התקדים המסוכן של פרשת זליגמן – מתחם הפרשנות הסבירה ואימוצה של הלכת Chevron במשפט הישראלי / מתן גוטמן

לאחרונה התרחשה מהפכה במשפט המינהלי ובדיני הפרשנות במשפט הישראלי. פסק דינו של בית המשפט העליון בפרשת זליגמן[1] אימץ גישה פרשנית חדשה בדין הישראלי בדבר מתחם הפרשנות הסבירה לרשות המינהלית. בהתאם לפסיקתו העקבית של בית המשפט העליון, השתרשה במהלך השנים הגישה כי אין להכיר במשפט הישראלי בדוקטרינת מתחם הפרשנות הסבירה, על-פיה יש ליתן זכות קדימה לפרשנות הדין שבה נוקטת הרשות המינהלית.[2] בית המשפט העליון בפרשת זליגמן זנח, כאמור, עמדה זו וסטה באופן גס מההלכות הקודמות של בית המשפט. מעיון בחוות-דעתה של השופטת וילנר בעניין זליגמן עולה כי בית המשפט לא נתן את הדעת להשלכות מרחיקות הלכת של אימוץ הלכה חדשה זו, ואין בפסק הדין כל דיון בפסיקה ובספרות הענפה בתחום זה במשפט המשווה, ובייחוד בלקחים שניתן ללמוד מאימוץ גישת מתחם הפרשנות הסבירה במשפט האמריקאי, שנקבעה בפסק הדין הנודע והמצוטט ביותר במשפט המנהלי בארה"ב – פרשת Chevron.[3] ברשימה קצרה זו – שהיא חלק מרשימה ארוכה יותר בה אני עוסק בנושא פרשנות הדין על ידי הרשות המינהלית – אטען כי פסק הדין בפרשת זליגמן שגוי בשל פגיעתו בעקרון הפרדת הרשויות, שלפיו, בין היתר, יש להותיר את מלאכת פרשנות הדין בידיו של בית המשפט, ולא בידי הרשות המינהלית.

           בפרשת זליגמן התעוררה, אגב דיון בערעור על אישור בקשה להגשת תובענה ייצוגית, השאלה בדבר המעמד שיש לתת לעמדת המאסדר (הרגולטור) – המפקח על הביטוח – ביחס לפרשנות הנחיותיו. בין הצדדים לתיק – התובע הייצוגי מזה וחברות הביטוח מזה – התעוררה מחלוקת פרשנית ביחס להוראות בחוזרים של המפקח על הביטוח. התובע הייצוגי טען כי חברות הביטוח גובות מחלק ממבוטחיהן תשלום המכונה "תת שנתיות", המהווה תוספת של 4% או 6% לתשלום המשולם על-ידי המבוטח בגין פריסת הפרמיה לתשלומים חודשיים. התובע הייצוגי טען כי גביית ה"תת שנתיות" נעשתה בניגוד להוראה של המפקח על הביטוח. חברות הביטוח מנגד טענו כי הן פעלו בהתאם להוראות החוזרים של המפקח. בית המשפט המחוזי ביקש לקבל את עמדתו של המפקח ביחס למספר סוגיות אשר עמדו במחלוקת בין הצדדים.[4] המפקח על הביטוח, בעמדה שהוגשה לבית המשפט, צידד בעמדה הפרשנית של חברות הביטוח. חרף זאת, בית המשפט המחוזי אישר את הבקשה לאישור תובענה ייצוגית. בבקשת רשות הערעור שהגישו חברות הביטוח לבית המשפט העליון הן הסתמכו על עמדתו הפרשנית של המפקח על הביטוח, וטענו כי עמדה זו מעניקה להן הגנה.

           בית המשפט העליון, מפי השופטת וילנר ובהסכמת השופטים מינץ ושהם, קיבל את בקשת רשות הערעור, דן בערעור, וקיבל את טענת חברות הביטוח. בית המשפט קבע כי במוקד ההכרעה מצויה השאלה – מהו המשקל שיש לייחס לעמדת המאסדר בעת פרשנות הנחיותיו? השופטת וילנר עמדה על כך שיש בסוגיה זו שיקולים לכאן ולכאן. מצד אחד יש לתת משקל משמעותי לעמדתו של המאסדר: תפקידיו הרבים והמגוונים של המאסדר ביחס להנחיותיו, כמחוקק, אוכף ומכריע בתלונות ובסכסוכים המתעוררים בתחום מומחיותו; למאסדר ידע מקצועי מובהק ומומחיות מיוחדת בתחומו; חזקת תקינות המעשה המינהלי. מצד שני יש שיקולים מהם נובע כי יש להפחית במשקל עמדתו הפרשנית של המאסדר: בית המשפט הוא האמון על פרשנות של הסדרים נורמטיביים; בית המשפט משמש גם כמבקר של המאסדר. לאחר הצגת השיקולים השונים קבעה השופטת וילנר כי ההלכה אותה יש לאמץ הינה כי מקום ובו התבקשה בהליך אזרחי עמדה של המאסדר ביחס להנחיותיו "על בית המשפט לבחון האם עמדה זו מתיישבת עם לשון ההנחיות והאם הפרשנות שהציע המאסדר היא סבירה. זאת, בשים לב לכך שמתחם הסבירות ביחס לפעולותיו של המאסדר בתחום מומחיותו הוא, כאמור, רחב ביותר. אם מצא בית המשפט כי עמדתו של המאסדר סבירה ומתיישבת עם לשון הנחיותיו, ברירת המחדל תהיה לאמץ עמדה זו. סטייה מברירת המחדל האמורה, תתאפשר מקום בו ימצא בית המשפט כי קיימים טעמים כבדי משקל לדחיית עמדת המאסדר ואימוץ פרשנות חלופית תחתיה".[5]

           טענתי היא שבית המשפט העליון בפרשת זליגמן סטה מהלכות מבוססות של בית המשפט העליון, ואימץ לתוך המשפט הישראלי – מבלי משים – את הלכת Chevron האמריקאית על שלל בעיותיה.[6] בכל הנוגע ל"חלוקת התפקידים" בין הרשות המבצעת לרשות השופטת בפרשנות הדין, עד היום, נקט המשפט הישראלי בגישה ברורה וחד-משמעית, ולפיה יש להעניק לרשות השופטת את "העליונות" בכל הקשור לפרשנות הדין, שכן "הן ביחסים בין הרשות השופטת לבין הרשות המבצעת והן ביחסים בין הרשות השופטת לבין הרשות המחוקקת, עומד העיקרון, כי יהא פירושן של רשויות האחרות אשר יהא, הפירוש המחייב הוא זה של בית המשפט".[7] גישה זו נגזרת מעקרון הפרדת הרשויות ומכונה על ידי פרופ' ברק "גישת שיקול הדעת השיפוטי",[8] לפיה יש ליתן משקל מסוים לפרשנות שניתנה לדין על ידי הרשות המנהלית. כלומר, על בית המשפט להתחשב בפרשנות שניתנה על ידי הרשות המנהלית, שכן הפרשנות שניתנה על ידי הגוף המנהלי אינה פרשנות של בעל דין רגיל,[9] אך התפקיד הפרשני הסופי מוטל על בית המשפט. בית המשפט לא יבחן את סבירות הפרשנות המנהלית אלא יבחן את נכונות הפרשנות המנהלית. עמד על כך בית המשפט העליון בציינו כי "לעתים ניצב השופט בפני שני פירושים אפשריים. עליו לבחור באותו פירוש הנראה לו כראוי. העובדה שהרשות השלטונית בחרה בפירוש אחר אינה מכרעת. לא קיים כאן 'מיתחם של פרשנות סבירה', שבה יש ליתן זכות קדימה לרשות השלטונית, בעלת המקצוע והמומחית. נהפוך הוא: פירוש החוק הוא מקצועו של בית המשפט, והאחריות המוטלת עליו מחייבת אותו ליתן אותו פירוש הנראה לו – לו ולא למאן דהוא אחר – כראוי".[10] עם זאת, נקבע, כאמור, כי אחד השיקולים הוא עמדתה של הרשות הציבורית בעניין הפירוש הראוי, אך אין מדובר בשיקול מכריע.

           גישה זו הנותנת בכורה לרשות השופטת בכל הקשור לקביעת הפירוש הראוי של הדין אינה מקובלת בכל שיטות המשפט. כך למשל, כפי שציינתי, בארצות הברית הגישה של בתי המשפט שונה והיא יוצרת מתחם של פרשנות סבירה, בדומה להלכה החדשה של פרשת זליגמן. אין בית המשפט לוקח על עצמו את התפקיד לקבוע מהי הפרשנות הראויה בעיניו, אלא הוא בוחן האם הפרשנות של הרשות הינה סבירה בנסיבות העניין. הלכה זו נקבעה, כאמור, בפסק הדין בפרשת .Chevron בפרשה זו נקבע מבחן דו-שלבי לביקורת שיפוטית על החוקיות של פרשנות הדין על ידי הרשות המנהלית. בשלב הראשון בית המשפט בוחן בהתאם לכללי הפרשנות הרגילים, האם כוונת המחוקק ברורה. אם מתברר שכוונת המחוקק ברורה אזי על בית המשפט לתת ביטוי לכוונת המחוקק ללא קשר לפרשנות שניתנה על ידי הרשות המנהלית. בשלב שני, אם החוק שותק או שהוא מעורפל אזי בית המשפט נדרש לקבל את הפרשנות שניתנה על ידי הרשות המנהלית (to defer), ורק אם הפרשנות בלתי סבירה באופן קיצוני או שגויה מיסודה צריך בית המשפט לומר את דברו בדבר הפרשנות הנכונה של הדין. הלכה זו הוחלה גם בנוגע לפרשנות של הרשות המינהלית לתקנות והנחיות שהוצאו על-ידה, בדומה למקרה בפרשת זליגמן.[11]

           הגישה האמריקאית מעוררת שאלות עיוניות ודוקטרינריות רבות, ובחלקן עסקו לעומקן ולרוחבן בתי המשפט והמלומדים בארה"ב. לעומת זאת, בית המשפט העליון בפסק דינו בפרשת זליגמן כלל לא נתן את דעתו על שאלות אלו והשלכותיהן. בין השאלות המתעוררות נוכח גישה המעניקה בכורה לפרשנות של הרשות המינהלית ניתן לציין את השאלות הבאות:

  • א. מה הדין כאשר הפרשנות של הרשות המנהלית התקבלה בדרך המנוגדת לדיני הפרשנות שפותחו על ידי בית המשפט?[12]
  • ב. מהי "פרשנות" של הרשות המנהלית הזכאית לגישת מתחם הפרשנות הסבירה? האם כל פרשנות של הדין המתבצעת על ידי כל גורם ברשות, בכל סוג הליך, מצדיקה גישה זו או שמא רק פרשנות מוסמכת ומחייבת המתבצעת בהליך פורמאלי ומסודר על ידי חוות דעת של היועץ המשפטי של הרשות מצדיק זאת?[13] האם גישה זו חלה גם על פרשנות שניתנת במסגרת הליך "פרה-רולינג"?[14]
  • ג. כיצד בית המשפט צריך להתייחס לפרשנות של הרשות המנהלית אשר מנוגדת לפרשנות קודמת של אותה רשות או של רשות אחרת?[15]
  • ד. כיצד בית המשפט צריך להפעיל את דוקטרינת מתחם הפרשנות הסבירה כאשר הפרשנות של הרשות מנוגדת לפרשנות קודמת שניתנה על ידי בית משפט בערכאה אחרת?[16]
  • ה. מה הדין כאשר קיימת חפיפת סמכויות בין מספר רשויות מנהליות וכל אחת מהן מציגה פרשנות שונה לדין?[17]
  • ו. האם החלת דוקטרינת מתחם הפרשנות הסבירה על פרשנות של תקנות והנחיות שהוצאו על ידי הרשות עצמה – כמו בפרשת זליגמן – לא תעודד דווקא את הרשות מנהלית להוציא הנחיות מעורפלות? לכן יש טענה בעלת משקל כי דווקא בפרשנות תקנות והנחיות של הרשות עצמה יש לייצר דוקטרינה שונה ולעודד את הרשות להתקין תקנות ברורות.[18]
  • ז. האם דוקטרינת מתחם הפרשנות הסבירה מוצדקת בכל נושא שהוא, או שמא בנושאים נורמטיביים הנוגעים למשל לשאלות חוקתיות נכבדות או כאשר מדובר בסוגיות בעלות השלכות כלכליות נרחבות יש לצמצם את תחולתה והיקפה של הדוקטרינה?[19]
  • ח. האם גישת מתחם הפרשנות הסבירה חלה באופן זהה הן במקרים של תקיפה עקיפה (כמו בפרשת זליגמן למשל), והן במקרים של תקיפה ישירה, כגון עתירה כנגד המאסדר עצמו? ואם קיימת הבחנה בין שני סוגי התקיפה, מהו הבסיס התיאורטי לקיומה?[20]
  • ט. מהי ההבחנה – ככל שקיימת – בין פנייה (שאינה מקובלת) לעמדת המחוקק בדבר פרשנות ראויה של דבר חקיקה לאחר פרסומו לבין הפניה למאסדר לפרש את הנחיותיו? שהרי מקובל כי "משעה שדבר החקיקה הפך חרות אין השקפתו של חבר כנסת פלוני, פרשנותו והבנתו הם בבחינת מקור פרשנות מוסמך".[21]
  • י. האם גישת מתחם הפרשנות הסבירה חלה גם על פרשנותו של חוזה רגולטורי בין המאסדר לגוף הפרטי? ואם כן, כיצד הלכה זו משתלבת עם ההלכות הקיימות בדבר פרשנות חוזי רשות?
  • יא. לבסוף – ואולי החשוב מכל – האם גישת מתחם הפרשנות הסבירה לגוף מאסדר לו נתונות כבר סמכויות נרחבות של חקיקה, אכיפה והכרעה בסכסוכים אינה מהווה גירעון משמעותי ביכולת של בית המשפט לפקח על פעילותו, שכן כעת המאסדר הוא גם הפרשן המוסמך של הדין?

בית המשפט בפרשת זליגמן לא נתן כלל את דעתו לסוגיות הסבוכות הללו ולוויכוח החריף סביב הלכת Chevron במשפט האמריקאי. לטעמי הגישה ששלטה בכיפה עד היום, ולפיה בפרשנותו של כל טקסט משפטי – חוקה, חוק, תקנות, הנחיות, חוזה וכו' – בית המשפט הוא הפרשן המוסמך של הדין, היא הגישה הראויה. זו הגישה אשר מגשימה באופן ראוי את עקרון הפרדת הרשויות. הגישה בה נקט בית המשפט בפרשת זליגמן פוגעת בעקרון הפרדת הרשויות ומפרקת את בית-המשפט מליבת תפקידו- פרשנות הדין והכרעה בסכסוך. אכן, “It seems contrary to fundamental principles of separation of powers to permit the person who promulgates a law to interpret it as well”,[22] כפי שציין השופט סקליה מבית המשפט העליון בארה"ב. אני תקווה כי בית המשפט העליון יידרש במהרה לפרשת זליגמן ויעמיד הלכה על מכונה, שמא גם המשפט הישראלי, בדומה למצב בארה"ב, יישאב לתוך המערבולת של דוקטרינת מתחם הפרשנות הסבירה.

 

מתן גוטמן הוא עו"ד ותלמיד מחקר לתואר שלישי באוניברסיטת בר-אילן בנושא ההיבטים החוקתיים של המשפט המינהלי בהנחיה של פרופ' אהרן ברק ופרופ' אריאל בנדור. המחבר מודה לאלי מרזל, פרופ' אריאל בנדור, פרופ' יורם רבין, אלון רודס, נוי חסון-גורדון, ניר פרידמן ובל יוסף על הערותיהם המועילות והמהירות לגרסאות קודמות של רשימה זו. האמור ברשימה משקף את דעתו האישית של המחבר.

ציטוט מוצע: מתן גוטמן, התקדים המסוכן של פרשת זליגמן – מתחם הפרשנות הסבירה ואימוצה של הלכת Chevron במשפט הישראלי, ICON-S-IL Blog (12.6.2018).

 

[1] בע"א 7488/16 זליגמן נ' הפניקס החברה לביטוח בע"מ (פורסם באר"ש, 31.5.2018). לדיון מרתק בפוטנציאל המהפכני של פרשה זו ראו רשימותיו של אורן תמיר "לקראת אמריקניזציה של המשפט המנהלי בישראל? המהפכה הבלומה בפסק הדין בעניין זליגמן" בבלוג שלו THE LONG MARCH.

[2] ראו למשל בג"ץ 399/85 כהנא נ' הוועד המנהל של רשות השידור, פ"ד מא(3) 255, 305 (1987).

[3] Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc, 467 U.S. 837 (1984).

[4] הפרקטיקה של פנייה למאסדר מהווה סוגיה סבוכה בפני עצמה, וכלל לא ברור מהיכן שואב בית המשפט את הסמכות לפנות למאסדר ולבקש את התייחסותו, ראו דיון קצר בעניין זה בפרשת זליגמן, לעיל ה"ש 1, פס' 29 לפסק דינה של השופטת וילנר. ראו גם רע"א 1534/16 שפירא בר אור נ' לאומי קארד בע"מ (פורסם באר"ש, 14.4.2016). יתרה מכך, בעצם הפנייה מתפרק בית המשפט מסמכותו וחובתו לפרש את הדין, ומעביר את ההכרעה בסכסוך קונקרטי לידיה של הרשות המינהלית.

[5] פרשת זליגמן, לעיל ה"ש 1, פס' 40 לפסק דינה של השופטת וילנר.

[6] תמיר, לעיל ה"ש 1, בעמדה כי בית המשפט עשה מאמצים רטוריים ניכרים לטשטש את המהפכנות הטמונה בפסק דינו, אך להכרעתי בית המשפט לא היה מודע למהפכנות המשמעותית בהלכה שנפסקה, ולמורכבות של הלכת מתחם הפרשנות הסבירה במשפט האמריקאי, כפי שיפורט בהמשך.

[7] בג"ץ 73/85 סיעת "כך" נ' שלמה הלל – יושב-ראש הכנסת, פ"ד לט(3) 141, 152 (1985). ראו גם בג"ץ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה(2) 118, 141 (1981); בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 743 (1999).

[8] אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 795–796 (1993).

[9] שם, בעמ' 795.

[10] פרשת כהנא, לעיל ה"ש 2, בעמ' 305. ראו גם בג"ץ 693/91‏ ‎ אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 762–763 (1993) "השאלה אשר בית המשפט צריך להציב לפניו אינה, אם הפירוש של הרשות המבצעת הוא סביר. השאלה אשר בית המשפט צריך להציב לפניו הינה, מהו הפירוש הנכון של הסמכות השלטונית"; בג"ץ 869/92 זווילי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השלוש-עשרה, פ"ד מו(2) 692, 702 (1992); עע"מ 2503/13 זהר נ' עיריית ירושלים, פס' 38 לפסק דינו של השופט מזוז (פורסם באר"ש, 4.2.2015).

[11] ראו Auer v. Robbins, 519 U.S. 452 (1997); Bowles v. Seminole Rock & Sand Co., 325 U.S. 410 (1945).

[12] DeBartolo Corp. v. Florida Gulf Coast Building & Construction Trades Council, 485 U.S. 568, 575 (1988).

[13] United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218 (2001).

[14] ראו למשל ע"א 4154/14 הצלחה התנועה הצרכנית לקידום חברה כלכלית הוגנת נ' כהן (פורסם באר"ש, 16.5.2017).

[15] INS v. Cardoza-Fonseca, 480 U.S. 421 (1987).

[16] National Cable & Telecommunications Association et al. v. Brand X Internet Services et al., 545 U.S. 967 (2005).

[17] Collins v. NTSB, 351 F.3d 1246 (D.C. Cir. 2003).

[18] John F. Manning, Constitutional Structure and Judicial Deference to Agency Interpretations of Agency Rules, 96 Colum. L. Rev. 612 (1996). ראו גם עמדתו של השופט סקליה ב Talk America, Inc. v. Michigan Bell Telephone Co., 564 U.S. 50 (2011).

[19] Gonzales v. Oregon, 546 U.S. 243 (2006); King v. Burwell, 576 U.S (2015); Solid Waste Agency of Northern Cook County (SWANCC) v. U.S. Army Corps of Engineers, 531 U.S. 159 (2001).

[20] ראו תמיר, לעיל ה"ש 1, המציין בצדק כי קשה לראות איך אפשר לצמצם או להגביל את הרציונלים של פסק הדין בפרשת זליגמן להקשר המצומצם של עמדת רשות מינהלית לגבי הנחיות מנהליות המתקבלות בהליך אזרחי.

[21] בג"ץ 10771/07 גוירצמן נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד סג(3) 418, פס' 8 לפסק דינו של השופט לוי, פס' 4 לפסק דינה של השופטת חיות (2010).

[22] פסק דינו של השופט סקליה בפרשת Talk America, לעיל ה"ש 18.

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

יצירה של אתר חינמי או בלוג ב־WordPress.com. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: