עוד על כשירותו של חבר-כנסת שמואשם בפלילים להתמנות לתפקיד ראש הממשלה / ברק מדינה

בפוסט קודם פה בבלוג טענתי, יחד עם אילן סבן, טיעונים באשר למהות – הפגם החוקתי במינוי של חבר-כנסת שמואשם בפלילים לתפקיד ראש הממשלה. הטיעון העיקרי שם הוא שהשיקולים שביסוד הלכת דרעי, [1] שעוסקת בכהונתם של שרים, חלים גם באשר לכהונה בתפקיד ראש הממשלה.    בעקבות טיעונים שהועלו בנושא, בין היתר בחוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה שהוגשה בנושא בתשובה לעתירה, אני מבקש להתייחס קצרות לשתי שאלות, שעניינן העוגן הפורמלי לקביעה שהלכת דרעי חלה גם לעניין מינויו של חבר-כנסת לתפקיד ראש הממשלה. לגישתו של היועץ המשפטי לממשלה, אין עיגון פורמלי נאות להחלת הלכת דרעי גם על הכהונה בתפקיד ראש הממשלה.

א. האם חוק-יסוד: הממשלה שולל את תחולתה של הלכת דרעי לגבי ראש ממשלה?

  1. כידוע, מאז נקבעה הלכת דרעי, בראשית שנות התשעים, תוקן בשנת 2001 חוק-יסוד: הממשלה, ונקבעו בו הסדרים באשר להפסקת כהונה בתפקיד שר ובתפקיד ראש הממשלה במקרה של הרשעה בהליך פלילי. כאמור בפוסט הקודם, לפי הלכת הנגבי[2] והמוסכמה החוקתית שהתגבשה בעקבותיה, הלכת דרעי עומדת בעינה גם אחרי החקיקה המתוקנת של חוק-יסוד: הממשלה ב-2001. כעת עולה השאלה אם הוראות אלה קובעות הסדר שונה לעניין ראש הממשלה. יש להבחין בין שני טיעונים שעולים בעניין זה: הראשון, חוק-יסוד: הממשלה אינו קובע שמי שהוגש נגדו כתב אישום אינו כשיר לכהן כראש-ממשלה ולכן אין תחולה להלכת דרעי; השני, חוק היסוד מבחין מפורשות בין שר לבין ראש ממשלה.
  2. במענה לטיעון הראשון, אכן, חוק-יסוד: הממשלה אינו קובע שמי שהוגש נגדו כתב אישום אינו כשיר לכהן כראש-ממשלה אך גם אינו קובע שהוא כשיר לכך. לאור כך שהלכת דרעי תקפה גם אחרי חקיקת חוק היסוד, משמעות הדברים היא, כי העובדה שחוק היסוד אינו קובע מפורשות אי-כשירות אינה מכרעת. אין נדרשת אמירה מפורשת בחוק היסוד כדי לקבוע את תנאי הפסלות.
  3. במענה לטיעון השני, הטיעון שעולה הוא שגם אם לגבי שר מצב הדברים לפיו אין אמירה מפורשת בחוק היסוד אינה מכרעת, הרי שמצב הדברים לגבי ראש ממשלה הוא שונה. בחוק היסוד נקבע הסדר שונה באשר לכהונה של ראש ממשלה לעומת זה שנקבע לעניין כהונה של שר, ועל כן כדי להחיל את כלל הפסלות גם על ראש ממשלה, יש למצוא בחוק היסוד עוגן חזק יותר להחלת הלכת דרעי מזה שקיים לעניין שר. שתי תשובות לכך: האחת, ההבדלים בין סעיפים 23 (שעוסק בשר) ו-18 (שעוסק בראש הממשלה) אינם משמעותיים. בשניהם נקבע הסדר בדבר העברה מכהונה לאחר הרשעה בהליך פלילי בעבירה שיש עמה קלון, וההבדל הוא בעיקר לעניין הצורך להמתין למועד שבו פסק-הדין סופי (כלומר, לאחר דיון בערעור או לאחר חלוף הזמן לערעור), במקרה של ראש הממשלה, או בלא צורך להמתין כך, במקרה של שר. אין זה הבדל מהותי, ואם לעניין שר נקבע שאין בנוסח זה של החוק כדי לשלול את תחולתה של הלכת דרעי, אין יסוד לקבוע שנדרשת לשון שונה לשם החלת הלכה זו לעניין ראש הממשלה.
  4. התשובה השנייה, והיא העיקרית, היא שחוק היסוד מבחין בין שר לראש ממשלה רק לעניין כשירות להמשיך לכהן. לעומת זאת, אין בחוק היסוד כל הבחנה בין השניים לעניין כשירות להתמנות לתפקיד. סעיף 6(ג) לחוק היסוד קובע הסדר אחיד לעניין שר ולעניין ראש ממשלה. הפרשנות המקובלת של חוק היסוד היא שאם לא נאמר מפורשות אחרת, הרי "שר" הוא לרבות ראש ממשלה (סעיף 5(א)), ולכן נחוצה הוראה פרטנית כמו סעיף 23(ג) כאשר שר לא כולל ראש ממשלה. גם בסעיף 4 לחוק הממשלה, התשס"א-2001 שעוסק בהתמנות למשרה, מדובר בהסדר אחיד לעניין שר וראש ממשלה.
  5. אכן, סעיף 6(ג) אינו קובע תנאי כשירות להתמנות לתפקיד שמבטא את הלכת דרעי. אבל סעיף 6(ג) חשוב להפרכת הטענה שמתוך חוק היסוד נובע שנדרש עיגון מפורש להלכת דרעי בחוק היסוד כדי להחילה גם על ראש ממשלה. הלכת דרעי חלה על מינוי אדם לשר למרות היעדר עיגון מפורש לכך בחוק יסוד; ואין בחוק היסוד הבחנה לעניין כשירות לכהונה בין שר לראש ממשלה. כמוהו סעיף 4 לחוק הממשלה.
  6. המסקנה היא שחוק היסוד אינו שולל את תחולתה של הלכת דרעי לעניין ראש ממשלה, לפחות ככל שמדובר בשלב של מינוי אדם לתפקיד ראש הממשלה (בשונה מהעברתו מתפקידו).

ב. מהו המקור הנורמטיבי לקביעה שחבר-כנסת שהוגש נגדו כתב אישום אינו יכול להתמנות לתפקיד שר?

  1. התשובה הפשוטה היא הלכת דרעי. הלכה זו מספקת את התשתית הנורמטיבית, לא רק משום שהיא תקדים שיפוטי, אלא בעיקר משום שהיא הפכה להיות מוסכמה חוקתית. כל השרים שהוגש נגדם כתב אישום התפטרו (חלקם תחת מחאה), תוך הכרה בכך שזה הדין. מעת שנוצרה מוסכמה כזו, היא מחליפה את הצורך בעיגון מפורש של נורמה זו בחוק היסוד.
  2. הלכת דרעי התבססה כאמצעי להחיל את הדין המהותי – בדבר פסלות לתפקיד – על שיקול הדעת של ראש הממשלה להעביר שר מתפקידו. בהקשר הנוכחי, יש שני מקורות אפשריים להחיל כך את הדין המהותי בעניינו של ראש הממשלה. מקור אחד הוא הלכות ראשי הערים.[3] הסמכות של מועצת הרשות המקומית להעביר את ראש העירייה מתפקידו אינה שונה במהותה מן הסמכות של הכנסת להביע אמון בממשלה. אפשר לומר אפילו שחל כאן קל וחומר, שהרי ראש העירייה נבחר בבחירות אישיות-ישירות, בשונה מראש הממשלה. סמכות הכנסת להביע אמון בממשלה כפופה למגבלות הדין בדיוק כמו סמכות מועצת הרשות.
  3. ניתן ללמוד זאת מן הדוגמה הבאה: נניח שאדם מכהן כחבר-כנסת אך חלה לגביו אחת החלופות של סעיף 6 לחוק-יסוד: הממשלה, שבגינה אינו כשיר לכהן כשר (למשל, אזרח שאינו תושב, הורשע בפסק-דין שאינו סופי עדיין או פרש מסיעה). עוד נניח שלמרות זאת, 61 חברי-כנסת בוחרים להמליץ עליו, לפי סעיף 10, להיות מרכיב הממשלה או מביעים בו אמון. אין ספק שבמקרה זה, החלטת הכנסת תוכרז בטלה. לאור כך שהלכת דרעי מוסיפה עילת אי-כשירות לעילות שבסעיף 6, אין מקום להבחין בין שני המצבים. החלטת הכנסת – הן זו שמנוגדת לסעיף 6 והן זו שמנוגדת להלכת דרעי – אינה תקפה.
  4. עוגן חלופי הוא הלכת אדלשטיין.[4] בית-המשפט הבחין שם בין הדין המהותי – יש לכנס את הכנסת לבחירת יושב-ראש – לבין הסעד. לאור כך שיושב-ראש הכנסת לא קיים את הדין המהותי, הסעד שנקבע שם הוא שאין לו הסמכויות של יושב-ראש הכנסת והן מועברות לאחר. לא נדרשה קביעה שהימנעות הכנסת מהעברתו מתפקידו מיידית אינה סבירה או שיש פגם אחר בשיקול הדעת של הכנסת. נקבע שהסעד ליישום הדין המהותי הוא שלילת הסמכויות. כך גם במקרה הנוכחי: אם לאור הלכת דרעי, נתניהו אינו כשיר לכהן כראש ממשלה, החלטת 61 חברי-כנסת לבקש מהנשיא להטיל עליו להרכיב את הממשלה או החלטת הכנסת להביע אמון בממשלתו אינה כדין. במקרה כזה, על בית המשפט לקבוע שלנתניהו אין מסורות הסמכויות של ראש הממשלה, כפי שנקבע לגבי אדלשטיין. הסמכויות יהיו בידי ממלא מקום ראש הממשלה או בידי שר אחר שתקבע הממשלה.

לסיכום: אין מחלוקת על-כך שחוק-יסוד: הממשלה, וכמוהו חוק הממשלה, אינם קובעים נורמה שלפיה חבר-כנסת שהוגש נגדו כתב אישום שבו הוא מואשם בעבירות חמורות שבוצעו במסגרת מילוי תפקידו הציבורי, אינו רשאי להתמנות לתפקיד ראש הממשלה. אולם, חוק היסוד לא קובע הוראה כזו גם לגבי שר, ובאשר לשר נקבע כבר בפסיקה כי אין בהיעדר הסדר כאמור בעניין בחוק היסוד כדי לשלול את שלילת הכשירות לכהן בתפקיד בנסיבות של הגשת כתב אישום כאמור. משנקבעה הלכה זו, אין בלשונו של חוק היסוד כל יסוד לקבוע שדינו של ראש הממשלה, לפחות לעניין מינויו לתפקיד בהבדל מהעברתו מן התפקיד, צריך להיות שונה מדינו של שר.

 

ברק מדינה הוא חבר סגל הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית בירושלים

ציטוט מוצע: ברק מדינה "עוד על כשירותו של חבר-כנסת שמואשם בפלילים להתמנות לתפקיד ראש הממשלה" ICON-S-IL Blog (3.5.2020)

 

[1] בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 404 (1993).

[2] בג"ץ  1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817 (2003).

[3] בג"ץ 4921/13 תנועת אומ"ץ נ' ראש עירית רמת השרון, פ"ד סו(3) 135(2013); בג"ץ 6549/13 תנועת אומ"ץ נ' ראש עירית בת-ים (פורסם בנבו, 20.10.2013).

[4] בג"ץ 2144/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' יושב ראש הכנסת (פורסם בנבו, 23.3.2020).

2 תגובות בנושא “עוד על כשירותו של חבר-כנסת שמואשם בפלילים להתמנות לתפקיד ראש הממשלה / ברק מדינה

הוסיפו את שלכם

  1. אלה פשוט הבלים פוליטיים ודי רדודים שלא לומר שקריים מבית המדרש של חבורת האימפריאליזם המשפטי האנטי דמוקרטי של ברק [אהרן].
    סעיף 17.ג לחוק יסוד הממשלה וסעיף 4 לחוק הממשלה 2001 מאד ברורים.
    יכול להתמנות כראש ממשלה מי שהוגש נגדו כתב אישום.
    עניינים טכניים כיתד לדון מפורטים מוסדרים בהם וסעיף 5 לחוק יסוד הממשלה מפרט אף סוגים של כתבי אישום כנגד מועמד כזה.
    סעיפים אלה מתכתבים עם העקרון שראש ממשלה לא ניתן לקבוע מינויו או סילוקו על ידי החלטות של פקידים.

    אהבתי

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

בלוג בוורדפרס.קום. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: