דיבייט ICON-S: ראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר | זה חלופתי, זה תמורתי? כהונת ראש ממשלה חלופי שאינו חבר כנסת כראש ממשלת מעבר / אביעד הכהן

[דבר העורכת: רשימה זו מתפרסמת כחלק מדיבייט בנושא ראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר. את הרשימה הקודמת בדיבייט ניתן לקרוא כאן. את תגובתו של איתי בר-סימן-טוב ניתן לקרוא כאן.]

  1. אקדמות מילין: "השכל הישר" – והוא ראשית הוא תכלית

במדינה דמוקרטית מסוימת, לא חשוב מאיזו עדה, מתמודד פלוני, "ראש ממשלה חלופי" (להלן, לשם הנוחות: רמ"ח, בשונה מ"ראש ממשלה" סתם, שהוא ראש ממשלה 'רגיל'), בבחירות לפרלמנט. בסיומן מתברר שרשימתו זכתה בשני קולות מצביעים בלבד (שלו ושל רעייתו), מתוך עשרה מיליון בעלי זכות בחירה. הרשימה שבראשה עומד ראש הממשלה היוצא, שעומד כרגע בראש ממשלת המעבר עד לכינון ממשלה חדשה, זכתה במיליון וחצי קולות.

לאחר הבחירות, ולמרות תוצאותיהן, יתמנה רמ"ח לראש ממשלת המעבר (או, למצער, יחזיק בסמכויותיו כרמ"ח כגון מניעת פיטורי שרים מסיעתו-לשעבר, שלא עברה את אחוז החסימה), ובשאר זכויות מפליגות לרבות הטלת 'וטו' על מינוי שרים וכיוצ"ב. כל זאת  מכוחו של חוק שנחקק בפרלמנט היוצא, שם נקבע כי פלוני יהיה רמ"ח, בכל מצב, ואפילו "ייחרב העולם – הצדק ייעשה!" (Fiat iustitia, et pereat mundus). שהרי הבטחות יש לקיים, ו"צדק חייב להיעשות", ו"פעם רמ"ח – תמיד רמ"ח".

כך ימצא עצמו הרמ"ח, שכזכור נחל בבחירות כישלון חרוץ ומביש, וזכה בהן רק לשני קולות, לראש ממשלת מעבר (ולמצער, בעל סמכויות וזכויות מפליגות), כזה שעל פיו יישק כל דבר, וייתכן גם לפרק זמן ארוך וממושך. רעהו, שזכה במיליון וחצי קולות, ייאלץ לפנות את כיסא ראש הממשלה ולהתבונן בו מספסלי האופוזיציה.

תסריט דמיוני? אולי, אבל לא ב"ארץ האפשרויות הבלתי מוגבלות" (לפחות בכל מה שנוגע למשפט ודמוקרטיה) – וכוונתנו לישראל, לא לארצות הברית.

היש בעולם אדם סביר, נבון ובר דעת, בפרט כזה שרוממות הדמוקרטיה והליך הבחירות שבמרכזה בגרונו ובנפשו, שיקבל תוצאה שכזו? אכן, גם "השכל הישר" וההיגיון – הם חברים של כבוד בעולם המשפט בכלל, ובמועדון הפרשנות המשפטיות בפרט.[1] לדידנו, הם העומדים במוקד הדיון הקצר שלהלן בעניין יכולת רמ"ח שלא נבחר לכנסת לעמוד בראש ממשלת מעבר.

2. הרקע לסוגיה: ממשלה בחילופין 

"Hard cases make bad Law" – מקרים קשים יוצרים דין רע. משבר פוליטי כרוני מוליד חוק גרוע עוד יותר, אולי הרע ביותר.

 הגולם ששמו "ממשלת חילופים" קם על יוצריו. "קונץ פטנט" ייחודי, תוצרת ישראל, שלא נשמע כמותו בעולם, ומעולם.

למרות המאמצים הרבים שעשו אדריכלי "חוק החילופים"[2] ומנסחיו במלאכת היצירה, מסתבר ש(כמעט) כמו תמיד, המציאות עולה על כל דמיון. דומה שגם הפטנזיונרים הגדולים ביותר, הפוליטיקאים עתירי הניסיון הגדול ביותר, שנמנו עם מנסחי החוק, בעיקר אלה מהם שרצו להבטיח כי החילופין יתבצעו בהגיע המועד הקובע ללא שהיות ופהיות, בלי שטיקים ובלי טריקים, לא העלו על דעתם מצב שבו ראש הממשלה החלופי לא יכהן באותו מועד כחבר כנסת.

לנוכח השמועות שמתרוצצות בימים אלה במגרש הפוליטי, ולפיהן אפשר שהרמ"ח יפרוש ביוזמתו מהמרוץ לכנסת, ומקל וחומר – היה והרשימה שבראשה הוא עומד, לא תצלח את אחוז החסימה (שעומד כיום על 3.25%) – האפשרות שרמ"ח ימצא את עצמו בעוד מספר שבועות מחוץ לכנסת, לאחר הבחירות לכנסת, מוחשית ביותר.

3. גישה פרשנית א': הרמ"ח נשאר רמ"ח אפילו אינו ח"כ ועשוי אפילו לכהן כראש ממשלת מעבר  

לדעת ד"ר איתי בר-סימן-טוב [להלן, לשם הקיצור והנוחות: בס"ט], כפי שבאה לביטוי ברשימתו היפה שהתפרסמה בבלוג זה,[3] אפילו לא ייבחר הרמ"ח מחדש לכנסת, כל עוד לא תיכון ממשלה חדשה קבועה בישראל – להבדיל מממשלת מעבר – עדיין "שֵם רמ"ח" יהא עליו, מכוח חוק-יסוד: הממשלה[4] (ולפיכך לא יוכל ראש הממשלה לפטר את השרים שמונו על ידו ותישמר לרמ"ח זכות 'וטו' בנושאים שונים ומגוונים שפורטו בחוק).

יתר על כן: היה ולא תיכון ממשלה חדשה במהלך שמונת החודשים שלאחר מכן, לשיטת בס"ט אפשר שהרמ"ח אף יחל ב"יום הקובע", 17 בנובמבר 2021, לכהן כראש ממשלת המעבר הגם שלא יכהן כחבר הכנסת. זאת, בדומה לקביעתו של בס"ט, המנומקת היטב ומעוגנת בלשון החוק, ולפיה ראש ממשלה הופך להיות ראש ממשלת מעבר בעת בחירות לכנסת ולאחריהן, עד כינון ממשלה חדשה, אפילו הוא עצמו לא התמודד בבחירות או נבחר לכנסת החדשה.

להשלמת התמונה נציין כי לא מדובר רק בתיאוריה. תופעה זו אירעה פעם אחת בתולדות מדינת ישראל, בשנת 2008, כאשר ראש הממשלה היוצאת – אהוד אולמרט – כיהן במשך כחצי שנה (!) כ"ראש ממשלת מעבר".[5] זאת, הגם שלא העמיד עצמו לבחירה מחודשת לכנסת ובכחמישים הימים האחרונים לכהונתו[6] היה ראש ממשלת מעבר אך לא חבר הכנסת. לא למותר להזכיר כי במהלך תקופה זו התנהל מבצע צבאי רחב היקף, "עופרת יצוקה", ואולמרט המשיך גם בניהול מו"מ עם הפלשתינים.  

אכן, למען ההגינות יצוין כי באשר לשאלה האם הסדר זה היחול גם על רמ"ח ולא רק על ראש ממשלה, בס"ט מסופק הרבה יותר, ומדגיש כי במקרה זה "השאלה הפרשנית אינה פשוטה" וכי "אין לה תשובה חד משמעית ומפורשת בחוק היסוד".

4. גישה פרשנית ב': אם לא נבחר לכנסת, מעמד הרמ"ח בטל מעיקרו וממילא גם לא יוכל לכהן כראש ממשלת מעבר

אדגיש, כי גם לדעתי פרשנותו של בס"ט היא פרשנות אפשרית במישור התיאורטי-עיוני. עם זאת, לטעמי אין היא הפרשנות האפשרית היחידה, ומשכך עליה להידחות מפני הפרשנות האחרת, הסבירה בעיניי הרבה יותר.

לדידי יש לבכר על פניה אפשרות פרשנית שונה (לולי דמסתפינא, אלמלי חששתי להידבק בחיידק ה'חלופיטיס" שכבש כל חלקה טובה בחוק היסוד,[7] הייתי מדבר על פרשנות 'חלופית'…). לפי פרשנות זו – ובשונה מראש ממשלה רגיל – היה ולא ייבחר לכנסת (או יפרוש מן ההתמודדות עוד בטרם הבחירות), ייבטל כל מוסד הרמ"ח מעיקרו – על כל הבניין הגדול של סמכויות שנבנה על גביו – וממילא גם לא יוכל להיות ראש ממשלת מעבר, אפילו בהגיע "היום הקובע".

כאמור בראש דבריי, לטעמי פרשנות זו נסמכת גם על לשונו המפורשת של המחוקק (שנמנע מלהזכיר ולו ברמז בסעיף 30(ג) לחוק-יסוד: הממשלה את שם הרמ"ח ודיבר רק ב"ראש הממשלה"); גם על אדני "השכל הישר". פרשנות זו גם מביאה לתוצאה ההגיונית היחידה, משקפת טוב יותר את צורת המשטר הפרלמנטרי בישראל, עולה בקנה אחד עם עקרונות יסוד דמוקרטיים ומשתלבת בדנ"א של חוק-יסוד: הכנסת.

5. ראש ממשלה שאינו ח"כ

מנקודת מבט דמוקרטית, מצב דברים שבו ראש ממשלה – ממשלה רגילה או ממשלת מעבר – אינו חבר בכנסת, הוא "הרע מכל רע", ולמצער "הרע במיעוטו": פלוני ממשיך בתפקידו – ולעתים במשך חודשים ארוכים (ע"ע מקרה אולמרט) – גם במהלך כהונתה של כנסת חדשה, על אף שאינו חבר בה (לעתים, כתוצאה מכישלונו להיבחר אליה). הרכבה של כנסת זו עשוי להיות שונה לחלוטין מזה של הכנסת היוצאת שמכוחה הוא מכהן בתפקידו, רק בשל קשיים פוליטיים להרכיב קואליציה ובשם "עקרון הרציפות" החשוב, שתכליתו לא להותיר "ואקום" בממשלת ישראל.

אכן, כדברי ראשונים נאמר אף אנו: על מצב דברים רע-מכל-רע, "על הראשונות" (ראש ממשלה שאינו ח"כ אך מכהן כראש ממשלת מעבר) אנו מצטערים, ואתה בא להוסיף עליהם (רמ"ח שאינו ח"כ ויכהן כראש ממשלת מעבר)?

6. רמ"ח שאינו ח"כ

כפי שהדגיש בס"ט, פרשנות כל חוק – והחוק דנן בכלל זה – צריכה להיעשות "מאחורי מסך של בערות", ללא התחשבות בדמויות האמיתיות שאפשר ומסתתרות מאחורי המסך (במקרה דנן: נתניהו וגנץ). כמו בס"ט, אדגיש גם אני כי האפשרות הפרשנית השונה שתוצג להלן נכתבת מנקודת מבטו של משפט מצוי ולא רצוי. לפיכך, אפילו עשויות להיות לה (ולאיזו פרשנות אין?) תוצאות מעשיות, שעיקרן במישור הפוליטי (היה ו'ראובן' יחליט לא להעמיד עצמו לבחירה או לא ייבחר לכנסת), אין הן מענייננו.

קודם שנבוא לניתוח סעיפי החוק הרלוונטיים, עלינו ליתן את הדעת למושכלות היסוד ולמוסכמות יסוד שדומה כי אין חולק עליהן:

א. שיטת המשטר בישראל היא פרלמנטרית, לא נשיאותית. מכוחה, נקבע  בחוק-יסוד: הממשלה, שככלל ראש ממשלה חייב – לא רק יכול – להיות חבר כנסת; ואם חדל מכהונתו – אין הוא יכול לכהן כראש ממשלה רגילה. תקצר היריעה מלפרט את כל סעיפי חוק היסוד שמדגישים זאת, על דרך החיוב והשלילה כאחת.[8]

ב. כהונת ראש ממשלה (המוגדרת בסעיף 21 לחוק-יסוד: הממשלה) היא הנורמה, הכלל. כהונת ראש ממשלת מעבר (המוגדרת בסעיף 30 לחוק היסוד) – ובוודאי כזה שאינו ח"כ – היא חריגה, הן בנופו של חוק היסוד הן בנוף המשטר הישראלי, והיא בבחינת "הרע במיעוטו". בממשלת מעבר יש לראות מעין "הוראת שעה", עוף חולף בשדותינו שעתיד לפרוח – או ראוי כי יפרח – מן הקן מהר ככל האפשר.[9] ממשלת מעבר היא פריו של  כורח המציאות, לא מצב נורמלי ובוודאי שלא אידילי.   

ג. במצב דברים 'נורמלי' במשטר דמוקרטי, על הממשלה ליהנות מאמון הכנסת המכהנת. לעומת זאת, ממשלת מעבר, שמכהנת בתפקידה רק מכוח עיקרון הרציפות, זכתה רק לאמון הכנסת היוצאת.

ד. על דרך הכלל, ובמטרה לתת ביטוי לעקרון הרוב, והוא-הוא "עקרון המלך", ראש וראשון לעקרונות היסוד דמוקרטיים, ראש הממשלה הוא ראש הגוש הפוליטי הנבחר הגדול ביותר בכנסת,[10] ולא אדם שנמנע מראש מלהעמיד עצמו לבחירת הציבור, או כשל כישלון נחרץ בניסיון לזכות באמון הציבור והרשימה שהוא עומד בראשה אפילו לא עברה את "אחוז החסימה".

ממשלת מעבר היא מוסד חוקי מוכר, בארץ ובעולם. היא נכנסת לפעולה, כדבר שבשגרה, לאחר כל מערכת בחירות. לעומת זאת, ממשלת חילופים היא מוסד ייחודי לישראל, שצמחה בחיפזון, כמעט "בן לילה" (ומדויק יותר, בהליך חקיקה מזורז ביותר בן שבועיים ימים – בתוך חמישה ימי עבודת כנסת בלבד[11]), והיא כגיבנת או חטוטרת על גוו הזקוף של חוק היסוד המקורי.

סעיפי חוק היסוד שעניינם מעמדו החוקי של הרמ"ח (דוגמת סעיפים 13א, 43א-443ג), כמוהם כתינוק רך, עוֹלל בן-יומו ממש, שבא לעולם (יש אומרים ב"חטא") רק לפני פחות משנה. תינוק זה בא לעולם לאחר שעבר "זירוז לידה", במהלך חקיקה מרתוני ממש, כאשר עשרות סעיפים ותתי-סעיפים חדשים – ונזכור ולא נשכח, אלה הם סעיפים בחוק יסוד, "מעין-חוקה", לא בחוק רגיל – שולבו בחוק-יסוד: הממשלה בלידת בזק (שכידוע לכל בר בי רב דחד יומא בעולם הרפואה, סיכוניה מרובים בהרבה מאלה שבלידה טבעית ורגילה).  

לעומת זאת ה"יציב", סעיפי חוק היסוד שעניינם כהונת ראש הממשלה (דוגמת סעיפים 13(ג), 16–21) וסעיפי "ממשלת המעבר" (סעיף 30) הם ברובם-ככולם סעיפים ותיקים, חלקם בני 53 שנה ויותר[12] (ובעולמם הצעיר-יחסית של כל חוקי היסוד הישראליים בהחלט ניתן לראותם כבר "באים בימים"). ההסדר ה"ישן" שלפיו רק ראש ממשלת מעבר – הוא ולא אחר – יכול שלא יהיה ח"כ, ואילו ההסדר החוקי החדש של הרמ"ח עדיין זוחל, ואינו עומד על רגלים איתנות, ולמצער מדדה  בקושי, רועד, מט לנפול.

ה. כהונת ראש ממשלה רגיל ממשיכה את המצב הקיים ("סטטוס קוו אנטה") גם לפרק הביניים של "ממשלת המעבר" (והלא עקרון רציפות והמשכיות זה, הוא אבן הראשה של ההסדר הקיים בסעיף 30 לחוק).

לעומת זאת רמ"ח שאינו ח"כ, המבקש להתחיל את כהונתו כראש ממשלת מעבר ב"יום הקובע", יוצר מצב חדש, שינוי לא המשך ולא רציפות.

7. הקשר הגורדי, כמעט בלתי ניתן להתרה, בין הרמ"ח לבין חברותו בכנסת

עיון בלשון חוק-יסוד: הכנסת וחוק-יסוד: הממשלה מלמד על ה"קשר הגורדי", כזה שאינו (או כמעט אינו) ניתן להתרה, בין הרמ"ח לבין חברותו בכנסת. כך, למשל, כבר בפעם הראשונה שבא זכרה של "ממשלת החילופים" בחוק-יסוד: הממשלה, בסעיף 13א(א) בהגדרת "ממשלת חילופים" [ההדגשות של המחבר]:

"ממשלת חילופים" – ממשלה שבתקופת כהונתה יעמדו בראשה, לסירוגין, חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה וחבר הכנסת נוסף;

"ראש הממשלה החלופי" – חבר הכנסת המיועד לכהן כראש הממשלה בממשלת חילופים וחבר הכנסת שכיהן באותה ממשלת חילופים כראש הממשלה לפני החילופים.

הווי אומר: לפי שתי ההגדרות,[13] הרמ"ח (והוא-הוא "חבר הכנסת הנוסף" שנזכר בהגדרה) חייב להיות "חבר הכנסת". בדומה לכך, מורה אותנו סעיף 42ג(א) לחוק-יסוד: הכנסת, הידוע בציבור כ"חוק הנורבגי", כי בשונה משר, ראש ממשלה או רמ"ח אינם יכולים "להפסיק" את חברותם בכנסת על דרך מודל "החוק הנורבגי" ועל מנת לשוב לכנסת כאשר יפסיקו להיות חברי ממשלה. ודוק: "הפסקה" לחוד, ו"חדילה" לחוד.

מש"פסקה" – לשעה בלבד – חברות שר או סגן שר בכנסת, עקב נכונותו להפעיל את "החוק הנורבגי" לגביו, יכול הוא "להחיות" את חברותו בכנסת ולשוב אליה מיד עם הפסקת כהונתו בממשלה. למותר לומר שלא כן הדבר במקרה של "חדילה": כאשר חדל הרמ"ח מחברותו בכנסת, עקב כך שהחליט לא להעמיד עצמו לבחירה כלל, או עקב כך שרשימתו לא עברה את אחוז החסימה וממילא גם הוא לא נבחר לכנסת – אין עוד בסיס "להחיות" את חברותו בכנסת. אף ההיגיון אומר – וכפי שנראה, החוק השותק אינו סותר את ההיגיון במקרה זה (אפילו אינו תומך בו) – שלא יוכל לאתחל  (ולא רק להמשיך) את כהונתו בראשות ממשלה.[14]

על כגון דא נאמר במקורותינו: "יציבא בארעא – וגיורא בשמי שמיא".[15] בתרגום לענייננו, החוק מורה אותנו, כי מן 'היציב', שר רגיל שכהונתו בכנסת רק פסקה – הפסקה זמנית, רק לשעה, כל עוד הוא מכהן בממשלה, אך לא חדילה לצמיתות – נדרוש כי לא יוכל להישאר או לשוב לממשלה מרגע שחדל להיות חבר הכנסת.

היעלה על הדעת שלא נדרוש דרישה דומה מהרמ"ח, שכל תפקידו ומעמדו – בדומה לראש ממשלה 'רגיל' – אחוז ושלוב בתנאי המקדמי של היותו חבר הכנסת (והוא ממוקם במדרגה גבוהה משר רגיל במדרג הדרגות בתוך הממשלה), יוכל לאתחל או להתחיל לא רק להמשיך – את כהונתו בראשות הממשלה גם לאחר שחדלה – לא פסקה – כהונתו בכנסת?

8. רמ"ח וממשלת חילופים: "אין לך בו אלא חידושו"

אחר שידענו כל זאת, אפשר ונבין מדוע גם במישור הלשוני, גם במישור המהותי – יש לקבל את הפרשנות המצמצמת (גישה ב' דלעיל) שלפיה רק ראש ממשלה "רגיל", הוא ולא הרמ"ח, עשוי בצוק העתים, שלא להימנות עם חברי הכנסת ובכל זאת לכהן כראש ממשלת מעבר.

במישור הלשוני התשובה ברורה: לשון החוק המפורשת – בסעיף 30 לחוק היסוד מדברת רק ב"ראש הממשלה" ולא ברמ"ח, והרי לפנינו מעין "הסדר שלילי". יתר על כן, כפי שציין בס"ט, סעיף43ז לחוק היסוד, שעניינו בהשוואת מעמדם של ראש הממשלה והרמ"ח, אינו מונה או מציב את סעיף 21 ב"קו המשווה" שלו. וממילא מכלל הן אתה שומע לאו: לעניין עמידה בראש ממשלת מעבר, אין דיניהם שווים: ראש ממשלה יכול לעמוד בראשה אפילו אינו ח"כ, ואילו רמ"ח שאינו ח"כ אינו יכול לעמוד בראש ממשלת מעבר. 

זאת ועוד: גם במישור המהותי פרשנות זו היא המסתברת – שלא לומר הרצויה – ביותר.  הרמ"ח – כמו רעיון "ממשלת החילופים" כולה – אינו יצור חוקתי "רגיל", מן השורה, אלא יצור כלאים, זן נדיר במיוחד.[16] זהו אנדרוגינוס שטיבו לא נתברר עד לאחת, מין  'חמר-גמל' משפטי ומוסדי, או אם להשתמש בלשון הזהב של השופט זילברג בעניין אחר[17] – שתהה "מה טיבו של עובר מונסתראוזי זה", מין מפלצת דו-ראשית; יצור משונה, לא טבעי או נורמלי, בשדה החוקתי, לא ממש "שייך אליו". כך בארץ, וכך חוצה לה. על דרך הכלל, יש אולי "שני קונילמל", אבל לא שני ראשי ממשלה, אחד 'רגיל' ואחד 'חלופי'. והא ראיה: מדינות דמוקרטיות מתוקנות בעולם המערבי מעולם לא אימצו דגם דומה וספק גדול בעינינו אם אי פעם יעשו כן. אשר על כן, מבחינה מהותית, יש לראות ביצור מפלצתי דו-ראשי זה כ"רע במיעוטו", להצר את צעדיו ולא להרחיבם.

במקום שהדבר מתחייב – לא רק מתאפשר – מכוחו המפורש – המורה, המצווה והמחייב של חוק – כגון בדרך הילוכה של ממשלה רגילה, לא ממשלת מעבר – אין לנו  אלא לקיים את לשון החוק, ככתבה וכלשונה.

לא כן במקרה שלפנינו. סעיף 30 לחוק-היסוד המדבר ב"רציפות הממשלה" מדבר, כמובן מאליו וכמתבקש מנושאו, על הצורך ב"המשכיות", לא ב"התחלה" או ב"שינוי". "רציפות" או "המשכיות" זו מתבטאת בכך שראש הממשלה היוצא, אפילו אם כעת כבר אינו ח"כ, ממשיך לעמוד גם בראש ממשלת המעבר.

וכך מורה אותנו סעיף30(ב) לחוק, שעניינו בהמשך – לא חידוש – מילוי תפקידי הממשלה, שראש הממשלה היוצא הוא חלק ממנה, ו"ראשון בין שווים" בה [ההדגשות של המחבר]:

(ב)  עם בחירת כנסת חדשה או התפטרות הממשלה כאמור בסעיפים 18, 19, 20, 21 או 29 תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה.

כך, ביתר שאת, מורה אותנו סעיף 30(ג) לחוק, שעניינו בהמשך – לא חידוש או התחלת  – כהונת ראש הממשלה (לא שר, חבר הממשלה) היוצאת גם בראשות מממשלת המעבר [ההדגשות של המחבר]:

ראש הממשלה שהתפטר ימשיך במילוי תפקידו עד שתיכון הממשלה החדשה;

כאשר מדובר ברמ"ח שכהונתו בכנסת כבר חדלה – לא רק פסקה – משמעות קבלת גישתו של בס"ט היא שנאפשר לו להתחיל ולכהן – לא רק להמשיך – בראשות הממשלה.

תוצאת פרשנות זו היא שאנו מאפשרים לא רק "המשכיות", כלשון החוק, אלא גם "התחלה". לכאורה, תוצאה זו מנוגדת הן ללשון הסעיף (המדבר ב"המשכיות"), הן לתכליתו, שמיועדת לאפשר 'רציפות פעולה' ולא 'התחלה חדשה'.    

האבחנה הבסיסית הנזכרת – בין "המשכיות" לבין "התחלה" – עולה גם מסעיף 30ב (ומסעיף 30א לעניין התפקיד להרכיב ממשלה) לחוק-יסוד: הממשלה. ודוק: רק מי שכהונתו "פסקה" לשעה (בעקבות הפעלת "החוק הנורבגי"), ולא "חדלה" לגמרי, יכול להתמנות לראש ממשלה עם חידוש חברותו בכנסת שניתנת להיעשות על נקלה.  

לא כן רמ"ח שכיהן בעבר בכנסת היוצאת, אך לא נבחר לכנסת החדשה, וכהונתו בה חדלה, לא רק פסקה. במקרה זהניתק "פתיל-החיים" המקשר בין האיש לראשות הממשלה – והוא חברותו בכנסת, ועם ניתוקו – כל המבנה  הגדול שנבנה על גבו בעבר, בהיותו "ראש ממשלה חלופי", קורס מאליו, כדגון וכפותיו אל המפתן.[18]

9. אחרית דבר: החיפזון מהשטן, וסוף מעשה – במחשבה תחילה

במילים פשוטות ועל דרך ניסוחם הקצר והקולע של חכמים הראשונים, ניתן לומר גם כאן: מכיוון שכל מוסד הרמ"ח חידוש הוא בעולם בכלל, ובעולם המשפט בפרט, "אין לך בו אלא חידושו".[19]

למען הסר ספק נוסיף כי למרות הכללים הרגילים בפרשנות חוקים,[20] במקרה דנן לא מדובר בשני כללים  שתוכן האחד סותר את רעהו, ולכן אין לכללי פרשנות אלה תחולה בענייננו. במקרה דנן מדובר בכלל יסוד (שמצא את ביטויו בשורה ארוכה של סעיפי חוק) שקובע במפורש את חובת הזיקה בין ראשות ממשלה לבין חברות בכנסת.לצדו, ניצב בדממה "דין שותק" – דין שאינו קיים, ויש המבקשים לבוראו יש מאין, ולפיו גם רמ"ח שחדל מלהיות ח"כ, ממשיך להיות רמ"ח ואף יחליף – בהגיע "היום הקובע" -את "ראש הממשלה" בראשות ממשלת המעבר.

דומה שמעבר לסוגיה הפרטנית שבפנינו, והיא עיקר דיוננו ברשימה קצרה זו, אפשר שסוגיה זו, כמאמר קדמונים, "לא ללמד על עצמה יצאה", אלא ללמד על הכלל – סוגיות רחבות היקף ובעלות חשיבות מרובה בהרבה יצאה. ההסדר בחוק היסוד שעניינו הרמ"ח הורתו ב"חטא", חטא  האנדרלמוסיה הפוליטית שפוקדת את מדינת ישראל בשנים האחרונות וגררה אותנו לארבע מערכות בחירות (ואולי חמש?) בתוך פחות משנתיים ימים; ולידתו של התיקון לחוק היסוד שהביא לעולם את "ממשלת החילופים" – ב"לידת בזק" בת חמישה ימים, שבהשוואה להליכי תיקון וחקיקה אחרים של חוקי יסוד, הנמשכים לעתים חודשים ושנים, היא מתכון בטוח לכשלים וחוסרים מעין זה  שנדון כאן.

אכן, שערי פרשנות לא ננעלו. כמודגש לעיל, שתי הגישות הפרשניות שהוצעו, הן של עמיתי בס"ט והן שלי, עשויות תיאורטית לבוא במניין שערי הפרשנות. אך כמבואר לעיל, דומה שבמקרה זה גישה ב' עולה בקנה אחד טוב יותר הן עם לשון החוק, תכליתו ומקומו במארג הכולל של המבנה החוקתי ושיטת המשטר בישראל (המקיימים זיקה הדוקה ביותר בין ראש הממשלה לבין חברותו בכנסת ישראל), והן עם השלכותיה של כל גישה פרשנית.

בהקשר אחרון זה, של ההשלכות שעשויות להיות לכל אחת משתי הגישות הפרשניות, נעיר שאימוץ גישה א' יביא לכך – כדוגמא המובאת בראש המאמר – שאדם שלא העמיד עצמו כלל לבחירה מחודשת, או שעשה כן אך נכשל כישלון חרוץ בניסיונו להיבחר מחדש לכנסת, יעמוד בראש ממשלת מעבר מכוח דין שנקבע בכנסת שכבר עברה ובטלה מן העולם, שהחליטה למשוח אותו ליורש ולרמ"ח בימים עברו. לעומתו, ראש ממשלה מכהן שהעמיד עצמו לבחירה מחודשת ואף בה זכה לתמיכת מספר עצום של מצביעים, יודח מכהונתו כראש ממשלת המעבר – בניגוד לכוונתם המוצהרת של הבוחרים. תוצאה זו אין הדעת סובלתה, והיא מנוגדת לשכל הישר כמו גם לעיקרון ההכרעה על פי הרוב ומתן ביטוי לדעת הרוב, עקרונות יסוד היושבים ראשונה במלכות הדמוקרטיה.

כבר בימים קדמונים – ולימים, פעם אחר פעם – קבע בית המשפט שכאשר ניצבות בפני הפרשן שתי אפשרויות פרשניות, האחת הגיונית ומובילה לתוצאה צודקת ומסתברת, ואילו השנייה אבסורדית ונראית תלושה מן המציאות, עליו לעשות כל מאמץ כדי להגיע לפתרון הראשון. כך, למשל, בדברי השופט קיסטר: "אחד הכללים בפרשנות חוקים הוא שהמחוקק לא התכוון לתוצאות בלי צודקות או בלתי הגיוניות ובהתאם לכך יש לפרש את החוק".[21] וכיוצא בו בדברי השופט זילברג: "ישנו מבחן אחד שאפשר לסמוך עליו בכל עת והוא מבחן השכל הישר או ההיגיון הבריא והפשוט של חיי המציאות".[22] עוד הוסיף עליו השופט ברנזון: "חזקה על המחוקק שאינו מתכוון לתוצאה בלתי צודקת או בלתי הגיונית, וכל הוראה העשויה להביא לתוצאה כזו מן הדין לפרשה בצורה דווקנית ומצומצמת ביותר".[23]

הוא שאמרנו: השכל הישר – זו כל התורה כולה (ואף תורת הפרשנות במשמע), וכל השאר – אך פירוש הוא. נצא ונלמד.


אביעד הכהן הוא פרופסור למשפטים, נשיא המרכז האקדמי "שערי מדע ומשפט",  מרצה למשפט חוקתי; עמית מחקר בכיר, מכון ון ליר בירושלים.

ציטוט מוצע: אביעד הכהן "זה חלופתי, זה תמורתי? כהונת ראש ממשלה חלופי שאינו חבר כנסת כראש ממשלת מעבר" ICON-S-IL Blog ‏ (28.2.2021).


[1] על מקום "השכל הישר" במשפט בכלל ובשדה הפרשנות המשפטית בפרט, ראו אביעד הכהן "השכל הישר" ספר מישאל חשין 183 (2006); אביעד הכהן "עושה השלום – קווים לדמותו של שופט אנושי, יהודי וציוני" ספר אליקים רובינשטיין 45 (אהרן ברק, מרים ביטון-מרקוביץ, אילה פרוקצ'יה ורינת סופר עורכים, 2021).

[2] לשם הקיצור נכנה מכאן ואילך בשם זה את תיקון מס' 8 לחוק-יסוד: הממשלה, שהוסיף לחוק היסוד הקיים פרק נכבד של הוראות בדבר "ממשלת החילופים", ונתקבל בכנסת ביום 7.5.2020 (חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 8 והוראת שעה), ס"ח התש"ף 34).

[3] איתי בר-סימן-טוב "האם ראש ממשלה חלופי יוכל להמשיך בתפקידו אם לא ייבחר לכנסת?" ICON-S-IL Blog ‏(9.2.2021).

[4] להלן גם: חוק היסוד.

[5] למן התפטרות הממשלה ה-31, ביום 21.9.2008 ועד לכינון הממשלה ה-32 בראשות בנימין נתניהו, ביום 31.3.2009.

[6] למן יום בחירת הכנסת ה-18, 24.2.2009, ועד לכינון הממשלה החדשה ביום 31.3.2009.

[7] עם תיקון חוק-יסוד: הממשלה, הפציע בו לפתע המונח "חלופי" – שלא בא זכרו בנוסחו הקודם – על כל הטיותיו, לא פחות משישים ושלוש (!) פעמים.

[8] ראו, למשל, ס' 7(א), 8, 9(א), 9(ג), 10(א), 10(ב), 10(ג), 11(א), 11(ב), 13(א), 13(ב), 13(ג)21(א), 21(ב) לחוק היסוד.

[9] כאמור, בשנת 2008 כיהנה ממשלת המעבר בראשות אולמרט כחצי שנה, והשוו לעניין זה את ס' 24(ג) לחוק היסוד שקוצב תקופת "מילוי מקום של שר" לפרק זמן מרבי של שלושה חודשים!

[10] בדרך כלל, אם כי הדבר לא הכרחי, היה ראש הממשלה המכהן גם ראש הסיעה הגדולה ביותר בכנסת. חריג בולט לכך היה בכהונת ראש הממשלה נתניהו בממשלה ה-32, שלסיעתו – סיעת הליכוד – היו 27 מושבים בכנסת, מנדט אחד פחות מסיעת "קדימה".

[11] הצעת התיקון לחוק היסוד הונחה לראשונה על שולחן הכנסת ביום חמישי (שבדרך כלל אינו "יום כנסת"), 23 באפריל 2020, והנוסח הסופי אושר ביום 7 במאי 2020 במהלך תקופה זו חלו ימי ששי ושבת, וגם יום הזיכרון ויום העצמאות שכידוע אינם "ימי עבודה", לא בלשכה המשפטית בכנסת ולא במליאתה או ועדותיה. 

[12] כבר בנוסחו הראשון של חוק-יסוד: הממשלה, ס"ח התשכ"ח 540, משנת 1968, יש הדגשה חוזרת ונשנית על כך שראש הממשלה חייב להיות חבר כנסת. ראו לדוגמא ס' 6, 7, 8(א), 8(ד), 9(א)9(ב), 9(ג), 9(ד), 10(א), 13(א), 13(ב), 14, 19, 25(ב), שם.

[13] שאלה פרשנית מעניינת, שלא כאן מקומה, היא האם יש לתת משקל-יתר למונח שמופיע ב"סעיף הגדרה" בחוק לעומת מונח שמופיע במרוצת אחד הסעיפים ה'רגילים' (שאינם סעיפי-הגדרה) בלשון החוק.

[14] על דרך דימוי מעולם הרכב: כל נהג חדש ידע אל נכון שנדרשת הרבה יותר אנרגיה (או דלק) לאתחל מחדש מנוע שכבה למשך תקופה ארוכה מאשר להניע מחדש מנוע שדוממו אותו לרגע, אך לא כיבו אותו לזמן ארוך או שלא לחלוטין. שימוש בדימויים מעולם הרכב עשוי גם להדגיש את ההבדל בין צמיג קבוע לבין צמיג חלופי, שמשמש באופן זמני כשיש תקר, ולא נועד לנסיעה ארוכת טווח אלא לכל היותר לנסיעה קצרצרה, עד המוסך הקרוב.

[15] בתרגום חופשי: ה'יציב', האזרח, מקומו למטה, סמוך לפני הקרקע, ואילו ה'גֵר' – אותו נווד ארעי, אורח לרגע, יהא מקומו בשמי השמים?

[16] לא למותר להזכיר שבימים אלה עדיין מונחות על שולחן בג"ץ עתירות שתקפו את החוק כולו ודינן טרם הוכרע. 

[17] בג"ץ 295/65 אופנהיימר נ' שר הפנים והבריאות, פ"ד כ(1) 309, 328 (1966); והשוו לדימוי שהביא בבג"ץ 163/57 לובין נ' עירית תל-אביב-יפו, פ"ד  יב 1041 (1958).

[18] כדימוי שהשתמש בו מו"ר השופט מישאל חשין, על דרך האמור בתנ"ך, בשמואל א, ה 4: "וְרֹאשׁ דָּגוֹן וּשְׁתֵּי כַּפּוֹת יָדָיו כְּרֻתוֹת אֶל ומונחות על הַמִּפְתָּן פתח המקדש, רַק דָּגוֹן נִשְׁאַר עָלָיו". ראו דברי חשין: "הנחה זו הנחת-שווא היא, והטענה הנשענת עליה קורסת ממילא מעצמה וכפותיה אל המפתן" (על"ע 8856/00 אל נסאסרה נ' לשכת עורכי-הדין, פ"ד נו(1)  258, פס' 14 לפסק דינו של השופט חשין (2001)); וכיוצא בו בע"א 6926/93 מספנות ישראל בע"מ נ'  חברת החשמל בע"מ, פ"ד מח(3) 749, 778 (1994) ("באין סובסידיה תיפול הצעתה על פניה וכפותיה אל המפתן"); ועוד.

[19] על משקל הביטוי בתלמוד הבבלי, שבועות כה, ע"ב: "דבר שבכלל [=ולענייננו: ראש הממשלה], ויצא לידון בדבר החדש [=ולענייננו: הרמ"ח] – אין לך בו אלא חידושו בלבד", ויש לצמצם את גבולות החידוש במידת האפשר ולא להרחיבו לדברים שלא נאמרו לגביו מפורשות. 

[20] דוגמת "נורמה מיוחדת (ספציפית) גוברת על נורמה כללית", ו"נורמה מאוחרת גוברת על נורמה מוקדמת".

[21] ע"א 211/65 היועץ המשפטי לממשלה נ' מזן, פ"ד יט(3) 33, 46 (1965).

[22] ע"פ 31/50 יוסף מלצקי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ד 555, 557 (1950).

[23] ע"א 492/73 שפייזר נ' המועצה להסדר הימורים בספורט, פ"ד כט(1) 22, 27 (1974); והשוו לדברי הנשיא יצחק כהן בבג"ץ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה(4) 118, 128–129 (1981) ("כידוע, אחד מכללי הפרשנות של חוק הוא, שאם פירוש מילולי מביא לתוצאות שאין הדעת סובלתן, יפרש בית המשפט את החוק שלא על-פי מובנו המילולי, וזאת על-מנת להגיע למשמעות סבירה").

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

בלוג בוורדפרס.קום. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: