סימפוזיון בנושא ממשלת החילופים בעולם של חוסר יציבות חוקתי – חלק ו' | האם ראש ממשלה חלופי יוכל להמשיך בתפקידו אם לא ייבחר לכנסת? / איתי בר-סימן-טוב

[דבר העורכים: סימפוזיון זה, בעריכה משותפת של שני שניצר ויניב רוזנאי, מתפרסם בעקבות כנס מקוון של הסניף הישראלי של ICON-S, בנושא הקמת ממשלת החילופים, שנערך ביום 7 בדצמבר 2020. את המבוא לסימפוזיון ניתן לקרוא כאן. רשימה זו היא גם חלק מדיבייט ICON-S בנושא ראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר. את תגובתו של אביעד הכהן ניתן לקרוא כאן. את תגובתו העוקבת של איתי בר-סימן-טוב ניתן לקרוא כאן.]

שאלה שעולה רבות לאחרונה היא האם חבר הכנסת בני גנץ יוכל להמשיך לתפקד כראש ממשלה חלופי אם לא ייבחר לכנסת בבחירות הקרובות. ברשימה קצרה זו אבקש להשיב לשאלה לאור פרשנות חוק-יסוד: הממשלה (להלן: חוק היסוד). אדגיש מראש שאיני מביע עמדה מה נכון וראוי ציבורית או מה ריאלי פוליטית. השאלה שאתמקד בה היא אך ורק פרשנות משפטית של חוק היסוד.

השאלה הפרשנית אינה פשוטה, וכפי שנראה, אין תשובה חד משמעית ומפורשת בחוק היסוד. המורכבות נובעת הן מהמצב הייחודי וחסר התקדים של ממשלת חילופים עם ראש ממשלה חלופי, הן מהמורכבות של ממשלת מעבר. כמו כן, לדעתי השאלה אינה פשוטה, שכן בעוד שמתקני חוק היסוד ניסו לצפות סיטואציות רבות בחייה של ממשלת החילופים, דומני שלא צפו סיטואציה של ממשלת מעבר שבה ראש הממשלה החלופי לא נבחר לכנסת החדשה. כפי שנראה, מצב זה עלול להוביל לפרדוקס חוקתי ולכאוס שלטוני.

על מנת להתמודד עם מורכבות זו, אפרק את הניתוח לכמה שלבים. אתחיל מהשאלה הפשוטה יותר: במקרה של ממשלה רגילה (להבדיל מממשלת החילופים הייחודית שישנה כיום), מה דינו של ראש ממשלה שמפסיק להיות חבר כנסת? את השאלה הזו אפרק לשתי תקופות: כשראש הממשלה מפסיק להיות חבר כנסת תוך כדי כהונת הממשלה והכנסת לעומת התקופה של ממשלת מעבר לאחר התפזרות הכנסת (כפי שהמצב הוא כיום). לאחר מכן, אשאל האם הדין שונה לגבי ראש ממשלה חלופי.

  1. מה דינו של ראש ממשלה שמפסיק להיות חבר כנסת?

כשמדובר בראש ממשלה המכהן בראש ממשלה רגילה, בעת כהונת הממשלה והכנסת, התשובה היא פשוטה. סעיף 21(א) לחוק היסוד קובע במפורש כי "ראש הממשלה שחדל להיות חבר הכנסת, רואים אותו כאילו התפטר מכהונתו ביום שנפסקה חברותו בכנסת; התפטרות ראש הממשלה – כהתפטרות הממשלה". כפי שאראה להלן, אין הדבר אומר שלא ימשיך לכהן כראש ממשלת המעבר.

2. מה דינו של ראש ממשלת מעבר שמפסיק להיות חבר כנסת?

לדעתי ההסדר האמור בסעיף 21 הנ"ל אינו מונע מראש ממשלת מעבר מלהמשיך לכהן בתפקידו כראש הממשלה בפועל עד להקמתה של ממשלה חדשה, אפילו אם לא נבחר לכנסת החדשה. זאת לאור סעיף 30 לחוק היסוד, אשר עוסק ברציפות הממשלה. סעיף 30(ב) קובע במפורש כי "עם בחירת כנסת חדשה או התפטרות הממשלה כאמור בסעיפים 18, 19, 20, 21 או 29 תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה"; ואילו סעיף 30(ג) מוסיף וקובע במפורש כי "ראש הממשלה שהתפטר ימשיך במילוי תפקידו עד שתיכון הממשלה החדשה".

יש לשים לב שסעיף 30 מפנה במפורש לסיטואציה של סעיף 21 – כלומר ברור שהוא קובע הסדר ספציפי לממשלת מעבר שגובר על ההסדר הכללי של סעיף 21. הצורך ברציפות הממשלה גובר על החשיבות הכללית שראש הממשלה יהיה חבר כנסת מכהן. עוד יש לשים לב כי בסעיף 30(ג) סיפא נקבע: "נפטר ראש הממשלה, נבצר ממנו דרך קבע למלא את תפקידו או הופסקה כהונתו מחמת עבירה, תקבע הממשלה שר אחר שהוא חבר הכנסת וחבר סיעתו של ראש הממשלה, לכהן כראש הממשלה בפועל עד שתיכון הממשלה החדשה." דהיינו, סעיף 30(ג) סיפא קובע רשימת מקרים בהם כן יש להחליף את ראש הממשלה בשר אחר שהוא חבר כנסת וברי כי הסיטואציה של סעיף 21 לפיה ראש ממשלת המעבר לא נבחר לכנסת החדשה (להבדיל ממקרה בו הופסקה כהונתו מחמת עבירה) אינה מנויה עם אחד מהמקרים הללו.

סיכום ביניים: מלשונו הברורה של סעיף 30 עולה כי ראש ממשלה שרואים אותו כאילו התפטר מכהונתו לפי סעיף 21 משום שחדל להיות חבר כנסת, ימשיך במילוי תפקידו עד שתיכון הממשלה החדשה. לפיכך, לו היה מדובר בראש הממשלה המכהן, אין ספק בעיניי שראש הממשלה ממשיך בתפקידו כראש ממשלת המעבר, גם אם לא נבחר לכנסת החדשה. לשם ההמחשה, במצב ההיפותטי שראש הממשלה נתניהו לא ייבחר לכנסת ה-24, הוא עדיין יוכל להמשיך לכהן כראש ממשלת המעבר עד לכינונה של ממשלה חדשה.

כעת נותרה השאלה האם הניתוח שערכתי עד כה משתנה כשמדובר בראש ממשלה חלופי לפי ההסדרים החלים על ממשלת חילופים.

3. מה דינו של ראש ממשלה חלופי שמפסיק להיות חבר כנסת? תחולת סעיף 21 על ראש ממשלה חלופי

לכאורה, לפי פרשנות לשונית דווקנית, ניתן לטעון שההסדר בסעיף 21 הנ"ל אינו חל על ראש ממשלה חלופי. זאת משום שהלשון המפורשת של סעיף 21(א) עוסקת רק ב"ראש הממשלה", ואילו ההרחבה שעורך סעיף 21(ב) לפי לשונה המפורשת עוסקת רק בשלילת המשך הכהונה של "שר המכהן כממלא מקום ראש הממשלה" שחדל להיות חבר כנסת. אין שום אזכור מפורש של "ראש הממשלה החלופי"; וזאת להבדיל מסעיפים רבים אחרים בחוק היסוד בהם יש התייחסות מפורשת לראש הממשלה החלופי לצד ההתייחסות לראש הממשלה.

הסעיף הרלוונטי ביותר והדומה ביותר לענייננו הוא סעיף 30ב העוסק ב"ממלא מקום ראש הממשלה, ראש הממשלה בפועל או ראש הממשלה החלופי שהוא שר או סגן שר שחברותו בכנסת נפסקה". סעיף זה עוסק בשר שחברותו בכנסת נפסקה לפי סעיף 42ג לחוק-יסוד: הכנסת (כלומר בחר להתפטר מהכנסת כדי לפנות מקום לחבר סיעתו לפי "החוק הנורווגי"). שם קיימת התייחסות מפורשת לכך שניתן לבחור שר, שחברותו בכנסת נפסקה לפי סעיף 42ג האמור, "לממלא מקום ראש הממשלה או לראש הממשלה בפועל, או… לראש הממשלה החלופי, אף שאינו חבר הכנסת, אולם עם בחירתו כאמור תתחדש חברותו בכנסת בהתאם להוראות סעיף 42ג(ג) לחוק היסוד האמור". זאת ועוד, סעיף 43ז אשר עוסק בהשוואת מעמדו של ראש הממשלה החלופי למעמדו של ראש הממשלה, קובע במפורש רשימת סעיפים שלגביהם "דין ראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים כדין ראש הממשלה" – ואילו סעיף 21 אינו נכלל בגדר סעיפים אלו. ניתן לכאורה לומר שמדובר ברשימה סגורה.

הנה כי כן, ניתן לכאורה לטעון לפי פרשנות טקסטואלית, כי המחוקק שתיקן את חוק היסוד לשם יצירת הקונסטרוקציה החוקתית של ממשלת החילופים היה מודע לצורך להשוות את דינו של ראש הממשלה החלופי לדינו של ראש הממשלה (אפילו בהקשר הדומה של סעיף 30ב); ובחר לא לעשות כן ביחס לסעיף 21 לחוק היסוד. מכאן שסעיף זה אינו חל על ראש ממשלה חלופי.

עם זאת, פרשנות טקסטואלית דווקנית כזו אינה נראית לי נכונה או ראויה.[1] לדעתי, פרשנות ראויה תוביל למסקנה שסעיף 21 צריך לחול על ראש ממשלה חלופי בדיוק כמו על ראש הממשלה. לכך ניתן למצוא גם תימוכין בהסדרים אחרים בחוק היסוד עצמו, מהם נובע כי הכוונה הייתה כי הן על ראש הממשלה, הן על ראש הממשלה החלופי, להיות חברי כנסת. כך ניתן ללמוד מהסיפא של סעיף 30ב הנ"ל וכך ניתן ללמוד למשל גם מסעיף 5(ב) לחוק היסוד הקובע לגבי הרכב הממשלה כי "ראש הממשלה, ובממשלת חילופים – גם ראש הממשלה החלופי – יהיה מבין חברי הכנסת; שר אחר יכול שיהיה שלא מבין חברי הכנסת". כמו כן, ניתן לטעון שההסדר בסעיף 21(ב) לגבי ממלא מקום ראש ממשלה צריך לחול על ראש ממשלה חלופי, שכן בסעיף 43ב נקבע כי "ראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים יהיה ממלא מקום ראש הממשלה לפי סעיף 5(ד), ולא ימונה לראש הממשלה ממלא מקום אחר".

הנה כי כן, לדעתי הפרשנות הנכונה היא שאם ראש הממשלה החלופי מפסיק לכהן כחבר כנסת בעת כהונתה של הממשלה והכנסת, רואים אותו כאילו התפטר מכהונתו כראש ממשלה חלופי. נותרה השאלה מה דינו של ראש ממשלה חלופי בעת כהונתה של ממשלת מעבר.

4. מה דינו של ראש ממשלה חלופי של ממשלת מעבר שמפסיק להיות חבר כנסת?

סעיף 30(ג) הנ"ל, אשר קובע כאמור שראש ממשלה שחדל לכהן כחבר כנסת ימשיך לכהן כראש ממשלת מעבר, אינו עוסק מפורשות בראש ממשלה חלופי. לפיכך, בדומה לניתוחי לעיל לגבי סעיף 21 ניתן לכאורה לטעון, מסיבות דומות לניתוחי לעיל, שאם נטען שסעיף 21 אינו חל על ראש הממשלה החלופי, ניתן להעלות טיעונים דומים מדוע גם סעיף 30 אינו חל עליו; ואילו אם נטען (כפי שאני סבור) שסעיף 21 חל על ראש הממשלה החלופי, באותו אופן יש לפרש את סעיף 30 כחל עליו. לדעתי, הפרשנות הנכונה היא שהן סעיף 21, הן סעיף 30, חלים על ראש הממשלה החלופי, בדיוק כפי שהם חלים על ראש הממשלה. מכל מקום, פרשנות קוהרנטית מחייבת בחירה בין שתי אפשרויות פרשניות בלבד: או פרשנות לפיה שני הסעיפים הללו אינם חלים על ראש הממשלה החלופי, או פרשנות לפיה שני הסעיפים חלים על ראש הממשלה החלופי. ברי כי פרשנות לפיה סעיף 21 חל על ראש הממשלה החלופי בעוד שסעיף 30 אינו חל עליו, היא בלתי קוהרנטית ובלתי הגיונית.

יתרה מזאת, אם נפרש את סעיף 21 כחל על ראש הממשלה החלופי ואת סעיף 30 כלא חל עליו, ייווצר המצב האבסורדי הבא: ראש הממשלה החלופי שלא נבחר לכנסת, יוכל להמשיך לכהן כשר בממשלת המעבר, כל השרים וסגני השרים מ"הגוש שלו" שלפי חוק היסוד מזוהים כבעלי זיקה לראש הממשלה החלופי ימשיכו לכהן – ולראש הממשלה לא תהיה סמכות לפטרם – וכן ימשיכו לחול כל ההסדרים לגבי ממשלת החילופים וכל מנגנוני קבלת ההחלטות שמחייבות את הסכמת ראש הממשלה החלופי. אולם, לא יהיה ראש ממשלה חלופי.[2] ברור שמצב זה לא יאפשר לממשלת המעבר לתפקד וייצור לא רק פרדוקס חוקתי אלא כאוס שלטוני. הן מהכלל המוכר על ידי כל גישות הפרשנות לפיו יש להימנע מפרשנות המובילה לאבסורד, הן מגישת פרשנות תכליתית, אין לאפשר מצב כזה.

סיכום

האפשרות שמפלגתו של ראש הממשלה החלופי לא תעבור את אחוז החסימה והוא לא ייבחר לכנסת החדשה עשויה הייתה ליצור פרדוקס חוקתי ותקלה שלטונית לגבי יכולתה של ממשלת החילופים לכהן כממשלת מעבר. אולם, הפרשנות הנכונה והראויה של חוק-יסוד: הממשלה מונעת מצב זה. לדעתי לפי הפרשנות הנכונה של חוק היסוד, דינו של ראש הממשלה החלופי כדינו של ראש הממשלה, הן לצורך סעיף 21 העוסק בראש ממשלה שחדל לכהן כחבר כנסת, הן לצורך סעיף 30 העוסק ברציפותה של ממשלת מעבר. דהיינו, לפי סעיף 30, ראש ממשלה – או ראש ממשלה חלופי – שרואים אותו כאילו התפטר כיוון שחדל להיות חבר כנסת לפי סעיף 21, ימשיך במילוי תפקידו עד שתיכון ממשלה חדשה.


ד"ר איתי בר-סימן-טוב הוא מרצה בכיר בפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר-אילן ויו"ר משותף של האגודה הישראלית לחקיקה.

ציטוט מוצע: איתי בר-סימן-טוב "האם ראש ממשלה חלופי יוכל להמשיך בתפקידו אם לא ייבחר לכנסת?" ICON-S-IL Blog ‏ (9.2.2021).


[1] אמנם איני עוסק כאן בפרשנות לאור כוונת המחוקק הסובייקטיבית, אך אני מניח שהיא גם אינה משקפת את כוונת המחוקק.

[2] ההסדר בס' 30ב אינו מסייע כאן כי הוא עוסק רק במקרה של שר שהפסיק כהונתו בכנסת מרצון מכוח ההסדר הספציפי של החוק הנורווגי לפי ס' 42ג לחוק-יסוד: הכנסת ואינו עוסק בסיטואציה האחרת שאנו עוסקים בה, שבה כהונתו של חבר הכנסת נפסקה משום שלא נבחר לכנסת החדשה. גם לא ניתן למנות חבר כנסת אחר מסיעתו במקומו, שכן המצב הוא שסיעתו כולה לא נכנסה לכנסת.

6 תגובות בנושא “סימפוזיון בנושא ממשלת החילופים בעולם של חוסר יציבות חוקתי – חלק ו' | האם ראש ממשלה חלופי יוכל להמשיך בתפקידו אם לא ייבחר לכנסת? / איתי בר-סימן-טוב

הוסיפו את שלכם

  1. סעיף 5 ב בחוק יסוד הממשלה קובע במפורש ראש הממשלה, ובממשלת חילופים – גם ראש הממשלה החלופי – יהיה מבין חברי הכנסת

    אהבתי

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

יצירה של אתר חינמי או בלוג ב־WordPress.com. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: