שלטונית. פרופ' הכהן טוען בצדק שבין שתי פרשנויות אפשריות יש להעדיף את זו שמונעת תוצאה אבסורדית. לכך אני מסכים. אלא שדווקא הפרשנות לפיה תמשיך להתקיים ממשלת חילופים פריטטית (ופרשנות זו, כאמור בחלק (1), היא פרשנות הכרחית מחוק היסוד עצמו), אך לא יהיה ראש ממשלה חלופי, היא שתוביל לתוצאה האבסורדית.

סיכום ביניים: הפרשנות הנכונה יותר של חוק היסוד, זו הנתמכת גם בחוק היסוד ובתכליתו וגם מונעת תוצאה אבסורדית ותקלה שלטונית, היא שראש ממשלה חלופי יכול להמשיך לכהן כראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר, גם אם לא ייבחר לכנסת

(3) מה דינו של ראש הממשלה החלופי שלא נבחר לכנסת בהגיע מועד החילופים והאם יוכל להפוך לראש ממשלת המעבר?

השאלה האחרונה והסבוכה ביותר היא מה יקרה אם גם לאחר השבעת הכנסת ה-24, אף מועמד לא יצליח להקים ממשלה ומדינת ישראל תיגרר לסבב בחירות חמישי מאז 2019. במקרה כזה, ממשלת החילופים תמשיך לכהן כממשלת המעבר עד נובמבר 2021, בו יגיע מועד החילופים בין ראש הממשלה לבין ראש הממשלה החלופי. או אז תתעורר השאלה האם ראש הממשלה החלופי יוכל להפוך להיות ראש הממשלה, אפילו אם לא ייבחר לכנסת ה-24.

לכאורה, לפי חוק היסוד עצמו, אין מניעה שראש הממשלה החלופי שלא נבחר לכנסת יהפוך לראש הממשלה של ממשלת המעבר. זאת משום שחוק היסוד יצר "מנגנון טייס אוטומטי" שאינו תלוי בקבלת אמון חדש מהכנסת, ושלפיו בהגיע מועד החילופים שנקבע מראש, יהפוך אוטומטית ראש הממשלה החלופי לראש הממשלה. לפי המנגנון שנוצר בסעיף 13א, כבר בעת השבעת ממשלת החילופים, הצהיר ראש הממשלה החלופי אמונים הן לתפקידו כראש ממשלה חלופי, הן לתפקידו העתידי כראש ממשלה, והכנסת הביעה אמונים בו ובממשלה בראשותו כבר במועד זה. ועוד הוסיף הסעיף וקבע מפורשות בס"ק ז': "בהגיע מועד החילופים… ראש הממשלה החלופי יחל בכהונתו כראש הממשלה" ו"עריכת החילופים כאמור.. אינה טעונה הבעת אמון נוספת של הכנסת והצהרת אמונים נוספת של ראש הממשלה… ולא יראו את החילופים… ככינון ממשלה חדשה".[23] הוראה זו בשילוב עם הוראת סעיף 30 לפיה ראש ממשלת מעבר לא צריך להיות חבר כנסת, מובילה לכאורה למסקנה שלפי חוק היסוד, ראש ממשלה חלופי שלא ייבחר לכנסת ה-24 יוכל להפוך לראש ממשלת המעבר בהגיע מועד החילופים.[24]

עם זאת, אני מסכים עם פרופ' הכהן שזו השאלה הקשה ביותר. ראשית, סעיף 30 ותכליתו בהבטחת רציפות והמשכיות של הממשלה מחייבים שממשלת המעבר תמשיך במתכונתה כממשלת חילופים פריטטית עם ראש ממשלה וראש ממשלה חלופי עד שתיכון ממשלה חדשה. אולם, לכאורה יש טעם בדבריו של פרופ' הכהן כי רציפות והמשכיות אלו אינם מחייבים בהכרח גם את החילופים בתפקיד ראש הממשלה, שאולי יש לראותם כשינוי, להבדיל משמירה על הסטטוס קוו. אולם, טיעונו החשוב והחזק ביותר של פרופ' הכהן נוגע בפער בין פרשנות לאור מה שמאפשר חוק היסוד לבין מה שנראה אינטואיטיבית (או לפי "השכל הישר" כלשונו) ראוי מבחינה דמוקרטית וציבורית. אין ספק שהתוצאה לפיה מי שמפלגתו כלל לא נבחרה לכנסת יהפוך להיות ראש הממשלה מעוררת קושי ויש הסבורים, כמו פרופ' הכהן, שזוהי אפילו תוצאה אבסורדית. אני מסכים שמצב זה מחמיר את הגירעון הדמוקרטי האינהרנטי של ממשלת מעבר.

עם זאת, אני סבור שאם מסירים לרגע את מסך הבערות ובוחנים את הקונסטלציה הפוליטית שבה השאלה שאנו דנים בה כעת עשויה להתעורר, מגלים שהסיטואציה מעוררת בחירה טרגית בין שני ראשי ממשלת מעבר אפשריים, ששניהם סובלים מגירעון דמוקרטי חמור. הרי יש לזכור שהשאלה הזו תתעורר רק אם כחול לבן לא תיבחר לכנסת ה-24 ובכל זאת יכהנו באותה כנסת רוב של מפלגות שמצד אחד הפערים ביניהן גדולים מכדי שיוכלו להקים ממשלה ביניהן, ומצד שני הדבר היחיד שמאחד אותן היא סירוב מוחלט לממשלה בראשות נתניהו. כלומר, במצב היפותטי זה, הבחירה תהיה בין ראש ממשלת מעבר שסובל מחוסר לגיטימיות דמוקרטית כה חמורה, עד שמפלגתו כלל לא נבחרה לכנסת; לבין ראש ממשלת מעבר שסובל מחוסר לגיטימיות דמוקרטית כה חמורה, עד שהדבר היחיד שרוב הבוחרים בשלושה סבבי בחירות ברצף מסכימים עליו הוא התנגדות להמשך כהונתו כראש ממשלה.[25] לדעתי, התשובה בבחירה בין שתי ברירות טרגיות אלו כבר אינה נוגעת לשאלות של פרשנות חוק היסוד. מדובר בשאלות פוליטיות, החורגות מיכולתי להשיב עליהן כפרשן חוק היסוד. מבלי קשר להעדפות פוליטיות בעד מועמד זה או אחר, יש לקוות לטובת מדינת ישראל ששאלה אחרונה זו תישאר בגדר שאלה היפותטית. 


ד"ר איתי בר-סימן-טוב הוא מרצה בכיר בפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר-אילן ויו"ר משותף של האגודה הישראלית לחקיקה.

ציטוט מוצע: איתי בר-סימן-טוב "עוד על דינם של ממשלת חילופים ושל ראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר" ICON-S-IL Blog‏ (8.3.2021).


[1] אביעד הכהן "זה חלופתי, זה תמורתי? כהונת ראש ממשלה חלופי שאינו חבר כנסת כראש ממשלת מעבר" ICON-S-IL Blog ‏ (28.2.2021).

[2] איתי בר-סימן-טוב "האם ראש ממשלה חלופי יוכל להמשיך בתפקידו אם לא ייבחר לכנסת?"  ICON-S-IL Blog  ‏(9.2.2021).

[3] לדיון בשאלה אם מדובר בשאלות נפרדות ראו גם לאחרונה יובל יועז "גנץ לא צריך להיבחר כדי להישאר רה"מ החליפי בממשלת המעבר" זמן ישראל 28.2.2021.

[4] חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 8 והוראת שעה), ס"ח התש"ף 34.

[5] ראו למשל סעיף ס' 13א, 43ד חוק היסוד וכן מורן קנדלשטיין-היינה "'ממשלת החילופים' והשפעתה על מעמדו החוקתי של ראש הממשלה"ICON-S-IL Blog ‏ (3.2.2021).

[6] עידן בנימין "הפרצה שיכולה להפוך את נתניהו לשליט יחיד אחרי הבחירות" שקוף 21.1.2021; יובל אלבשן "כשהחשש מנתניהו מתנגש בכעס על גנץ" גלובס 22.2.2021.

[7] ראו ס' 5(ב) לחוק היסוד.

[8] ראו, למשל, ס' 30(ד) (העוסק ישירות בממשלת מעבר) וכן סעיף 30א לחוק היסוד, מהם עולה כי שר יכול להיות גם מי שחברותו בכנסת נפסקה וכי רק אם ירצו למנותו לראש ממשלה עליו לחזור לכהן כחבר כנסת.

[9] הכהן, לעיל ה"ש 1.

[10] גם פרופ' אלבשן, אף שדעתו כדעת פרופ' הכהן, מסכים שפרשנותי בדבר המשך קיומה של ממשלת החילופים "מתיישבת גם עם הקביעה בחוק כי 'עם בחירת כנסת חדשה תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה', וגם עם המסורת רבת-השנים שבממשלות מעבר אין יוצא ואין בא. בלעדיה ממשלת המעבר משנה את אופייה והופכת מממשלת חלופים לממשלה 'רגילה'". אלבשן, לעיל ה"ש 6.

[11] לדיון נרחב ברציונליים התומכים בקביעה זו, ראו רבקה ווייל "תקופת בין השמשות: על סמכויותיה של ממשלת מעבר"  משפט וממשל יג 167 (2011).

[12] שמעון שטרית הממשלה: הרשות המבצעת – פירוש לחוק יסוד: הממשלה כרך ב 532 (2018).

[13] ס' 43ד לחוק היסוד.

[14] ס' 21 לחוק היסוד.

[15] הכהן, לעיל ה"ש 1.

[16] שטרית, לעיל ה"ש 12, בעמ' 518.

[17] סע' 4 לתיקון 8.

[18] ראו סוזי נבות "חמש הערות על הסדר ממשלת החילופים" ICON-S-IL Blog ‏(27.1.2021); יניב רוזנאי "מרמה חוקתית" ICON-S-IL-Blog ‏ (31.1.2021).

[19] הכהן, לעיל ה"ש 1.  

[20] דין ראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים כדין ראש הממשלה לפי ס' 17, 18, 23(ג) ו-31(א) לחוק היסוד.

[21] בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 404 (1993) ובג"ץ 4267/93 אמיתי –  אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 441 (1993).

[22] נבות, לעיל ה"ש 18. ראו והשוו רבקה ווייל "על 'השילוש הקדוש': על ראש ממשלה, ממלא מקום ראש ממשלה ו"ראש ממשלה חלופי" הנאשמים בפלילים"ICON-S-IL Blog  ‏(5.5.2020).

[23] ס' 13א לחוק היסוד.

[24] וראו בעניין זה גם את עמדתו של ד"ר אדם שנער המצוטטת אצל חגי עמית "חושבים שראיתם כאוס שלטוני? חכו לנובמבר 2021" הארץ 16.2.21.

[25] מאז הבחירות לכנסת ה-22, הבחירות נסובו במידה רבה בין מפלגות שתומכות בהמשך כהונתו של ראש הממשלה נתניהו לבין מפלגות שמזדהות כמתנגדות להמשך כהונתו. בבחירות לכנסת ה- 22, זכו המפלגות שהזדהו כמתנגדות להמשך כהונתו ב- 65 מנדטים ואילו בבחירות לכנסת ה-23, ב-62 מנדטים. לבחירות לכנסת ה-22 ראו כאן. לבחירות לכנסת ה-23 ראו כאן. כאמור, ההנחה היא ששאלת מועד החילופים בין ראש הממשלה החלופי לבין ראש הממשלה תתעורר רק אם גם בבחירות לכנסת ה-24 יהיה רוב למפלגות שמתנגדות לממשלה בראשות נתניהו.

4 תגובות בנושא “דיבייט ICON-S: ראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר | עוד על דינם של ממשלת חילופים ושל ראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר / איתי בר-סימן-טוב

הוסיפו את שלכם

  1. קראתי בעיון רב את דבריו של מורי ורבי פורופסר אביעד הכהן
    יחד עם זאת את התשובה לשאלה שנישאלה ניתן למצוא בסעיף 30 א לחוק יסוד הממשלה
    השאלה שצריכה להישאל הינה
    מה התוקף של הסכם הרוטציה לאחר הבעת אי אמון בממשלה ובחירת כנסת חדשה ?
    הרי העליונות של חוק יסוד הכנסת גובר על חוק יסוד הממשלה

    אהבתי

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

יצירה של אתר חינמי או בלוג ב־WordPress.com. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: