פעילות הפרלמנט ופיקוח פרלמנטרי בעת מגפת הקורונה / איתי בר-סימן-טוב, איתי כהן, תאיר סמימי גולן וחני קוט

רקע גלובלי כללי: וירוס הקורונה כאתגר חדש וכפול עבור פעילות המחוקק

התפשטות נגיף הקורונה (2019 novel Coronavirus) מציבה אתגר גדול בפני מדינות העולם. הנגיף הוכר כמגפה כלל-עולמית על-ידי ארגון הבריאות העולמי (World Health Organization) ב-11 במרץ 2020,[1] ונכון ליום 26 במרץ 2020, אובחנו במחלת הקורונה (COVID-19) למעלה מ-491,000 חולים מאומתים ומעל 22,000 מתים ב- 183 מדינות, אזורים או טריטוריות.[2] נגיף הקורונה אובחן כנגיף בעל שיעור הידבקות גבוה, ולעת עתה לא פותח חיסון או טיפול ספציפי שעשוי למנוע או לרפא את המחלה. [3]על רקע זה, מאמצי המדינות התמקדו עד כה באמצעי מניעה על-מנת לנסות ולהגביל את התפשטות המחלה, אשר כללו, בין היתר, הטלת מגבלות על נסיעה, הוראות שמירת מרחק בין אנשים, הגבלת התכנסויות, סגירת מתקנים, הסגר חלקי ואף עוצר מלא. [4]

ברם, וירוס הקורונה משפיע לא רק על חופש הפעולה של האזרחים/ות ועל פעילותו הכלכלית של המשק, אלא גם על המשך פעילותם של מוסדות השלטון ועל אופיים, לרבות פעילות הפרלמנט. נגיף הקורונה מציב אתגר חדש וכפול עבור פרלמנטים. ראשית, הנגיף עצמו, והצעדים שננקטו כדי להגביל את התפשטותו, מקשים על פעילותם של פרלמנטים. פרלמנט מטבעו הוא גוף רב-משתתפים, שפעילותו מתבססת על כינוס קבוצה גדולה של אנשים כדי להתדיין ולקבל החלטות באמצעות הצבעה. יתרה מזאת, רוב כללי הפרלמנטים (אם לא כולם) דורשים נוכחות פיזית כדי שהאסיפה תחשב כחוקית, ולרוב הפרלמנטים יש דרישות קוורום (שלעיתים מעוגנת בנורמה חוקתית). [5]בנוסף, פרלמנטים מטבעם הם גופים מסורתיים, ולכן אינם נוטים לפעול במהירות בכל הנוגע לאימוץ אלטרנטיבות דיגיטליות וטכנולוגיות לתהליך החקיקה המסורתי-פיזי. [6]

האתגר השני, נובע מכך שמגיפת הקורונה יוצרת תחושת חירום, וכפועל יוצא מכך מעניקה לרשות המבצעת סמכויות רבות, המוענקות בשגרה למחוקק. ממשלות רבות במדינות שונות התייחסו למצב זה כאל מצב חירום (לעיתים רק בפועל ולעיתים גם באמצעות הכרזה רשמית על מצב חירום לאומי). באופן טבעי, בשעת חירום, הרשות המבצעת מבקשת לצבור כוח, ולרכז את הסמכות לפעולה תחתיה וזאת כדי לפעול ביעילות ובמהירות ככל שניתן. [7]משכך, במקרים מעין אלו קיימת נטייה לעקוף את הליך החקיקה האיטי והמסורבל ולהימנע מביקורת פרלמנטרית. משבר הקורונה מהווה דוגמה חיה לכך; ממשלות ברחבי העולם הכריזו "מלחמה" על האויב הבלתי-נראה,[8] ואימצו אמצעים מגבילים מרחיקי לכת למאבק בהתפשטות הנגיף. [9]אמצעים אלה, אשר פוגעים פגיעה לא מבוטלת בזכויות אדם בסיסיות (כדוגמת חירות, חופש תנועה, חופש התכנסות, חופש העיסוק ופרטיות), [10]ננקטים באמצעות צווים, החלטות ממשלה, תקנות, תקנות שעת חירום ועוד. כל אלו הן נורמות חוקיות הנקבעות על-ידי הרשות המבצעת ולמעשה "עוקפות" את הליך החקיקה המסורתי שמבוצע בפרלמנט. כפועל יוצא, מצב זה מעורר שאלות מהותיות על תפקיד הפרלמנט – ואף הדמוקרטיה עצמה – במהלך משבר הנגיף.

בה בעת, המשך הפעילות הפרלמנטרית חרף המשבר, ובמיוחד הפיקוח על פעילות הרשות המבצעת, מעולם לא היה חיוני יותר; אין ספק כי לרשות המבצעת ולמערכת הבריאות תפקיד מכריע בניהול המשבר ובהבטחת "הניצחון" על המגיפה, אולם לפרלמנט (יחד עם בתי משפט) תפקיד חשוב לא פחות, בעבודת הפיקוח על הרשות המבצעת ובשמירה על ערכיה החוקתיים ו״נשמתה הדמוקרטית״ של המדינה, גם בעתות משבר.

המקרה הישראלי: כשמשבר הקורונה פוגש את המשבר הפוליטי

האתגרים שנידונו לעיל רלוונטיים לכל מדינה המתמודדת עם מגפת הקורונה (ועל-פי התחזיות, בקרוב לא תיוותר מדינה שתיפקד מהתמודדות זו); ואולם, אלו הפכו לאחרונה לחריפים ודחופים במיוחד במדינת ישראל.

לכאורה, ולמצער בתיאוריה, מגפת הקורונה הייתה אמורה להוות אתגר פחות מורכב עבור הפרלמנט הישראלי בהשוואה למדינות אחרות בעולם, מכיוון שהפרלמנט הישראלי הוא אחד הפרלמנטים הבודדים בעולם שכללי הניהול שלו אינם מטילים כלל דרישת קוורום, לא במליאה ולא בוועדות. ^[11]יתרה מזו, בניגוד לפרלמנטים רבים, הכללים הנוגעים להליך החקיקה בישראל הינם גמישים באופן יחסי וקלים לתיקון, שכן שהם מוסדרים כמעט לחלוטין בתקנון הכנסת (כללים פנימיים), ולא בחקיקה ראשית או בנורמות חוקתיות. ^[12]

אולם, בפועל, שאלת פעילות הפרלמנט בישראל בעת משבר הקורונה מורכבת יותר, וזאת בשל שילוב ייחודי בין המגיפה לבין המצב הפוליטי המסובך. מאז הופעתו, משבר הקורונה מנוהל על-ידי ממשלת מעבר בלתי-נבחרת שלא זכתה לאמון הכנסת, ואילו הכנסת לא תפקדה כבר זמן רב, בעקבות שלושה סבבי בחירות. בתוך כך, הממשלה היוצאת אימצה שורה של צעדים מגבילים למאבק בהתפשטות הנגיף. הללו כוללים איסורי נסיעות, השעיית משרות רבות שאינן חיוניות, איסור התכנסויות של למעלה מעשרה אנשים, סגירת שירותים ומתקנים ציבוריים רבים, איסור על פעילויות חברתיות רבות, ובסופו של דבר גם הוראה לכלל האזרחים להישאר בבית (שהפכה לאחרונה לסגר רשמי שניתן לאכיפה). רבים מהצעדים הללו התקבלו במידה רבה כשמרניים ונחוצים. עם זאת, שני צעדים בולטים העלו ביקורות כמו גם אתגרים חוקתיים: ראשית, שר המשפטים הרחיב את סמכויותיו להקפיא את פעילות בתי המשפט בשל המצב הרפואי ומימש את כוחו זה על-מנת להקפיא כמעט את כל הפעילות השיפוטית בכל בתי המשפט מלבד בית המשפט העליון. שנית, הממשלה אימצה תקנות חירום המאפשרות לשב"כ להשתמש באמצעי מעקב טכנולוגיים כדי לעקוב אחר מיקומם של אזרחי ישראל, לאתר נשאי קורונה אפשריים ולהזהיר אנשים שבאו עמם במגע. כל הצעדים הללו אומצו על-ידי הממשלה ללא מעורבות פרלמנטרית וללא פיקוח על חקיקה.

ביום 16 במרץ, מנכ"ל משרד הבריאות שלח מכתב למנכ"ל הכנסת בדבר פעילות הפרלמנט במהלך המשבר. המכתב פותח בהדגשתו כי תקנות הקורונה של משרד הבריאות חלות על אזרחים, אך אינן חלות על הפרלמנט, שכן הפרלמנט הוא ריבוני להכריע בהליכים שלו בעצמו. [13]אף על פי כן, ביום 18 במרץ השתמש יושב-ראש הכנסת היוצא בסמכותו למתן צו שיחיל תקנות אלה על הפרלמנט. הוא כתב לחברי הכנסת כי אמנם הכנסת היא ריבונית על הליכיה, אך הוא החליט לקבל את תקנות הקורונה של משרד הבריאות לשמירה על בריאותם של חברי הכנסת ועובדיה. תקנות אלה קבעו, בין היתר, כי לא יתקיימו התכנסויות של יותר מעשרה אנשים בחדר אחד וכי על הנוכחים לשמור על מרחק של לפחות שני מטרים אחד מן השני. יושב-ראש הכנסת היוצא הדגיש כי הוראתו לא תמנע את הפעלת הליכי הכנסת וועדותיה, אלא רק תשפיע על דרך הפעולה שלהם.[14] עם זאת, הנחיות הקורונה היו חלק מהמחלוקת שמנעה הסכמה על הקמת הוועדה המסדרת: הליכוד הסתמך על הנחיות אלו כדי לדרוש שהוועדה תכלול רק 10 חברים/ות, שיתחלקו באופן שווה בין הגושים, בעוד שכחול לבן דרשו לשמור על הכלל הרגיל של ועדה בת 17 חברים/ות שיתחלקו לפי גודלן היחסי של הסיעות. כך, הקורונה מילאה חלק במשבר הפוליטי והחוקתי בעקבות החלטתו של יושב-ראש הכנסת היוצא לעכב את כינוס המליאה לשם הקמת הוועדה המסדרת ובחירת יושב-ראש קבוע לכנסת.

עוד יצוין, כי ביום 20 במרץ 2020 נחשף כי בעת דיוני הממשלה על תקנות החירום החדשות והמחמירות יותר, המטילות צווי סגירה על כלל הישראלים, ראש הממשלה נתניהו ושלושה שרים מהליכוד דרשו כי הכנסת לא תהיה מוחרגת מהוראות אלה. ניסיון זה לסגור את הכנסת נדחה בסופו של דבר על-ידי השרים האחרים, לאחר שהיועץ המשפטי לממשלה הודיע כי יהיה זה בלתי-חוקתי שהממשלה תשבית את פעילות הכנסת באמצעות תקנות חירום. [15]

מבט השוואתי

על רקע דברים אלו, מעניין לבחון האם וכיצד פועלים פרלמנטים בדמוקרטיות אחרות בתקופה מורכבת זו. פנינו לחוקרים/ות מובילים בתחומי המשפט החוקתי ודיני החקיקה בעולם כדי לשאול על המצב במדינותיהם ותוך זמן קצר קיבלנו דיווחים מ-26 מומחים/ות מאירופה, צפון אמריקה, אסיה ואוסטרליה. לאחר מכן ערכנו אינטגרציה בין התוצאות שקיבלנו מסקר מומחים זה לבין שני מקורות מידע נוספים שהתפרסמו בעת כתיבת הדו"ח: סקירה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת[16] וסקירה של המכון הישראלי לדמוקרטיה[17]. תוצאות אינטגרציה זו מציירות תמונה חד-משמעית: מרבית הפרלמנטים בעולם ממשיכים לפעול – במתכונת כזו או אחרת – חרף המשבר וחרף המגבלות הממשלתיות האוסרות על התקהלות, גם במדינות שבהן תוצאות המגיפה הן החמורות ביותר וגם כאשר המחוקקים עצמם היו בין אלו שאובחנו כנשאי הנגיף. הדעה הרווחת במדינות הללו הייתה כי הפרלמנט חייב להמשיך לפעול ולפקח בעת משבר הקורונה; והעמדה המשותפת לכל המומחים/ות ששלחו דיווחים היא שלא יעלה על הדעת כי הממשלה תסגור את הפרלמנט או תקבע את אופן פעילותו.

מתוך 26 פרלמנטים דמוקרטיים שנסקרו, נמצא כי 22 ממשיכים בעבודתם, לרבות הפרלמנט באיטליה (המדינה שנפגעה בצורה הקשה ביותר מן הנגיף וקורבנותיה אף עלו על מספר הקורבנות בסין), ארצות-הברית, אנגליה וגרמניה. כמו כן, ארבעת הפרלמנטים אשר החליטו לעצור את עבודתם באופן מלא או חלקי (קנדה, ליטא, שוויץ וסלובניה) עשו זאת נוכח החלטה פנימית של חברי הפרלמנט עצמם ולא עקב אילוץ של הרשות המבצעת. כמו כן, אפילו פרלמנטים אלו שמרו על פעילות מסוימת שנועדה לשמור על ביקורת פרלמנטרית על פעילות הממשלה.

מבין הפרלמנטים העובדים, ניתן לזהות שני מודלים מרכזים: אלו שהמשיכו בעבודה הפרלמנטרית כסדרה (כדוגמת ארצות-הברית, בריטניה ודרום קוריאה) ואלו ששינו את דרכי פעולתם, תוך שאימצו לעצמם פרוצדורות שונות ולעיתים גם טכנולוגיות מגוונות על-מנת להתמודד עם המשבר ולהמשיך בעבודת הפיקוח על הממשל. חלק מן המדינות הפחיתו את מספר חברי הפרלמנט הנוכחים פיזית במליאה ובפעילות הוועדות על-מנת לעמוד בהנחיות הממשלתיות (תוך שמירה על הייצוג היחסי של הסיעות). באוסטרליה למשל צומצם מספר החברים הנוכחים במליאה מ-151 ל-90, בהולנד הוגבלה הכמות ל-30, וכן בדנמרק, שוודיה ונורבגיה הוחלט על צמצום מספר חברי הפרלמנט המשתתפים בהתאמה להוראות האוסרות על התקהלות בכל אחת מן המדינות.

כמו כן, חלק לא מבוטל מהפרלמנטים שילבו אמצעים טכנולוגיים שונים לטובת שמירת שגרת העבודה מרחוק. בדנמרק למשל, ההתדיינות בין הממשלה לפרלמנט בנושאים שונים מבוצעת באמצעות שיחות טלפון, וידאו ואי-מייל. באסטוניה, חברי הפרלמנט עובדים מהבית והוועדות השונות מתכנסות באמצעות ועידת וידיאו (VC). בפרלמנט של האיחוד האירופי הנוכחות בוועידות בוטלה כליל, והן מתכנסות כעת באמצעות מפגש והצבעה "און-ליין". גם בפרלמנט הצרפתי הוועדות מתכנסות באמצעות שיחת וידאו בלבד ובגרמניה, הכלים הטכנולוגיים מאפשרים למספר חברי פרלמנט שהודבקו בווירוס, להמשיך לעבוד מן ההסגר. שינוי הפרוצדורות ודרכי הפעולה של הפרלמנטים הופך שכיח יותר ויותר, כך שגם הפרלמנטים שלא ביצעו שינויים דרסטיים בפעולתם הרגילה, החלו לשקול זאת (בארה"ב למשל, נשקלת האפשרות שהקונגרס יעבור להצבעה מרחוק).

התמונה המצטיירת אם כן הינה שמרבית הפרלמנטים שנסקרו המשיכו – נכון לכתיבת שורות אלו – בפעילותם הפרלמנטרית חרף המשבר. מעבר לכך, מתשובותיהם של החוקרים המובילים בעולם ומסקירה משווה שבוצעה ניכר כי קיימת הסכמה רחבה סביב הצורך בפעילות הפרלמנט בתקופה זו וסביב ההבנה – הכמעט מובנית מאליה – כי הפרלמנט הוא הריבון וכי הממשלה איננה יכולה לעצור או לקבוע את אופן פעולתו.

 

ד"ר איתי בר-סימן-טוב הוא מרצה בכיר בפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר-אילן ויו"ר משותף של האגודה הישראלית לחקיקה. איתי כהן, תאיר סמימי גולן וחני קוט הם סטודנטים/ות לתואר ראשון במשפטים באוניברסיטת בר-אילן. רשימה קצרה זו מבוססת על תרגום ותקציר של דו"ח מקיף יותר:  Ittai Bar-Siman-Tov, Parliamentary Activity and Legislative Oversight during the Coronavirus Pandemic -A Comparative Overview (2020). המידע ברשימה זו מעודכן נכון לפרסום אותו דו"ח: 22.3.2020.

ציטוט מוצע: איתי בר-סימן-טוב, איתי כהן, תאיר סמימי גולן וחני קוט "פעילות הפרלמנט ופיקוח פרלמנטרי בעת מגפת הקורונה" ICON-S-IL Blog (7.4.2020).

 

[1]ראו באתר ארגון הבריאות העולמי (מעודכן ליום 1.4.2020).

[2] שם.

[3] שם.

[4] ראו את ההנחיות לציבור שפורסמו באתר ארגון הבריאות העולמי (Basic protective measures against the new coronavirus). ראו גם Laurel Wamsley, Life During Coronavirus: What Different Countries Are Doing To Stop The Spread, NPR (March 10, 2020).

[5] ראו Bjorn Erik Rasch, Parliamentary Voting Procedures, in Parliaments and Majority Rule in Western Europe 488, 497–499 (Herbert Doring ed., 1995); איתי בר-סימן-טוב ״דיני החקיקה״ עיוני משפט לז 645 (2016).

[6]  ראו Wim Voermans, W. Fokkema & R. van Wijk, Free the Legislative Process of its Paper Chains: IT-inspired Redesign of The Legislative Procedure Cycle, 14 LOOPHOLE—Journal Commonw. Assoc. Legis. Couns. 54–73 (2012).

[7] Eric A. Posner& Adrian Vermeule, The Executive Unbound: After the Madisonian Republic (2011); Bruce Ackerman, The Emergency Constitution, 113 Yale L.J. 1029 (2003).

[8]  Ronan Cormacain, Does law fall silent in the war against Covid-19? Binghan Cneter for Rule of Law (March 18, 2020).

[9] שם; Wamsley, לעיל ה״ש 4.

[10] Cormacain, לעיל ה״ש 8.

[11] בר-סימן-טוב, לעיל ה״ש 5.

[12]  שם.

[13] מכתב ממר משה בר סימן טוב, מנכ״ל משרד הבריאות למנכ״ל הכנסת, מר אלברט סחרוביץ בנושא התנהלות הכנסת בתקופת משבר הקורונה (16.3.2020). זמין באתר משרד הבריאות.

[14] חזקי ברוך ״צו מיוחד: כך תפעל הכנסת תחת הקורונה״ ערוץ 7 (18.3.2020).

[15] Yossi Verter & Noa Landau, Netanyahu, Likud Ministers Sought Israeli Parliament Closure Under New Coronavirus Regulations, Haaretz (March 20, 2020).

[16] אורלי אלמגור-לוטן ודינה צדוק פעילות פרלמנטרית בעת התפרצות נגיף הקורונה –מידע ראשוני (הכנסת, מרכז המחקר והמידע, 18.3. 2020).

[17] Chen Friedberg, Avital Friedman, Asaf Shapira & Shany Mor, The Knesset Must Resume its Work Immediately, Israel Democracy Institute (19.3.2020).