מבקר המדינה כמגן הזכויות החברתיות / סלים ג׳ובראן

פוסט זה הוא חלק מסימפוזיון בנושא מוסד מבקר המדינה, בהשתתפות (לפי סדר א'-ב') מתניהו אנגלמן, מתנאל בראלי, אהרן ברק, סלים ג'ובראן, מתן גוטמן, אהרן גרבר, מיכל טמיר, אלי מרזל, דורון נבות, ענבל עפרון-וינשטיין, גדעון פישר, יורם רבין, אלון רודס, דן שווץ, ויוסף חיים שפירא. תודה מיוחדת נתונה לד"ר מתן גוטמן על ייזום ועריכה משותפת של הסימפוזיון. אנו מבקשים להקדיש סימפוזיון זה לזכרו של מיכה לינדנשטראוס ז"ל (1937–2019), ולכבוד מורשתו העשירה כשופט ונשיא בית המשפט המחוזי בחיפה וכמבקר המדינה ונציב תלונות הציבור בשנים 2005–2012.

 

רבות נאמר ונכתב על ההגנה על זכויות האדם באמצעות ערכאות משפטיות. אכן, הזירה המרכזית שבה נדונות זכויות האדם, ואשר זוכה לתהודה ציבורית, היא בתי המשפט. אולם, ההגנה על זכויות האדם נעשית בזירות נוספות כגון: במרחב התקשורתי, במוסדות החינוך והאקדמיה, נציבויות שונות להגנה על זכויות אדם וכן במסגרת פעולותיהן של עמותות (המגזר השלישי). בשורות הבאות ברצוני לבחון את ההגנה על זכויות האדם מחוץ להליכים משפטיים המתנהלים בבתי המשפט, ואתמקד בחשיבות תפקידו של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור בהגנה על זכויות החברתיות. אבקש להראות כי אף במקום שבו לפרט לא מוענק בהכרח סעד משפטי, יכול שתהיה משמעות לזכויות האדם. אסביר מדוע לגישתי, למוסד מבקר המדינה יש תפקיד חשוב בהבטחת מימושן הרחב של זכויות האדם.

מקומן של זכויות האדם במארג החברתי-משפטי ותפקידו הייחודי של מבקר המדינה

עם חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק, הועלו זכויות האדם הנגזרות מחוקי יסוד אלו למעמד חוקתי על-חוקי.[1] עיקר הדיון במעמדן החוקתי של זכויות אלו נערך בבית המשפט העליון, בעתירות כנגד חוקתיותם של חוקים אשר לגביהם נטען כפוגעים שלא כדין בזכויות פרטים בחברה. הפסיקות העקרוניות של בית המשפט העליון בעתירות אלו מהוות את התשתית ללימוד מעמדן והיקפן של זכויות האדם.

אין ספק כי יש חשיבות רבה לפסיקה העקרונית, שבה ניתן למצוא דיונים אודות האיזון הראוי בין זכויות האדם לבין שיקולים ציבוריים בכל הנוגע לחקיקה ראשית. עם זאת, ההתמקדות הכמעט מוחלטת בסוג זה של הדיון מזניחה שתי תובנות חשובות.

ראשית, לזכויות האדם מקום מרכזי כמעט בכל סוגיה משפטית הניצבת לפתחם של בתי המשפט בכלל הערכאות. ההגנה על זכויות האדם במשפט העבודה, במשפט המנהלי, בהוצאה לפועל, בדיני המעצרים וכיוצא בזה התקיימה עוד קודם חקיקת חוקי היסוד, והיא הזירה היומיומית שבה יש לבחון את יישומן ואכיפתן של זכויות האדם.

שנית, ואולי חשוב מכך, ההליכים המשפטיים העוסקים בזכויות אדם עוסקים במצב הפתולוגי. זהו המצב שבו נטען, כי הרשות הפרה את חובתה לשמור ולהגן על זכויות האדם במסגרת הפעלת סמכותה. מצב זה נובע מההכרה בכך שהחובה להגן על זכויות האדם מוטלת בראש ובראשונה על הרשות. לשם מילוי חובה זו רשאית הרשות להפעיל שיקול דעת בעניין הדרך המיטבית למימוש זכויות האדם ובדבר איזונן הראוי מול שיקולים ואינטרסים אחרים, כגון שיקולי תקציב. במרבית המקרים ממלאת הרשות את חובתה נאמנה, ואין מתעורר כלל הצורך בהתערבותו של בית המשפט. במילים אחרות, המצב השגור הוא המצב שבו הרשות ממלאת את חובתה, ואילו המצב הפתולוגי הוא זה שלפי דעתו של בעל הדין, הרשות נכשלה במילוי חובתה ובהפעלת שיקול הדעת.

קיימת נטייה לראות בפסק דין של בית המשפט שאינו מתערב במדיניות הרשות המבצעת או בחקיקה של הכנסת, אישור המדיניות או דבר החקיקה וקביעה שהם יוצרים את ההסדרים הטובים והנכונים ביותר. תפיסה זו שגויה, שכן לבית המשפט אין כלים לבחון את החלופה הטובה ביותר מבין החלופות הסבירות העומדות בפני הרשויות האחרות. בית המשפט אף אינו מקיים מעקב אחר ההחלטות המתקבלות בתחום זה ואינו בוחן אם הן נותנות את ההגנה הטובה ביותר לזכויות הפרטים. יתר על כן, גם מבחינה מוסדית, ונוכח חובת הכיבוד ההדדי בין הרשויות, כל זמן שהחלטת הרשות אינה פוגעת בזכות החוקתית פגיעה אסורה, לא ראוי שבית המשפט יקבע קביעות בדבר טיב החלטותיה. כל שבית המשפט קובע, הוא אם האיזון שנקטה הרשות הוא בגדר המותר.[2]

שונים הם פני הדברים ביחס למוסד מבקר המדינה. מבקר המדינה, בניגוד לבתי המשפט, יכול לקיים בחינה מהותית של הדרך למימוש הזכויות שקבע המחוקק או שבחרה הרשות המבצעת. אמנם תפקידו של מבקר המדינה הוא גם לבחון את חוקיות הפעולות, ואם נתגלה חשש להפרת חוק פלילית עליו להעביר את המידע ליועץ המשפטי לממשלה.[3] אולם תפקידו של המבקר אינו מתמצה בבחינת עצם החוקיות – ובהקשר זה למתחם הסבירות של פעולת הרשות – אלא גם להיבטים נוספים כגון טוהר המידות, יעילות וכיוצא באלה.[4]

מובן כי חוקי היסוד בדבר זכויות האדם חלים גם על מבקר המדינה. לפיכך, הביקורת של המבקר צריכה תמיד להיעשות בראי זכויות האדם כפי שאלו פורשו על-ידי בתי המשפט.[5] אולם, בעוד בתי המשפט בוחנים רק את חוקיות הפעולות במובנן הצר, קרי: האם האיזון שערכה הרשות הוא האיזון הסביר (הנופל במתחם הסבירות)? הרי שמבקר המדינה מוסמך לבחון האם האיזון שביצעה הרשות המבוקרת הוא האיזון הרצוי? בהקשר זה ניתן לזהות שלושה תפקידים חוקתיים הייחודיים למבקר המדינה:

התפקיד הראשון הוא, כאמור, בחינת האיזון החוקתי שנעשה בפעילות הרשות. המבקר אינו חייב להסתפק בבחינת האיזון הסביר ויכול להצביע על החלטות שבהן ניתן משקל חסר לזכות זו או אחרת, או על פעולות המובילות, הלכה למעשה, לפגיעה בזכות אדם. קביעה זו אין משמעותה כי החלטת הרשות הייתה לא חוקית, אך היא מבקשת להראות לרשות כי היה ביכולתה לקדם הגנה חזקה וטובה יותר על זכויות האדם.

שנית, תפקידו של מבקר המדינה הוא בייזום ביקורת על הגופים המבוקרים, בהתאם לשיקול דעתו, לרבות ביקורות רוחביות וביקורת מעקב. לאור אלו, בפני מבקר המדינה קיימת תמונה רחבה של מצב זכויות האדם, כזו העולה הן מדוחות הביקורת הרגילים, הן מדוחות המעקב והן מדוחות תיקון הליקויים המוגשים על-ידי הגופים המבוקרים.[6] זאת, בשונה מבית המשפט הדן רק בעתירות נקודתיות המגולגלות לפתחו על-ידי מי שהופרו זכויותיו ומשכך אינו יכול ליזום מהלך של הגנה רוחבית על זכויות האדם.

לבסוף, המבקר מסוגל לשמש פה למי שמתקשים למצוא אוזן קשבת בגופים המבוקרים ולתת מקום גם לזכויות האדם של הקבוצות החלשות והמוחלשות ביותר. היכולת של המבקר ליזום ביקורת באופן אקטיבי,[7] מאפשרת לו להסיט את הזרקור אל קבוצות אוכלוסייה שאינן זוכות לבמה, ואשר זכויות האדם שלהן נפגעות, גם אם לא בכוונת מכוון. היבט זה חשוב במיוחד בעבודתו של המבקר, שכן המבחן האמיתי להפנמתן של זכויות האדם הוא ההגנה על אותם יחידים וקבוצות שאינם יכולים לעמוד על זכויותיהם, ואשר מתקשים להעלות את טענותיהם לפני בתי המשפט או הרשויות.[8]

זכויות חברתיות כמקרה מבחן

כדי להמחיש את תפקידו החוקתי של מבקר המדינה בחרתי להיעזר בדוגמה הנוגעת לזכויות החברתיות בישראל. הזכויות החברתיות, משך שנים ארוכות, נותרו בשולי השיח המשפטי, ורק בשנים האחרונות זכו להתייחסות מקיפה בפסיקת בית המשפט העליון.[9] אולם מכך, אין ללמוד כי זכויות אלו לא עמדו במוקד השיח החברתי ואף המשפטי. עיון בספר החוקים מעלה כי קיימים חוקים שונים שעניינם הגנה על זכויות חברתיות, החל בחוק חינוך חובה,[10] חוק ביטוח בריאות ממלכתי,[11] דיני הביטוח הלאומי[12] וחוק הבטחת הכנסה.[13] מכוח הקבוע בחוקים הוקמו מערכים שלמים ברשות המבצעת שעניינם מימוש ויישום הזכויות הללו. פעולה זו של מימוש זכויות האדם היא הבסיס לאין-ספור החלטות ביצוע שעליהן נדרש מבקר המדינה לתת את דעתו. אין תכלית הביקורת לשנות את עצם מדיניות הרווחה, כי אם לבחון אם המדיניות שאליה שאפו המחוקקים, והמדיניות שהתוו ראשי הרשות המבצעת, ממומשות באופן המיטבי.

העיון בדוחות המבקר מעלה כי חלק נכבד מהם מוקדש לשאלות אלו בדיוק. כך למשל, בדוחות השנתיים המתפרסמים סוקר המבקר באופן נרחב שאלות הנוגעות להיקף מתן שירותי הבריאות בפועל (משמע, מימוש הזכות לבריאות),[14] לגביית הכספים מהורים במסגרת מערכת החינוך ולתקינות הקמת תכניות לימודים מיוחדות באוניברסיטאות (משמע, מימוש הזכות לחינוך),[15] והתייחסויות למצב מיצוי זכויות חברתיות.[16] בדומה פרסם בעבר המבקר דוח מיוחד בנושא תעריפי המים,[17] דוח בנושא גביית חובות בהוצאה לפועל,[18] ודוחות נוספים הנוגעים להיבטים רבים ומגוונים של מימוש זכויות האדם בכל רובדי הפעילות של הגופים המבוקרים.

נושא הזכויות החברתיות ממחיש בצורה יפה את חשיבותו החוקתית של מוסד מבקר המדינה בהגנה על זכויות האדם. מימוש זכויות חברתיות מאופיין לא פעם בהיותו תוצר של מערך חקיקה מורכב ומשולב. לדוגמה, מימוש הזכות לקיום מינימלי בכבוד נעשה באמצעות מערך משולב של תמיכות ישירות ועקיפות. קצבת הבטחת הכנסה היא אמנם חלק ממערך זה, אך בחינת סכום הקצבה לבדו אינה מאפשרת גילוי מלא של היקף התמיכה שמעניקה המדינה. קושי זה, של הוכחת היקף התמיכה בפועל של המדינה בפרטים לשם הוכחת הפגיעה החוקתית בהם, הוא שהקשה על מי שביקשו מבית המשפט להתערב בקביעת סכום התמיכות שהמדינה מעניקה.[19] עם זאת, העובדה כי עד כה מעולם לא צלחה עתירה שעניינה התערבות בקביעת הסכום המינימלי המשולם לזקוקים להבטחת הכנסה אין משמעותה כי זכות אדם זו לא זוכה למימוש, וכי פעילות הרשות המבצעת למימושה אינה נתונה לביקורת. מבקר המדינה יכול לבחון את היקף התמיכות ואת סוגן. הוא יכול לבחון אם התמיכות משיגות את התכליות העומדות בבסיסן. המבקר יכול לבחון אם החלטות הממשלה בנושא מבוצעות הלכה למעשה. לצד זאת, למבקר יש אפשרות לבחינה מרחיבה אף יותר, דוגמת בחינת השאלה מהו היקף הזכאים הנהנים מהתמיכה בפועל, ואילו קשיים עומדים בפני מי שמבקש לממש את זכותו. דרכו השיטתית של המבקר, הבדיקה הרוחבית שביכולתו לבצע והנורמות הלבר-משפטיות כגון יעילות ומועילות בהן הוא משתמש לבחינת פעולות הרשות, ביכולתן לסייע רבות להגנה האפקטיבית על הזכויות החברתיות באמצעות דוחות מבקר המדינה.

סיכום

בדבריי הקצרים ביקשתי לבחון את מקומו ותפקידו של מוסד מבקר המדינה במארג החוקתי המוסדי של מדינת ישראל. להבנתי, תפקיד זה הוא חשוב מאין כמוהו. הצורך להרחיב את שיח זכויות האדם אל מעבר לסוגיות הנדונות בבתי המשפט בולט בשנים האחרונות, כאשר הנושאים החברתיים-כלכלים מצויים בראש סדר היום הציבורי. הצורך של כלל רשויות המדינה לשפר ולפתח את דרכי ההגנה על זכויות הפרט בחברה הוא צורך מתמיד, ובמישור זה קיימת למבקר המדינה תרומה רבה וחשובה.

 

סלים ג'ובראן הוא המשנה (בדימ') לנשיאת בית המשפט העליון. גרסה נוספת של דברים אלו פורסמה בעיונים בביקורת המדינה כרך 63 בשנת 2018.

ציטוט מוצע: סלים ג'ובראן "מבקר המדינה כמגן הזכויות החברתיות" ICON-S-IL Blog (10.12.2019)

 

[1] אהרן ברק כבוד האדם: הזכות החוקתית ובנותיה כרך א 121 (2014); ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221 (1995).

[2] ראו לדוגמה: א"ב 11280/02 ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה נ' טיבי, פ"ד נז(4) 1, פס' 82 לפסק דינו של הנשיא ברק (2003); בג"ץ 11344/03 סלים נ' מפקד כוחות צה"ל ביהודה ושומרון, פס' 33 לפסק דינה של הנשיאה ביניש (פורסם בנבו, 9.9.2009).

[3] ס' 14(ג) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן: חוק מבקר המדינה). על ס' 14(ג) לחוק מבקר המדינה ראו מאמרם של יורם רבין ותהלה וינוגרד "העלתה הביקורת חשש למעשה פלילי" עיונים בביקורת המדינה 63 בעמ' 75 (2018).

[4] ס' 10 לחוק מבקר המדינה.

[5] ראו הרחבה בדבר תפקידו של מבקר המדינה בתחום ההגנה על זכויות האדם אלי מרזל, מתן גוטמן ואלון רודס "ממבקר המדינה לנציב זכויות אדם – דרך קצרה והכרחית" עיונים בביקורת המדינה 63, 49 (2018).

[6] ס' 21ב(א) לחוק מבקר המדינה.

[7] ס' 10(א) לחוק מבקר המדינה.

[8] William L.F. Felstiner, Richard L. Able & Austin Sarat, The Emergence and Transformation of Disputes: Naming, Blaming, Claiming, 15 L. & Soc'y. Rev. 631 (1981-1980); וכן ראו: בהיבט של זכויות חברתיות, דיני זכויות האדם והמשפט הבינלאומי: דפנה ברק-ארז "מזיהוי עוול לסעד משפטי" מעשי משפט ג 33, 35 (2010).

[9] לדוגמה, הזכות לקיום מינימלי בכבוד הוכרה ברע"א 4905/98 גמזו נ' ישעיהו, פ"ד נה(3) 360 (2001); הזכות לטיפול רפואי בסיסי הוכרה אף היא בפסיקה בבג"ץ 11044/04 סולומטין נ' שר הבריאות, פ"ד סד(3) 778, פס' 16 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה (2011); על מקרה שבו בשל פגיעה בלתי חוקתית בערכים אלו בוטל סעיף חוק ראו: בג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי (פורסם בנבו, 28.2.2012). לעניין מעמדה של הזכות החוקתית לחינוך ראו בג"ץ 2599/00 י.ת.ד – עמותת הורים לילדי תסמונת דאון נ' משרד החינוך, פ"ד נו(5) 834 (2002); בג"ץ 6973/03 מרציאנו נ' שר האוצר, פ"ד נח(2) 270 (2003).

[10] חוק לימוד חובה, התש"ט-1949.

[11] חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994.

[12] חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995.

[13] חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980.

[14] מבקר המדינה "פתיחת מחלקות ויחידות בבתי החולים הכלליים" דוח שנתי 69ב 703 (2019).

[15] מבקר המדינה דו"ח שנתי 63ג – לשנת 2012 ולחשבונות שנת הכספים 2011 (2013); וראו את ההתייחסות לפגיעה בשכבות מוחלשות מהבחינה החברתית-כלכלית בשל היעדר תקצוב דיפרנציאלי במערכת החינוך: מבקר המדינה דו"ח שנתי 67א – לשנת 2016 385–389 (2016).

[16] מבקר המדינה "אי מיצוי זכויות חברתיות" דו"ח שנתי 65ג – לשנת 2014 ולחשבונות שנת הכספים 2013 (2015).

[17] מבקר המדינה חוות דעת מבקר המדינה בנושא: קביעת מחיר המים (2009).

[18] מבקר המדינה מנגנון גביית חובות בהוצאה לפועל (2016).

[19] בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר, פ"ד ס(3) 464, בפס' 20 לפסק דינו של הנשיא ברק (2005); ראו והשוו: עב"ל (ארצי) 136/09 קאיד נ' ביטוח לאומי – משרד ראשי, פס' 10 לפסק דינה של השופטת ארד (פורסם בנבו, 8.3.2010)

2 תגובות בנושא “מבקר המדינה כמגן הזכויות החברתיות / סלים ג׳ובראן

  1. כבוד השופט הנכבד כתב:
    ״במרבית המקרים ממלאת הרשות את חובתה נאמנה, ואין מתעורר כלל הצורך בהתערבותו של בית המשפט.״
    באיזו רשות מדובר? יש רשויות שהמצב בהן באמת פתולוגי, תרתי משמע.
    אוזן קשבת אצל מבקר המדינה? תמהתני.
    כשקבענו פגישה עם הממונה על הביקורת בתחום כלשהו, התנה את הפגישה בנוכחותו של המומחה הגדול לענייני הרפורמה, שהסכים להצטרף, אך סירב לדון *גם* בעניין שלשמו נועדה הפגישה. הכל מתועד.
    סליחה. ותודה.

    אהבתי

התגובות סגורות.

בלוג בוורדפרס.קום. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: