מבקר המדינה והבחינה של טוהר המידות בביקורת השירות הציבורי/ דורון נבות

פוסט זה הוא חלק מסימפוזיון בנושא מוסד מבקר המדינה, בהשתתפות (לפי סדר א'-ב') מתניהו אנגלמן, מתנאל בראלי, אהרן ברק, סלים ג'ובראן, מתן גוטמן, אהרן גרבר, מיכל טמיר, אלי מרזל, דורון נבות, ענבל עפרון-וינשטיין, גדעון פישר, יורם רבין, אלון רודס, דן שווץ, ויוסף חיים שפירא. תודה מיוחדת נתונה לד"ר מתן גוטמן על ייזום ועריכה משותפת של הסימפוזיון. אנו מבקשים להקדיש סימפוזיון זה לזכרו של מיכה לינדנשטראוס ז"ל (1937–2019), ולכבוד מורשתו העשירה כשופט ונשיא בית המשפט המחוזי בחיפה וכמבקר המדינה ונציב תלונות הציבור בשנים 2005–2012.

מבקר המדינה אמור לבחון פגיעה בטוהר המידות.[1] ברם, קיים חוסר בהירות בנוגע למאפייני והגדרת פגיעה בטוהר המידות. בתמצית הקיצור, איננו מסכימים מה הופך התנהגות לפסולה. לא במישור הפרטי וודאי לא במישור הציבורי. דרך נוספת לתאר את הקושי היא להצביע על כך שאין הסכמה האם ובאיזו מידה פגיעה בטוהר המידות נוגעת לעניין מנטלי (בשפה המשפטית "היסוד הנפשי", המחשבה הפלילית ולעתים "כוונה פלילית") כמו רצון להרע וזדון, מניע אנוכי, כוונה להפיק טובת הנאה אישית, רכיב של אי-יושר, מודעות לפסול או מודעות כי השימוש בעוצמה אינו לשם תכליתה; באיזו מידה להיבט פרוצדורלי, כמו פעולה בניגוד עניינים, קיום מכרז והתעלמות מקריטריונים מחייבים; ובאיזו מידה להיבט תוצאתי, כמו נזק כספי. הרוב יסכימו שמדובר בשילוב בין הללו, אבל המינון אינו ברור. השאלה שאני רוצה להעמיד במרכז המאמר היא כיצד מבקרי המדינה בחנו את טוהר המידות והתמודדו עם האתגרים הכרוכים במאבק למען תופעה בעלת אופי ציבורי מורכב. כפי שנראה, כל אחד מהמבקרים אימץ אסטרטגיה מעט שונה, שהיו לה יתרונות וחסרונות. ברם, מן ההצהרות הפומביות והצעדים הראשונים של מבקר המדינה הנוכחי נראה כי הוא אימץ אסטרטגיה בעייתית במיוחד להתמודד עם בחינת טוהר המידות של עובדי הציבור. זאת, במידה רבה בכוונת מכוון, בהתאם להשקפה של דמדומי משטר נתניהו.

מבקר המדינה הראשון זיגפריד מוזס הניח את התשתית לא רק לעבודת ביקורת המדינה אלא גם לדיון בטוהר המידות והטיפול של המשרד בסטיות מעיקרון זה. מוזס הכיר בכך כי טוהר המידות הינו עקרון מופשט שיישומו מחייב פיתוח נורמטיבי – בישראל כמו גם במקומות נוספים ושונים.[2] הוא הכיר בכך שהקביעה כי פעולה פוגעת בטוהר המידות מחייבת שיפוט מעשי דינמי – קרי, הכרה בכך שכדי לצקת תוכן במושג 'טוהר המידות' יש לגלות רגישות לנסיבות בהן נעשים מעשים, ולבחון את המציאות גם בכלים לא פורמליים כמו "השכל הישר" וניסיון החיים. בה בעת, אין זה תפקידו, ואין באפשרותו, לנסח כללים שייתרו את מלאכת השיפוט המעשי. הוא אף הצביע על מספר מצבים טיפוסיים שמעוררים את החשש לפגיעה בטוהר המידות, בהם  ניגודי עניינים (אף כי מוזס אינו משתמש במונח "ניגוד עניינים" הדוגמאות שהוא נותן הן דוגמאות של מצב זה).[3] הבהרה נוספת של מוזס היא כי אין זה תפקידה של הביקורת להתמקד בפקידים שפגעו בטוהר המידות; זה תפקיד מערכת אכיפת החוק.[4] מוזס הביע חשש מגישה של "המטרה מקדשת את האמצעים", שפותחת פתח לפגיעה בטוהר המידות.[5] הוא הבהיר כי סוגיית טוהר המידות לא מוכרעת בהתאם למניעים של עובד הציבור, טובים ככל שיהיו לשיטתו של העובד, מה עוד שלעיתים מעשה פסול שמתחיל מתוך מטרה טובה מתפתח למעשה שנועד לקדם תועלת פרטית. הוא אף הרחיב את היריעה וקבע כי על עובדי הציבור להימנע מהשגת דברים, כמו החכרת נכסי מדינה, שיכול שהיו משיגים אותם לו היו אזרחים, שמא הציבור יחשוב שהשיגו אותם רק בזכות מעמדם.[6] בכך הוא קבע כי פגיעה ממשית במראית פני הדברים היא פגיעה בטוהר המידות.

במהלך כהונתו הארוכה של יצחק נבנצל, שהחליף את מוזס, הוא שקד על התשתית שהניח קודמו. גישתו לסוגיית טוהר המידות ביטאה פיכחון לצד אופטימיות. לדידו, תפקידו של מבקר המדינה "לגלות לפרלמנט ולציבור דברים שאותם יודע המינהל אך אינו רוצה לגלות להם". כוחו תלוי ביכולתו לשכנע, וזו האחרונה תלויה ביכולתו שלא להציג עמדות שנויות "במחלוקת רבה מידי", שכן למבקר אין יכולת לאכוף תיקונים של הליקויים אותם גילה המבקר.[7] לדידו, הגורמים הציבוריים המבוקרים לא נדרשים לרמת מוסריות מעל הממוצע.[8] נבנצל מבהיר כי המבוקרים צריכים לדעת מה נדרש מהם, אחרת ציון לשלילה בדוח מבקר המדינה יהיה בלתי צודק.[9] בדומה לגישה שהתווה מוזס, מבחינת נבנצל מוקד העשייה של ביקורת המדינה הוא איתור "פרצות הקוראות לגנב", והתראה חוזרת ונשנית, כדי לעודד את הגופים המוסמכים לכך לסתום את הפרצות. לבסוף, ברוח גישתו המאופקת, נבנצל נמנע לחלוטין מציון שמות מבוקרים.[10]

בניגוד לכהונתו של נבנצל, אשר הסתיימה בשנת 1981 לאחר שהכנסת בחרה בו ארבע פעמים לתפקיד, כהונתו של המבקר יצחק טוניק ארכה קדנציה אחת. היו לו תרומות חשובות, בהן דוח חריף שעסק בוויסות מניות הבנקים,[11] הדוח על פרויקט הלביא, והתחלת הטיפול בסוגיית המינויים הפוליטיים. אף כי שפתו של טוניק הייתה חריפה, ודאי בהשוואה לקודמיו בתפקיד, הוא המשיך את המסורת של הימנעות מציון שמות של מבוקרים,[12] והטיפול בטוהר המידות גרידא לא עמד במרכז העשייה באותן שנים. בין כהונתו של טוניק לבין כהונתה של בן-פורת, מילא השופט יעקב מלץ כהונה קצרה מאוד,[13] והשפעתו הייתה מזערית.

מרים בן-פורת מונתה לתפקיד בזמן ששחיתות ציבורית הפכה לסוגיה שמעסיקה את הציבור בכל רחבי העולם. היא אמצה סגנון תקיף יותר, במאבקה לחיזוק טוהר המידות בשירות הציבורי. ראש לכל, היא קבעה נורמות חדשות בתחום טוהר המידות, ובכלל זה תרמה למאבק להסדרת מימון מערכות בחירות וקידמה מאוד את המאבק במינויים הבלתי תקינים.[14] שנית, היא פרצה את "מסגרת האנונימיות", עליה הקפידו קודמיה בתפקיד,[15] ובמקרים מסוימים היא אף ציינה שמות של מבוקרים ככאלה שפגעו בטוהר המידות.[16] שלישית, היא לא נמנעה מלהתעמת בנחישות עם גורמי כוח בחברה ובפוליטיקה. במסגרת זאת, בן-פורת ביקרה את ההתנהלות המושחתת של אריה דרעי. היא גם הוסיפה נדבך בשיתוף פעולה הדוק עם המשטרה.

לאחר כהונה סוערת שנמשכה עשור שנים, החליף אליעזר גולדברג את בן-פורת בתפקיד מבקר המדינה. במידה רבה, גולדברג הנהיג מחדש את הסגנון המדוד שהיה מקובל בעבר. בכלל זה, המשרד לא כתב על אף אדם כי הוא פגע בטוהר המידות, גם כאשר בדוחות היה תיאור של התנהגויות שנחשבות לפגיעה כזו. כך בדוח העמותות, שם חרג המבקר מדרכו וציין שמות של מבוקרים,[17] כך בדוח שחשף התנהלות בעייתית של יושב-ראש ועדת העזבונות, השופט צבי טל,[18] כך היה במקרה של אריאל שרון שפעל בניגוד עניינים גם לאחר שלא ביקש היתר לכך אף כי מבקר המדינה דרש ממנו להשיג היתר כזה,[19] וכך היה במקרה של המינויים הפסולים במשרד לאיכות הסביבה בזמן שבראש המשרד עמד צחי הנגבי.[20] חרף העובדה שלשיטתו של המבקר גולדברג, הן פעולה בניגוד עניינים והן מינויים למשרות ציבוריות בניגוד לדין מתארים לעתים פגיעות בטוהר המידות, המבקר לא כתב כי השר הנגבי, לדוגמה, פגע בטוהר המידות.[21] בעת הגשת הדוח האחרון בתקופת כהונתו ליושב ראש הכנסת, אמר המבקר כי "השחיתות השלטונית היא הסכנה הגדולה ביותר למדינת ישראל, יותר מכל סכנה אחרת." עוד הוא אמר כי טוהר המידות הידרדר בישראל.[22]

השופט מיכה לינדנשטראוס התחיל מהנקודה בה סיים המבקר גולדברג. כבר בהצהרת אמונים של מבקר המדינה הנבחר אמר לינדנשטראוס "המלחמה חסרת הפשרות בשחיתות, ללא סייגים, ללא הנחות, בכל האמצעים העומדים לרשות מבקר המדינה היא העדיפות העליונה בעיני בביצוע תפקידי, ואקדיש לה את מרב זמני ומאמצי."[23] בתאריך 1.9.2005 המבקר מינה את ניצב בדימוס יעקב בורובסקי לתפקיד יועץ בכיר למבקר המדינה למאבק בשחיתות. הוא הציב, כחלק מהעמדת המאבק נגד שחיתות, מספר דגשים ויעדים נוספים, בהם פרסום שמות של בעלי תפקידים.[24] אכן, המבקר לינדנשטראוס ביקר אנשים ספציפיים, ולא נמנע מלקבוע כי מבוקר כזה או אחר פגע בטוהר המידות, תוך ציון שמו וציון העובדה שפגע בטוהר המידות. כך, לדוגמה, הוא קבע באחד הדוחות החשובים שעסקו במרכז ההשקעות, בביקורת שהובילה בסופו של דבר גם לקץ הקריירה הפוליטית של ראש הממשלה אהוד אולמרט, כי "קשריו של השר אולמרט עם עו"ד אוריאל מסר, מייצגו של היזם, מעורבותו המכרעת בעניינים שונים הקשורים בקידום הפרויקט למרות היותו שרוי בניגוד עניינים, כל אלה מעוררים חשש לפגיעה בטוהר המידות."[25]

ביולי 2012 החליף יוסף שפירא את לינדנשטראוס. לאחר שבתחילה שפירא הסתייג מהעיסוק הגלוי והאינטנסיבי של קודמו בתפקיד בשחיתות ציבורית, הגישה של המבקר הקודם ממזגת בין העיסוק הישיר והמפורש בשחיתות ציבורית, לבין השאיפה שאפיינה את עשייתו של השופט גולדברג לנקוט לשון מאופקת יותר. עם זאת, שפירא, שלא כמו גולדברג, לא נמנע כליל משימוש במונח פגיעה בטוהר המידות בדוחות, ובכלל זה, לציין שמות של אנשים שפגעו בעיקרון זה.[26] אף כי זו כנראה לא הייתה כוונתו המקורית, למעשה שפירא המשיך את הקו של לינדשטראוס, אף כי הוא עשה זאת בלי הגיבוי הציבורי ממנו נהנה זה האחרון, ואף כי הוא עשה זאת במידה רבה בגלל כוחות שפעלו במשרד ולא בהכרח מתוך תפיסת עולם או יוזמתו שלו.

מבקר המדינה הנוכחי, מתניהו אנגלמן, מצטייר בשבועות הראשונים לכהונתו כמי שבכוונתו להפחית בצורה משמעותית את העיסוק בטוהר המידות של עובדי ציבור בכירים. דווח בתקשורת כי אחת ההחלטות הראשונות שקיבל הייתה לבטל את תפקיד היועץ לענייני שחיתות, לשנות את אופיו של האגף לתפקידים מיוחדים ולעסוק בהיבט החשבונאי של ביקורת המדינה. הוא אף הורה לשלב אמירות חיוביות בדו"חות ביקורת, וקבע כי יש להימנע מביקורות בזמן אמת ומציון שמות מבוקרים. גם החלטתו לאפשר לראש הממשלה בנימין נתניהו לקחת הלוואה מקרוב משפחה שלו כדי לממן את משפטו, באופן הנוגד את רוח ההחלטה של ועדת ההיתרים שליד מבקר המדינה, מלמדת על האתוס שהמבקר הנוכחי מבקש להנחיל.

התנהלותו של המבקר הנוכחי היא תולדה ישירה של ניסיונותיו של ראש הממשלה בזמן כתיבת מאמר זה, בנימין נתניהו, לעצב מחדש את היחסים בין שומרי הסף המוסדיים לבין הדרג הנבחר. מנקודת המבט של משטר נתניהו, אותה מייצגים בצורה מובהקת בצלאל סמוטריץ' ואיילת שקד, המאבק בטוהר המידות לפחות כפי שנעשה על-ידי המבקר הקודם יוסף שפירא, משתק את הממשל, פוגע ברצון הבוחר ולא אחת הוא נעשה בגלל בורות באשר לטיבה של העשייה השלטונית. מה שחשוב אף יותר למבקרי העיסוק הנרחב של ביקורת המדינה בטוהר המידות, העיסוק בטוהר המידות הוא דרכן של "אליטות ישנות" לשמר את כוחן, והוא מוטה לטובת "השמאל". חמור לא פחות, מהאופן בו גורמים ביקורתיים אלה משתמשים בכלים מדינתיים שונים ולנוכח נקודת מבטם הקונפליקטואלית, עולה כי אם יאבדו את השלטון, הם יהיו נכונים להשתמש בביקורת המדינה כדי לנגח את השלטון החדש – כפי שהם חושבים שעושות האליטות הישנות כנגדם כיום.

אם כך, עתידה של ביקורת המדינה בתחום טוהר המידות, והתנהלותו של מבקר המדינה בהמשך, יקבעו במידה רבה לא בהכרח על-פי תורות ביקורת ועניין כן ואמיתי בממשל ובדמוקרטיה, אלא בהתאם לזהותו של ראש הממשלה הבא. כך או אחרת, אם יש ממש בדבריי, בשנים הקרובות ביקורת המדינה בתחום טוהר המידות לא תהיה טהורה כלל ועיקר.

 

ד"ר דורון נבות הוא מרצה בכיר בבית הספר למדעי המדינה, אוניברסיטת חיפה.

דורון נבות "מבקר המדינה והבחינה של טוהר המידות בביקורת השירות הציבורי" ICON-S-IL Blog (24.11.2019)

 

[1] סעיף 2(ב) לחוק יסוד:מבקר המדינה קובע: "מבקר המדינה יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחיסכון של הגופים המבוקרים, וכל עניין אחר שיראה בו צורך".

[2] מבקר המדינה. 1953. דוח שנתי מספר 4, עמ' 42-3. מאלף הדבר כי מוזס מציין כי כתב העת Public Administration Review  הקדיש התייחסות לסוגיה.

[3] מבקר המדינהדוח שנתי 4 3–24 (1953).

[4] שם, בעמ' 41.

[5] שם, בעמ' 43.

[6] שם, בעמ' 61.

[7] יצחק נבנצל " פיקוח הפרלמנט על המינהל הממשלתי: תפקידם של מוסדות ביקורת עליונים" בתוך ביקורת המדינה בישראל: הלכה ומעשה 72, 76 (אשר פרידברג עורך, מהדורה שנייה, 1990).

[8] שם, בעמ' 27.

[9] שם, בעמ' 29.

[10] זוהי סוגיה שגם בתו מצאה לנכון לציין בדברים שנשאה לזכרו. ראו: פליאה אלבק "דברים לזכרו של י.א. נבנצל ז"ל" עיונים בביקורת המדינה 50, 51 (1993).

[11] ראו גם את דבריה של מרים בן פורת בפתח החוברת לזכרו: "עו"ד יצחק טוניק, דברים לזכרו" משרד מבקר המדינה (1990).

[12] נסים מזרחי נסים "דו"ח מבקר המדינה על 'מניות הבנקים – משבר אוקטובר 1983, האם אין הוא חורג מעבר לגבולות הביקורת?" בתוך ביקורת המדינה בישראל – הלכה למעשה 467 (אשר פרידברג עורך, 1987).

[13] מלץ מונה לתפקיד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור ב-5 בפברואר 1987. ב-30 ביוני 1988 מונה כשופט במינוי קבוע בבית המשפט העליון.

[14] סוגיה שהייתה חשובה לה במיוחד. מרים בן-פורת מבעד לגלימה 194 (2010).

[15] דורון בל, חנה יזרעלוביץ וכרמית פנטון "מדיניות האנונימיות בדוחות מבקר המדינה" עיונים בביקורת המדינה  57, 29, 33 (1997).

[16] לדוגמאות ראו שם, בעמ' 40–44.

[17] מבקר המדינה דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות לתקופת הבחירות לכנסת החמש-עשרה ולראש הממשלה (2000). ביקורת מימון מפלגות איננה ביקורת רגילה, כפי שיובהר להלן.

[18] מבקר המדינה דו"ח שנתי 52ב של מבקר המדינה 433 (2002).

[19] מבקר המדינה דו"ח מיוחד – מהלכים לשינוי החלטה 755 של מועצת מקרקעי ישראל וניגוד עניינים בפעולת ראש הממשלה (2003).

[20] מבקר המדינה דוח ביקורת על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה (2004).

[21] כך כפי שאמר בצורה מפורשת בהרצאה שנתן במשכנות שאננים, במסגרת כנס שנערך בעקבות הדוח המיוחד שפרסם המשרד על המינויים במשרד לאיכות הסביבה. הרצאה שניתנה בכנס המרכז לאתיקה במשכנות שאננים (ירושלים, 3.11.2004).

[22] מוטי בסוק "מבקר המדינה: השחיתות השלטונית – הסכנה הגדולה ביותר למדינת ישראל" הארץ (8.5.2005).

[23] הצהרת האמונים של מבקר המדינה לינדנשטראוס בכנסת, הכנסת השש-עשרה, ישיבה מס' 264 (29.6.2005). גם בפתח הדוח השנתי, שהתפרסם במאי 2006, כתב לינדנשטראוס כי "חלק מרכזי ומשמעותי בעבודת הביקורת יתרכז גם להבא במאבק בשחיתות הציבורית ולמען טוהר המידות. הדוחות המיוחדים ומספר רב של חקירות רגילות שיתבצעו, יתרכזו השנה בבדיקת נושאים הנוגעים לשחיתות ולדרכים לעקירתה מן השורש. השחיתות הציבורית היא סכנה ממשית לחברה… השחיתות תיעקר מן השורש רק ביד קשה, ללא פשרות… דמוקרטיה מחייבת ביקורת ראויה וחדה." מבקר המדינה דוח שנתי 56ב לשנת 2005 הקדמה (2006).

[24] ראו על כך את הדו"ח שפרסם משרד מבקר המדינה לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, מיולי 2006.

[25] מבקר המדינה דוח ביקורת על ניגוד עניינים בפעולות שר התמ"ת – חברת ת.ס. תעשיות סיליקט בע"מ (אפריל 2007).

[26] ראו לדוגמה: מבקר המדינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2017, המועצה המקומית באר יעקב 1102 (2017).

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

בלוג בוורדפרס.קום. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: