סימפוזיון בנושא ממשלת החילופים בעולם של חוסר יציבות חוקתי – חלק ה' | על חוסר היציבות של כללי המשחק הפוליטיים: תיקון מס' 41 לחוק מימון מפלגות / אסף שפירא

[דבר העורכים: סימפוזיון זה, בעריכה משותפת של שני שניצר ויניב רוזנאי, מתפרסם בעקבות כנס מקוון של הסניף הישראלי של ICON-S, בנושא הקמת ממשלת החילופים, שנערך ביום 7 בדצמבר 2020. את המבוא לסימפוזיון ניתן לקרוא כאן.]

רקע – תיקונים תכופים בכללי המשחק הפוליטיים

אחת התופעות הבולטות בשנים האחרונות בתחום הפוליטי והחוקתי הוא ריבוי התיקונים שנעשו לחוקי היסוד, ובפרט לחוקי היסוד המעגנים את כללי המשחק הדמוקרטיים בישראל. חוק יסוד: הכנסת, למשל, תוקן 7 פעמים רק במהלך כהונת הכנסת ה-23 (כתשעה חודשים, נכון לזמן כתיבת שורות אלה). יתר על כן, חלק ניכר מהתיקונים קשורים לנסיבות ואינטרסים פוליטיים ספציפיים ומידיים. הדוגמה המובהקת ביותר היא כמובן התיקון שיצר את המנגנון של "ממשלת חילופים" (תיקון מס' 8 לחוק יסוד: הממשלה). תיקון זה "הונדס" כדי להתאים לסיטואציה הפוליטית הספציפית – לא רק התיקו והמבוי הסתום הפוליטי אלא גם חוסר האמון הקיצוני בין הליכוד וכחול לבן, שבעטיו נדרש לעגן את אופן פעולת הממשלה ואת הרוטציה בחוק.[1]

הדבר מלמד על זילות בחוקי היסוד בכלל, ובכללי המשחק הדמוקרטיים בישראל בפרט. מעבר לבעיות החוקתיות שתופעה זו מעוררת, היא גם פוגעת בצורה קשה במשטר הדמוקרטי. אחד התנאים לקיומה של דמוקרטיה הוא כללי משחק פוליטיים קבועים המנחים אותה ומארגנים את התחרות הפוליטית. ללא כללי משחק קבועים, השחקנים הפוליטיים לא יוכלו לדעת כיצד עליהם להתארגן ולפעול בצורה המיטבית מבחינתם כדי להשיג את מטרותיהם הפוליטיות, והציבור לא יידע במי לבחור (ובאופן כללי כיצד להשתתף בפוליטיקה) כדי למקסם את העדפותיו. מצב העניינים חמור במיוחד כאשר שחקנים בעלי עוצמה במערכת הפוליטית משתמשים בכוחם כדי לשנות את כללי המשחק לטובתם. כך לא יכולה להתקיים תחרות פוליטית הוגנת, ובמקרים קיצוניים אף נפגע השוויון מהותי בבחירות (הנדרש לפי סעיף 4 לחוק יסוד: הכנסת). אכן, חלק מההגדרות של דמוקרטיה והמדדים הבוחנים את איכות הדמוקרטיה מתייחסים אף הם לעניין זה. כפי שכתבו שני מדעני מדינה בולטים, כדי שדמוקרטיה תתפקד היטב, "הדפוסים השונים [המארגנים את המשטר] צריכים להיות קבועים, ידועים, מתורגלים ומקובלים על ידי כל או לפחות רוב השחקנים".[2]

התיקון לחוק מימון מפלגות

על הרקע שתואר לעיל, ברצוני להצביע על הבעייתיות המיוחדת שבאחד התיקונים הפחות-מוכרים שהתקבלו במסגרת החקיקה שליוותה את כינון ממשלת החילופים: תיקון מס' 41 לחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973, הוראת שעה שהתקבלה במסגרת חוק ממשלת חילופים (תיקון חקיקה והוראת שעה), התש"ף-2020.

המצב החוקי הקודם

הרקע לתיקון הוא זה: חוק הכנסת מבחין בין חברי כנסת שמתפלגים מסיעתם במהלך כהונת הכנסת לחברי כנסת שפורשים מסיעתם. יש כמה תנאים המאפשרים לסיעה להתפלג – אם המתפלגים הם לפחות שני חברי כנסת המהווים לפחות שליש מהסיעה, אם מדובר בהתפלגות של סיעה המייצגת כמה מפלגות המתבצעת לפי אותן מפלגות, או אם ההתפלגות נעשית בעת שהסיעה מתמזגת עם סיעה אחרת.[3] במקרים אחרים – מדובר בפרישה. על חברי כנסת הפורשים מסיעתם מוטלות סנקציות חריפות – אם לא התפטרו מהכנסת בסמוך למועד פרישתם, הפורשים לא זכאים לכהן כשרים או סגני שרים במהלך אותה קדנציה ואינם זכאים להתמודד בבחירות הבאות במסגרת רשימה הכוללת מפלגה המיוצגת בכנסת המכהנת (סנקציות אלה הוטלו לדוגמה על חברת הכנסת אורלי לוי אבקסיס, לאחר שוועדת הכנסת החליטה שפרשה מסיעת ישראל ביתנו במהלך הכנסת ה-20).[4] הפורשים גם לא זכאים להקים סיעה או להצטרף לסיעה במהלך כל אותה קדנציה. המתפלגים פטורים כמעט מכל הסנקציה. הם חשופים לסנקציה אחת בלבד: אם ההתפלגות נעשית לפי הכלל המתיר לשליש מחברי סיעה להתפלג, ומתרחשת בשנתיים הראשונות לכהונת הכנסת, המתפלגים לא זכאים למימון הוצאות שוטף באותה קדנציה (אלא אם ההתפלגות היא ביוזמת או הסכמת רוב חברי הסיעה).[5] זהו מימון שכל סיעה בכנסת מקבלת מדי חודש בחודשו (המימון החודשי שווה ל-6% מיחידת מימון אחת לכל חבר כנסת בסיעה + 6% מיחידת מימון אחת; יחידת מימון שווה כיום 1,388,600 ₪). מי שמתפלג לאחר השנתיים הראשונות לכהונת הכנסת לפי הכלל המתיר לשליש מחברי סיעה להתפלג, וכן מי שמתפלג בכל זמן לפי מפלגות קיימות, פטור מסנקציה כספית זו.

מטרת הסנקציה, כפי שעולה מדברי ההסבר לתיקון מס' 22 לחוק מימון מפלגות משנת 2001 (שם נקבעה סנקציה זו), היא להרתיע חברי כנסת מההתפלגות בראשית ימי הכנסת, הן משום שהתפלגות כזו פוגעת ביציבות הפוליטית והן משום שהיא פוגעת באמון הבוחר, אשר בחר ברשימה משותפת ומצפה מנבחריו לכל הפחות לנסות ולהמשיך לפעול יחד פרק זמן סביר. להבנתי, התפלגות בראשית הקדנציה היא בעייתית במיוחד אם היא עלולה לנבוע מכך שמיעוט מחברי הסיעה רוצים להצטרף לממשלה תמורת הבטחות למשרות ו"כיבודים" אחרים – שכן במקרה כזה יש חשד סביר שההתפלגות לא נעשית מטעמים אידיאולוגיים וענייניים אלא מטעמים פרסונליים, ואז הפגיעה באמון הבוחר ובשל כך באמון הציבור בפוליטיקה גדולה במיוחד.

התיקון

זה היה המצב החוקי עם השבעת הכנסת ה-23 ובמהלך המשא ומתן הקואליציוני להקמת הממשלה ה-35. אלא שלפי מצב זה, סיעה אחת אשר הוקמה במהלך כהונת הכנסת לא הייתה זכאית למימון הוצאות שוטפות. מדובר בסיעת "דרך ארץ": הסיעה הוקמה במהלך המשא ומתן הקואליציוני שהוביל להקמת ממשלת החילופים, ב-29.3.2020, על ידי שני חברי כנסת, יועז הנדל וצביקה האוזר, שהתפלגו מתוך חמשת חברי הכנסת של סיעת תל"ם. יצוין כי סיעת תל"ם בעצמה התפלגה מסיעת כחול לבן לפי הכלל המאפשר התפלגות לפי מפלגות קיימות, ולאחר מכן התמזגה עם סיעת יש עתיד. ההתפלגות של דרך ארץ נעשתה לפי הכלל המאפשר לשני חברי כנסת שהם למעלה משליש מסיעה קיימת (שניים מתוך חמישה, במקרה זה) להתפלג. כיוון שהיא נעשתה בשנתיים הראשונות לכהונת הכנסת, הרי שלפי החוק לא הייתה זכאית סיעת דרך ארץ למימון הוצאות שוטפות.

אלא שכמה מסיעות הכנסת היו מעוניינות לתקן את החוק כדי להעניק לדרך ארץ מימון הוצאות שוטפות: סיעת דרך ארץ עצמה הייתה כמובן מעוניינת במימון, והליכוד וכחול לבן תמכו בכך אף הן. יש להניח שתמיכתן של הליכוד וכחול לבן נבעה מרצון לעודד את סיעת דרך ארץ להצטרף לממשלה ואולי כדי להכיר לה תודה על סיועה בהקמת הממשלה. לפיכך, יותר מחודש לאחר הקמת סיעת דרך ארץ, בד בבד עם אישור החקיקה שנגעה לממשלת החילופים, אושר כאמור גם תיקון מס' 41 לחוק מימון מפלגות. זוהי הוראה שעה הקובעת שהסנקציה הנ"ל הנוגעת למימון הוצאות שוטפות לא תחול אף אם מדובר בסיעה שהתפלגה בשנתיים הראשונות לכהונת הכנסת לפי הכלל המאפשר לשליש מחברי סיעה להתפלג, בתנאי שההתפלגות נעשתה: 1. לפני כינון הממשלה בכנסת ה-23; 2. מסיעה שהיא עצמה התפלגה בכנסת זו. הוראת שעה זו חלה כמובן רק על סיעת דרך ארץ. היא מעניקה לה בכנסת ה-23 מימון הוצאות שוטף בשווי של כרבע מיליון ש"ח בחודש (לפי תיקון מס' 41 לחוק ופרשנותו, מימון ההוצאות השוטפות של סיעת תל"ם לא נפגע, ומחושב לפי חמישה ח"כים).

משמעויות והשלכות

התיקון הנ"ל לחוק מימון מפלגות פסול קודם כל משום שהוא חותר תחת עיקרון שלטון החוק, בהיותו תיקון רטרואקטיבי ש"הכשיר" בדיעבד את התפלגותם של הנדל והאוזר מסיעת תל"ם וביטל בדיעבד את הסנקציה שהייתה אמורה לחול עליהם. הוא פסול גם משום שמדובר בחקיקה פרסונאלית מובהקת, ש"הונדסה" כדי להתאים במדויק לסיעת דרך ארץ. יש לו נזקים נוספים, כמו בזבוז כספי ציבור ופגיעה באמון הציבור בפוליטיקה: חיזוק התחושה שהפוליטיקאים פועלים רק לטובתם העצמית והם בגדר "החתול השומר על השמנת".

אבל יש לתיקון הנ"ל משמעות רחבה יותר לכללי המשחק הפוליטיים בישראל. אמנם הוא אינו דרמטי או משנה-סדרי-עולם כמו תיקוני חקיקה אחרים שנעשו לצורך הקמת ממשלת החילופים, וכמובן גם אינו תיקון לחוק יסוד – אבל הוא מסוכן לא פחות. חשוב להבין שכללי המשחק הפוליטיים לא רק מאפשרים את קיומה של תחרות פוליטית שוויונית, אלא גם מתמרצים את השחקנים הפוליטיים השונים להתנהג בצורה מסוימת, ובכך מעצבים (לצד גורמים אחרים) את דמותה של המערכת הפוליטית. דוגמה בולטת היא אחוז החסימה: מלבד אינטרסים פוליטיים, העלאת אחוז החסימה בישראל בעבר (לקראת בחירות 1951, 1992, 2006 ו-2015) גם התבססה על תפיסה שלפיה פיצול-יתר במערכת הפוליטית מזיק לה.[6] בהתאם לכך עוצבו כללי משחק שמתגמלים חבירה לרשימות גדולות ו"מענישים" על התמודדות ברשימות קטנות. בדומה, הסנקציה המוטלת על התפלגות של שליש מחברי הסיעה בשנתיים הראשונות לכהונת הכנסת נועדה לתגמל סיעות שישמרו על אחדות ולהרתיע מפני פיצול בראשית הכהונה, הנתפס כמזיק.

אלא שתמריצים כאלה יכולים למלא את מטרתם רק אם השחקנים הפוליטיים הרלוונטיים יודעים שהתנהגות מסוימת אכן תוביל לתגמול או לעונש כפי שקובע החוק. לעומת זאת, אם הם יידעו שאפשר בכל עת לשנות את החוק בדיעבד, ולבטל סנקציות (או ליצור תגמולים) על מעשה שכבר נעשה – מערך התמריצים יאבד לגמרי ממשמעותו. זה בדיוק מה שקרה בתיקון לחוק מימון מפלגות: שני חברי כנסת התנהגו בצורה מסוימת שאמורה הייתה להוביל להטלת סנקציות כספיות, ולאחר המעשה תיקנה הכנסת את החוק וביטלה את הסנקציות האלה. מכאן, הדרך פתוחה לתיקונים דומים בעתיד: למשל, אם חבר כנסת בודד ירצה לפרוש מסיעת אופוזיציה ולהצטרף לממשלה, הרוב הקואליציוני יוכל פשוט לשנות את החוק ולקבוע שכל הסנקציות החמורות המוטלות על פרישה לא יוטלו על הפרישה הספציפית הזו. מה משמעותם של כללי המשחק הפוליטיים במצב כזה? במקרה הטוב, הם המלצה בלבד; במקרה הרע – הם בדיחה.

ונחזור להתחלה: דמוקרטיה מבוססת על כללי משחק יציבים ובעלי תחולה כללית, לרבות בכל הנוגע לכללי מימון מפלגות ופיצול סיעות. רק כך יכולים השחקנים הפוליטיים לכלכל את צעדיהם ולבחור באסטרטגיות פוליטיות. האם האסטרטגיה הפוליטית של מפלגת תל"ם או כחול לבן הייתה שונה, לו היו יודעים שהנדל והאוזר יוכלו להתפלג ולהצטרף לממשלה ללא כל סנקציה כספית? קשה לדעת. אפשר אולי לשער, באופן ספקולטיבי לגמרי, שאם יו"ר תל"ם, משה (בוגי) יעלון, היה יודע שהנדל והאוזר יוכלו להתפצל בראשית כהונת הכנסת בלי כל סנקציה כספית, הוא היה מציב ברשימה מועמדים אחרים, "נאמנים" יותר. זו אולי השערה פרועה, אבל זה לא באמת משנה: התיקון לחוק מימון מפלגות הוא מקרה מובהק שבו הרוב הקואליציוני ניצל את סמכותו לרעה, תוך פגיעה בכללי התחרות הפוליטית השווה, ובטווח הארוך אף במשטר הדמוקרטי כולו.


אסף שפירא הוא ראש התכנית לרפורמות פוליטיות במכון הישראלי לדמוקרטיה.

ציטוט מוצע: אסף שפירא "על חוסר היציבות של כללי המשחק הפוליטיים: תיקון מס' 41 לחוק מימון מפלגות" ICON-S-IL Blog ‏ (7.2.2020).


[1] ראו הביקורת כלפי החוק בחוות הדעת של אסף שפירא ועמיר פוקס מהמכון הישראלי לדמוקרטיה מיום 15 באפריל 2020.

[2] Philippe C. Schmitter & Terry Lynn Karl, What is Democracy… and is not, 2 J. Democracy, Summer 1991, at 75, 76. התרגום של המחבר.

[3] ס' 59 לחוק הכנסת, התשנ"ד-1994.

[4] ראו הודעת ועדת הכנסת מיום 15 במרץ 2017.

[5] ס' 59(ג)(2) לחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973.

[6] תפיסה זו מעוגנת במחקרים אמפיריים. ראו, למשל, Thomas Saalfeld, Institutions, Chance and Choices: The Dynamics of Cabinet Survival in the Parliamentary Democracies of Western Europe (1945-99), in Cabinets and Coalition Bargaining: The Democratic Life Cycle in Western Europe 327 (Wolfgang C. Müller, Kaare Strøm & Torbjörn Bergman eds., 2008); Rein Taagepera & Allan Sikk, Parsimonious Model for Predicting Mean Cabinet Duration on the Basis of Electoral System, 16 Party Pol. 261 (2010).

2 תגובות בנושא “סימפוזיון בנושא ממשלת החילופים בעולם של חוסר יציבות חוקתי – חלק ה' | על חוסר היציבות של כללי המשחק הפוליטיים: תיקון מס' 41 לחוק מימון מפלגות / אסף שפירא

הוסיפו את שלכם

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

יצירה של אתר חינמי או בלוג ב־WordPress.com. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: