על "השילוש הקדוש": על ראש ממשלה, ממלא מקום ראש ממשלה ו"ראש ממשלה חלופי" הנאשמים בפלילים / רבקה ווייל

אנו חווים משבר חוקתי היסטורי חסר תקדים אפילו במונחים השוואתיים. על סדר היום הציבורי השאלה אם על בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ להורות כי ח"כ בנימין נתניהו פסול מלכהן כראש ממשלה למרות שנדמה כי רוב גדול של מעל 70 חברי כנסת מבקש כי ירכיב את הממשלה הבאה. העתירות מבקשות כי בית המשפט יתערב בשקול דעת חברי הכנסת המתעתדים לבקש מהנשיא להטיל על ח"כ נתניהו את תפקיד הרכבת הממשלה. לחלופין, העתירות מבקשות להצהיר כי על נשיא המדינה להפעיל שיקול דעת ולדחות את בקשת רוב חברי הכנסת להטיל על ח"כ נתניהו את תפקיד הרכבת הממשלה. העתירות אף מבקשות שהיועצים המשפטיים של המוסדות השונים יורו לנושאי המשרה כי הדין מחייבם להימנע מלהטיל על ח"כ נתניהו את תפקיד הרכבת הממשלה.[1] היינו נמנעים מהאתגר הגדול המונח לפתחו של בית המשפט העליון לו פעל ראש הממשלה נתניהו כפי שפעלו קודמיו בתפקיד שהואשמו בפלילים, וכפי שהיה ראוי שינהג, והתפטר לאור כתב האישום החמור נגדו.

בהרכב מורחב של 11 שופטים ולעינה הפקוחה של המצלמה ניהל בג"ץ את הדיון בסוגיה. שני הצדדים טענו בשמם של אותם העקרונות: דמוקרטיה ושלטון החוק. שני הצדדים סבורים כי אם עמדתם לא תתקבל, תגיע הדמוקרטיה הישראלית לסופה. בלהט הרוחות, ניתן להתנחם בניצנים של הסכמות המושגות בצילו של בג"ץ. אפילו ראש הממשלה נתניהו מסכים להסדר ניגוד עניינים, שפירושו כי לא יהיה רשאי להיות מעורב במינוי שומרי הסף של מערכת המשפט הישראלית.[2] עצם הדיון בבג"ץ מאפשר את ראשיתו של תהליך איחוי הקרעים בחברה הישראלית. הוא מאפשר לניצים להשמיע את זעקתם ולקבל את אוזנו הקשובה של בית המשפט. הוא מאפשר "סמינר חוקתי" ודיון עומק על אופייה של הדמוקרטיה הישראלית. ללא תלות בתוצאות הפסיקה, החברה הישראלית שולחת מסר פנימי וחיצוני כאחד כי היא אינה לוקחת כמובן מאליו שראש ממשלה המואשם בפלילים רשאי לכהן בתפקיד. הדיון מבטא את מחויבותה של החברה הישראלית לתפיסה שדמוקרטיה אינה רק שלטון רוב אלא יש בה גם מחויבות לערכים ולעקרונות יסוד.

הוויכוח על פרשנות חוקי היסוד הוא לגיטימי. בית המשפט הוא הפרשן המוסמך של הדין וההכרעה מונחת לפתחו. לשיטתי, כפירוטה במאמרי "האם הדחה שיפוטית של ראש ממשלה בישראל היא חוקתית?",[3] הכנסת כרשות מכוננת בחרה להבחין בין הדין החל על שרים לדין החל על ראש ממשלה הנאשמים בפלילים. למעשה, יחסם של חוקי היסוד לראש ממשלה מלמד שאיננו שיטה פרלמנטרית טהורה אלא יש לנו סממנים מעין-נשיאותיים. חוק-יסוד: הממשלה מורה כי בשלל המצבים בהם ראש ממשלה מסיים תפקידו, בין מרצונו ובין שלא מרצונו, יש כדי להביא לנפילת הממשלה. מצבים אלה כוללים בין היתר פטירה, נבצרות של קבע, התפטרות או הדחה.[4] זו החלטה עקרונית של חוק היסוד אשר אינה מוגבלת לסוגיית הדחה בגין מעורבות בפלילים בלבד. ההנחה של חוק היסוד היא שזהותו של ראש ממשלה היא כה חשובה בשיטתנו עד כי שינוי העומד בראשות הממשלה מחייב לבחון מחדש את אמונה של הכנסת. הוראה זו של חוק היסוד נתמכת בניסיון ההיסטורי. כך, למשל, שמעון פרס לא זכה לאמון לו זכה רבין מהציבור הישראלי. הוא הדין בציפי לבני שהחליפה את אהוד אולמרט בראשות תנועת קדימה.[5]

פרופ' ברק מדינה בבלוג זה מציע להחיל את הלכת דרעי[6] על הפעלת שיקול דעת חברי כנסת עת באים הם לבקש מנשיא המדינה להטיל את תפקיד הרכבת ממשלה על ח"כ פלוני או אפילו שעה שהם מבקשים להביע אמון בממשלה.[7] אך, התערבות שיפוטית בשיקול דעת חברי כנסת בשאלת אמון או אי-אמון בממשלה שונה מהיסוד מהתערבות שיפוטית בשיקול דעת ראש ממשלה אם להעביר שר מתפקידו. ראש הממשלה הוא ראש הרשות המבצעת במדינת ישראל. בהלכת דרעי-פנחסי, בית המשפט הכיר בלגיטימיות של שיקולים פוליטיים בשאלות מינוי ופיטורי שרים אך אסר על ראש הממשלה לנהוג בחוסר סבירות קיצוני.[8] הוא אף נקט לשון כי בהקשר של החובה לפטר בגין אישום בפלילים, "נסוגה הפונקציה הפוליטית מפני הפונקציה המינהלית."[9] שונה הוא דינם של חברי הכנסת עת באים הם להביע אמון או אי-אמון בממשלה. אין מדובר בכובעם של חברי הכנסת כמנהלים את ענייניהם הפנים-פרלמנטריים.[10] אין מדובר בכובעם המעין-שיפוטי ביושבם לדון בענייני חסינות או אתיקה. שיקולם הוא פוליטי טהור. נורמת הסבירות לא חלה עליהם. אין אנו מחילים לגביהם את החובה כי סיעה פלונית או חברת כנסת אלמונית תנהג בסבירות ולכן תתמוך או תתנגד לממשלה לפי שיקולי הציבור הנאור. אין אנו שואלים האם לקחה בחשבון את כלל השיקולים הרלבנטיים, רק הם, ואף איזנה ביניהם כדין. ממילא אין כל מקום לתחולת הלכת דרעי על הנדון. יתרה מכך, כשנחל לדרוש כי חברת סיעה פלונית תנהג בסבירות בהחלטות אמון או אי-אמון בממשלה נביא לידי סיום את משטרנו הדמוקרטי. למעשה, מדובר בקודש הקודשים של דמוקרטיה פרלמנטרית: טול מהפרלמנט את זכותו להביע אמון או אי-אמון בממשלה ופגעת בליבה של הדמוקרטיה הפרלמנטרית.[11] הניסיון ההשוואתי הפרלמנטרי אף הוא מלמד על הבעייתיות הרבה הכרוכה בהתערבות גופים לא נבחרים בליבו של תהליך אמון פרלמנט בממשלה.[12]

אך, מה דינו של ממלא מקום ראש הממשלה? חוק-יסוד: הממשלה לא החיל על ממלא מקום את הדינים המיוחדים שחלים על ראש הממשלה, למעט הדרישה כי יהא חבר כנסת.[13] חברי הכנסת לא דנו בצורך בהגנות מיוחדות על ממלא מקום ראש הממשלה עת יצרו את ההגנות לראש ממשלה הנאשם בפלילים.[14] ממלא מקום רשאי להחליף את ראש הממשלה בתפקידו במקרה של נבצרות זמנית.[15] הוא רשאי לזמן ולנהל את דיוני הממשלה עת ראש הממשלה נעדר מהארץ.[16] אך, נבצרות ראש הממשלה העולה על מאה יום עולה כדי נפילת הממשלה.[17] אין ממלא המקום נהנה מהסמכות המיוחדת של פיזור הכנסת המסורה לראש הממשלה בלבד.[18] דומה, כי הגיונה של הלכת דרעי-פנחסי אמור לחול על ממלא מקום ראש הממשלה בהיותו שר משרי הממשלה.[19] במלים אחרות: משפינה ראש הממשלה את מקומו לאחר על פי הסכם רוטציה, אין הוא רשאי לשבת בממשלה בין כשר ובין כממלא מקום ראש הממשלה אם הוא נאשם בעבירות חמורות בפלילים.

עולה השאלה מה דינו של מוסד ראש הממשלה החלופי? האם מטרתו למלט ראש ממשלה הנאשם בפלילים מתחולת הלכת דרעי-פנחסי? האם הוא דומה למוסד ממלא מקום ראש הממשלה או שמא מדובר במוסד ראש הממשלה עצמו? ההסכם הקואליציוני מאפריל 2020 בין כחול-לבן לליכוד יוצר מוסד שלטוני חדש: "ראש ממשלה חלופי."[20] אני נסמכת על נוסח ההסכם הקואליציוני והצעות תיקוני חוק-יסוד: הממשלה כדי לזהות בין היתר את המאפיינים הבאים לראש הממשלה החלופי: 1. הוא הממנה הבלעדי של שרים בגוש שלו. פיטורי שרים מהגוש שלו מותנים בהסכמתו[21]. כלומר, מדובר בהגדרה מחדש של משמעות האחריות המיניסטריאלית של שרים כלפי ראש הממשלה.[22]  2. אמונה של הכנסת ניתן בו-זמנית לשני ראשי הממשלה והתפטרות הראשון אינה מחייבת השבעה של השני. הם רשאים להתחלף ביניהם במשרה לפי רצונו של ראש הממשלה או במועד הנקוב לחילופים במהלך תקופת כהונתם.[23] בעבר, הסכמי רוטציה חייבו את ממלא מקום ראש הממשלה לקבל את אמון הכנסת כדי להיות ראש ממשלה. 3. שני ראשי הממשלה נשבעים שבועת אמונים מיוחדת לכל תקופת כהונת הממשלה.[24] 4. ראש הממשלה החלופי אחראי על משרדי הממשלה של שרי הגוש שלו. הסכמתו נדרשת כדי לבצע שנויים מבניים המשליכים על סמכויות המשרדים שבאחריותו.[25] 5. ראש הממשלה החלופי יושב בכל הפורומים של קבלת ההחלטות יחד עם ראש הממשלה.[26] 6. הוא נהנה מסממני השלטון של ראש הממשלה, לרבות שרד, אבטחה ודיור.[27] 7. לא ניתן להעלות נושא על סדר יומה של הממשלה ללא הסכמת שני ראשי הממשלה.[28] 8. פיזור הכנסת מחייב הסכמתו של ראש הממשלה החלופי בשונה מהדין החל כיום על ממלא מקום ראש הממשלה.[29] 9. הדינים המיוחדים החלים על ראש ממשלה במקרה של מעורבות בפלילים יחולו גם על ראש הממשלה החלופי.[30] דינים אלה לא חלים כיום על ממלא מקום ראש ממשלה.

הסדרים אלה מחייבים תיקונים של חוק-יסוד: הממשלה. מתעוררת השאלה אם החלת ההסדרים המיוחדים של חוק היסוד על ראש הממשלה החלופי בנושאים פליליים עולה כדי חקיקה פרסונלית ורטרואקטיבית?[31] דומה כי התשובה לשאלה זו תלויה באופן בו אנו מבינים את תכלית ההסכם הקואליציוני ותיקוני החוקה שיבואו בעקבותיו. ככל שמדובר פה בהסדר הדומה לראש ממשלה וממלא מקום ראש ממשלה מהסגנון שהתקיים בעבר במדינת ישראל, אזי מדובר בניסיון למלט מהלכת דרעי-פנחסי את מי שאמור להיות ממלא מקום ראש ממשלה. נדמה שחלק מעורכי הדין של המשיבים בעתירות ביקשו לטעון כי באופן כללי ההסכם הקואליציוני דומה להסדרים שנעשו בעבר בממשלות רוטציה.[32] ככל שראש ממשלה חלופי הינו מוסד חדש מהיסוד העולה כדי ראש ממשלה מקביל אזי דינו של ראש ממשלה חלופי לעניין פלילים אמור להיות כדין ראש הממשלה. למעשה, דומה כי כמעט כל סמכות חוקתית משמעותית של ראש הממשלה מחייבת את אישור ראש הממשלה החלופי. מקרה זה מעורר שאלות חוקתיות חדשות הנוגעות לניהול משותף של ענייני המדינה מהיום הראשון, שדיון בו חורג מעניינה של רשימה זו. אם בית המשפט יכיר בתקפותו החוקתית של ההסדר הדו-גושי, יתכן כי שני ראשי ממשלה מקבילים יכהנו בו-זמנית בישראל לאורך שנותיה של קואליציה זו.

 

פרופ' רבקה ווייל היא חברת סגל בבית ספר הארי רדזינר למשפטים, המרכז הבינתחומי, הרצליה.

ציטוט מוצע: רבקה ווייל "על 'השילוש הקדוש': על ראש ממשלה, ממלא מקום ראש ממשלה ו"ראש ממשלה חלופי" הנאשמים בפלילים" ICON-S-IL Blog (5.5.2020)

 

[1]  בג"ץ 2592/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (תלוי ועומד).

[2]  יעל פרידסון "מביקורת שיפוטית עד הסדר ניגוד עניינים: הסוגיות המרכזיות בדיון 'בג"ץ נתניהו'" Ynet 4.5.2020.

[3]  רבקה ווייל "האם הדחה שיפוטית של ראש ממשלה בישראל היא חוקתית?" משפט וממשל כא (2020).

[4]  לפירוט, ראו רבקה ווייל "תקופת בין השמשות: על סמכויותיה של ממשלת מעבר" משפט וממשל יג 167, 212–214 (2011).

[5]  ווייל, הדחה שיפוטית, לעיל ה"ש 3.

[6] בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 404 (1993) (פרשת דרעי).

[7]  ברק מדינה "עוד על כשירותו של חבר-כנסת שמואשם בפלילים להתמנות לתפקיד ראש הממשלה" ICON-S-IL Blog (3.5.2020).

[8] פרשת דרעי, לעיל ה"ש 6; בג"ץ 4267/93 אמיתי – אזרחים למען מינהל תקין וטוהר מידות נ' ראש הממשלה, פ"ד מז(5) 441 (1993) (פרשת פנחסי).

[9]  פרשת דרעי, לעיל ה"ש 6, בעמ' 426 (השופט ד' לוין).

[10]  בג"ץ 2144/20 התנועה למען איכות השלטון נ' יושב-ראש הכנסת (פורסם בנבו 23.3.2020) (פרשת יולי אדלשטיין).

[11]  ראו: רבקה ווייל "על שימוש לרעה בסמכות מכוננת ותיקון חוקתי שאינו חוקתי" ICON-S-IL Blog (6.10.2019).

[12]  לפירוט ראו: רבקה ווייל "בריאות התקציב או תקציב הבריאות: מה עדיף בראייה חוקתית?" משפט ועסקים ו 157, 186–196 (2007).

[13]  סעיפים 5(ד) ו-21(א) לחוק-יסוד: הממשלה.

[14] ההגנות על ראש הממשלה קבועות בסעיפים 17 ו-18 לחוק-יסוד: הממשלה. לדיון: ווייל, הדחה שיפוטית, לעיל ה"ש 3.

[15]  סעיף 16 לחוק-יסוד: הממשלה.

[16]  סעיף 16(א) לחוק-יסוד: הממשלה.

[17]  סעיף 20 לחוק-יסוד: הממשלה.

[18] סעיף 29(ח) לחוק-יסוד: הממשלה.

[19]  סעיף 5 לחוק-יסוד: הממשלה.

[20]  הסכם קואליציוני לכינון ממשלת חירום ואחדות לאומית מיום ה-20 באפריל 2020 בין סיעת הליכוד לבין סיעת כחול לבן בכנסת ה-23 (להלן: ההסכם הקואליציוני).

[21]  סעיפים 10 ו-14 להסכם הקואליציוני; סעיף 43ד להצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 9 והוראת שעה) (ממשלת חילופים), ה"ח תשס"א 16 (להלן: "תיקון 9 המוצע").

[22]  סעיף 4 לחוק-יסוד: הממשלה.

[23]  סעיף 4 להסכם הקואליציוני; סעיף 13 א(ה), א(ז) לתיקון 9 המוצע.

[24]  סעיף 13א(ו) לתיקון 9 המוצע.

[25]  סעיף 6 להסכם הקואליציוני.

[26]  סעיף 20 להסכם הקואליציוני.

[27]  סעיף 4(ה) להסכם הקואליציוני.

[28]  סעיף 20 להסכם הקואליציוני.

[29]  סעיף 43ו לתיקון 9 המוצע.

[30]  סעיף 4(ד) להסכם הקואליציוני; סעיף 43ז לתיקון 9 המוצע.

[31]   רבקה ווייל, "חקיקה פרסונלית: אבירי שלטון החוק נגד שלטון החוק" הארץ (8.3.2020).

[32]  ראו למשל את התגובה מטעם סיעת כחול לבן, סיעת העבודה, סיעת דרך ארץ ויושב-ראש הכנסת חה"כ בני גנץ לבג"ץ 2592/20 התנועה למען איכות השלטון נ' היועץ המשפטי לממשלה, לעיל ה"ש 1.

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

בלוג בוורדפרס.קום. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: