עקרון ההשתתפות: תרומת המשפט העברי לפסיקת בית המשפט העליון / בנימין פורת

על פי קלישאה ידועה: פעם אחת – מקרה; פעמיים – צירוף מקרים; שלוש פעמים – הרי זו מגמה. כלפי מה אמורים הדברים? פסק דין קוונטינסקי[1] הוא השלישי בסדרת פסקי דין שניתנו בשנה וחצי האחרונות, בהם נעזרו שופטי בית המשפט העליון במקורות המשפט העברי כדי לבסס ולהעמיק את עקרון ההשתתפות של נבחרי הציבור בהליך קבלת ההחלטות ברשות המנהלית, ובפרט כשמדובר בנציגי המיעוט. במקרים אלה תפקידו של המשפט העברי בעיצוב פסק הדין היה מהותי, לא דקורטיבי גרידא. פסק הדין הראשון שניתן בהקשר זה היה בפרשת רוחמקין.[2] באותו מקרה נידון עניינה של מועצת העיר בני ברק, שלפי הנטען ניסתה בתחבולות שונות להדיר את נציגי סיעות האופוזיציה מן הוועדה להנחות בארנונה. פסק הדין השני היה בפרשת אבירם.[3] באותו מקרה נידון עניינה של הוועדה לבחירת שופטים. בעקבות הצטרפות מפלגת ישראל ביתנו לקואליציה נוצר מצב שבוועדה לא היה עוד נציג למפלגות האופוזיציה. פסק הדין השלישי הוא בעניין קוונטינסקי. במקרה זה נידון פגם הליכי שנפל בחקיקת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016, בדגש על הסדר מס ריבוי דירות. הפגם שנידון לא היה היעדר השתתפות של נציגי אחת הסיעות בוועדת הכספים של הכנסת, אלא שעל פי הנטען לא ניתנה לחברי הוועדה שהות ראויה לקיים דיון בנושא, וחלף זאת נערכה הצבעה חטופה ללא דיון מקדים. פרק י"ב של החוק נפסל על ידי בג"צ בשל "פגם מהותי שנפל בהליך החקיקה והיורד לשורש ההליך". בית המשפט העליון קבע, בדעת רוב, כי עקרון ההשתתפות מחייב לא רק אפשרות מעשית של ידיעת חברי הכנסת על מה הם מצביעים ואפשרות מעשית לגבש עמדה לגבי הצעת החוק (כפי שנקבע בעניין מגדלי העופות),[4] אלא גם אפשרות של חברי הכנסת לגבש עמדה מהותית, ולו באופן מצומצם, לגבי הצעת החוק. דבר זה מחייב קיום דיון מינימלי בין חברי הוועדה.

כל אחד ממקרים אלה שונה בכמה עניינים מזולתו. כך למשל, בעוד שבפרשת רוחמקין כלל לא מונו לוועדת ההנחות בארנונה נציגים אותנטיים של סיעות המיעוט (באותו מקרה מונה לוועדה אדם שהיה חבר בסיעת הרוב, ואשר פרש מסיעתו והקים סיעת יחיד), הרי שבפרשת אבירם מונה לוועדה לבחירת שופטים נציג של אחת מסיעות האופוזיציה, אלא שלאחר מכן סיעתו הצטרפה לקואליציה, וכך נוצר מצב שבו לא היה עוד בוועדה ייצוג לאופוזיציה. כמו כן, בעוד שבנסיבות פרשת רוחמקין קיימת הוראה חקוקה המחייבת למנות את נציגי סיעות המיעוט לוועדת ההנחות בארנונה, הרי שבפרשת אבירם אין הוראה חקוקה מעין זו אלא רק נוהג חוקתי (בשל הבדלים אלה היו התוצאות הסופיות בשני פסקי הדין שונות זו מזו). בנוסף, שתי פרשות אלה מובחנות מפרשת קוונטינסקי, שבה הבעיה הייתה נעוצה לא בהדרה של נציגי המיעוט מהוועדה, אלא באי מתן הזדמנות לקיום דיון מינימלי, לא על ידי נציגי האופוזיציה אך גם לא על ידי נציגי הקואליציה. אך למרות הבדלים אלה, הצד השווה שבשלוש פרשות אלה הוא ניסיון של נציגי הרוב לקיים הליך של קבלת החלטות, שבו נציגי המיעוט לא יוכלו להשתתף כראוי, לשאול, להקשות, להביע את הסתייגויותיהם ולנסות לשכנע בצדקת עמדתם. בשלוש פרשיות אלה מצאו כמה משופטי בית המשפט העליון את המשפט העברי כתורם לגיבוש ההכרעה הראויה בסוגיה.

ברשימה קצרה זו אבקש להאיר שתי נקודות. הראשונה, להבהיר מדוע בסוגיה זו היה המשפט העברי מקור השראה פורה עבור חלק משופטי בית המשפט העליון. השנייה, להצביע על מקור מארון הספרים של המשפט העברי שלא הובא בפסק דין קוונטינסקי, ואשר יכול היה לתרום עוד יותר לגיבוש ההכרעה הראויה בפרשה זו.

במסגרת דיוניהם הרבים של פוסקי ימי הביניים בעקרון הכרעת הרוב בקבלת החלטות של מנהיגות הקהילה, הוקדשה תשומת לב מיוחדת לסכנה הטמונה בהסתמכות על הכרעת הרוב אשר לא כללה השתתפות בדיון של נציגי המיעוט. הכלל שנקבע בהקשר זה הוא "רובו מתוך כולו", כלומר החלטות של מנהיגות הקהילה תהיינה תקפות רק אם נציגי המיעוט היו נוכחים אף הם בעת קבלת ההחלטה. על פי כלל זה, אין די בהענקת זכות השתתפות לנציגי המיעוט, שיוכלו לבחור שלא לממשה, אלא שתוקפן של הכרעות הנהגת הקהילה מותנה בנוכחותם בפועל של נציגי המיעוט בעת קבלת ההכרעות. בהקשר זה נערכה אנלוגיה מפתיעה בין מנהיגותה הנבחרת של הקהילה לבין אופן פעילותו של בית הדין. כשם שבבית הדין אין תוקף להחלטה שהתקבלה כשמיעוט מן הדיינים אינו נוכח, אף אם זו התקבלה בדעת רוב, כך הוא אף במסגרת הכרעותיה של הנהגת הקהילה. וכפי שכתב רבי שלמה בן אברהם אבן אדרת, גדול פוסקי ברצלונה במאה הי"ג: "אין הסכמת הרוב אלא כשהיתה הסכמת הרוב מתוך מעמד כולם, כעניין שבדינין דעלמא" (שו"ת הרשב"א, חלק ג סימן שד).

כמה רציונלים ניתנו לכלל זה. על פי אחד המרכזיים שבהם, הכרעה ראויה מותנית בכך שדעת המיעוט תישמע ותישקל על ידי הרוב; הכרעת הרוב תהיה פגומה אם היא לא התגבשה תוך כדי התמודדות עם הטיעונים של נציגי המיעוט, אשר אולי יוכלו לשכנע את הרוב בצדקת השקפתם. כך למשל, לדעת רבי יצחק אדרבי, מפוסקי סלוניקי במאה הט"ז: "צריך שכל הנבררים [=נבחרי הציבור] ימצאו יחד כלם וישאו ויתנו במה שמכוונים לגזור אם נאות אם לאו, ויעמדו למנין ויגמר על פי הרוב, אבל אם אחד מהם לא נמצא אתם, גם שכל הנקבצים הסכימו בדבר עדין אינם רוב להיות גזרתם קיימת. וזה, משם דאם אותו אחד הוא בהדייהו [=עמם], הוה אמר מילתא דשויא לכלהו או לרובייהו ולא הוו אמרי הכי [=היה אומר דבר השווה (המתאים בעיני) לכולם או לרובם ולא היו אומרים כך]" (שו"ת דברי ריבות, סימן ס).

מאליו ברור כי כוח זה שהמשפט העברי נתן בידי המיעוט עלול היה להיות מנוצל על ידי המיעוט לרעה. על פוסקי ההלכה מוטל היה להתמודד עם האפשרות שהמיעוט יעשה שימוש לא נאות בכלל "רובו מתוך כולו" ויסכל את יכולתו של הרוב לנהל באופן יעיל את ענייניה של הקהילה. אלא שהדברים חורגים ממסגרת מצומצמת זו.[5]

מכאן ברור מדוע היה הכלל "רובו מתוך כולו" כה חשוב עבור חלק משופטי בית המשפט העליון, שביקשו לבצר את עקרון ההשתתפות של נציגי המיעוט בהליך קבלת ההחלטות ברשות המנהלית, ולשם כך פנו למקורות המשפט העברי. פוסקי ההלכה הדגישו בבירור כי אין די בעקרון שלטון הרוב, ואף לא בהטלת חובה על הרוב לכבד את זכויות המיעוט, אלא יש צורך בשיתוף נציגי המיעוט בהליך קבלת ההחלטות.

אלא שמבחינה זו מציבה פרשת קוונטינסקי אתגר שונה. ראשית, משום שמדובר בכנסת ולא ברשות מנהלית. שנית, וזאת העיקר, משום שאם בשתי הפרשות הקודמות נציגי המיעוט לא היו חלק מן הוועדה הרלוונטית, הרי שבפרשת קוונטינסקי לא נפל פגם בהרכב חברי הוועדה אלא באופן ניהול הישיבה שלכאורה לא איפשר דיון מינימלי בין המשתתפים. לפיכך, כאן השאלה מורכבת יותר, ואינה נוגעת לעצם נוכחות המיעוט אלא לאיכות הדיון המתנהל בוועדה.

אכן, השופט מזוז (בדעת מיעוט) סבר כי יש לדחות את העתירה, שכן אין להטיל על הכנסת סטנדרט גבוה של חובה לקיים "הליך נאות" כפי שרשויות מנהליות מחויבות בו. לעומתו סברו שופטי הרוב, שאמנם אין לדרוש מן הכנסת קיום "הליך נאות" אולם נדרש לאפשר לחברי הכנסת לגבש עמדה מושכלת, ולו באופן מינימלי, דבר שאינו מתאפשר בהצבעה חטופה שאינה באה אחר דיון מוקדם. הדבר שקול להצבעה על הצעת חוק הכתובה בשפה שחברי הוועדה אינם יכולים להבינה. מה יכול המשפט העברי לתרום למחלוקת העקרונית שהתגלעה בפרשה זו?

אף במקרה זה ביקשו חלק משופטי הרוב להיעזר בכלל "רובו מתוך כולו". אלא שכאן מתעורר קושי מסוים, שכן כאמור לעיל, כלל זה מתייחס בעיקרו להרכב המשתתפים בעת קבלת ההחלטות, ולא לאיכות הדיון שצריכה להתנהל ביניהם. עם זאת, חלק מן הפוסקים נעזרו בכלל זה גם כדי לקבוע אמות מידה ראויות לדיון שצריך להתנהל בין מקבלי ההחלטות. אחת מן הפסיקות המעניינות, שהובאו בפסק דין קוונטינסקי, התייחסה למקרה שבו התקבלה הכרעת רוב באמצעות שַמָּש שעבר בין בתיהם של חברי הנהגת הקהילה ושאל כל אחד מהם לדעתו. במקרה זה אמנם ניתנה לכל אחד מן החברים האפשרות להצביע, אולם לא ניתנה האפשרות לקיים דיון ולהשמיע את דעות המיעוט באוזני דעת הרוב. בהקשר זה פסק רבי שלמה בן אברהם הכהן (יוון, המאה הט"ז), כי אין די במתן זכות הצבעה למיעוט אלא נדרש לקיים דיון שבמסגרתו יוכל המיעוט לשטוח את טיעוניו, דבר שאינו מתאפשר במשאל ביתי:

מאי דאמרינן דמהני [=מה שאמנו שמועילה] הסכמת הרוב להתיר נגד המיעוט המוחים, היינו דוקא שהיו כולם במעמד אחד, ונשאו ונתנו בדבר ועלתה הסכמת הרוב להתירה, כי האי גוונא אמרינן דמהני [=בכגון זה אומרים אנו שמועיל] מה שהסכימו הרוב להתירה. אבל בנדון דידן שלא היו הכל נקבצים במעמד אחד, רק שהשַמָּש היה הולך לכל אחד ואחד בפני עצמו […] יראה דמלתא דפשיטא היא שאין ראוי שתעלה ותועיל ההתרה […] יען דאפשר שאם היו נקבצים יחד אפשר שהרבה אנשים שהסכימו בהתרה היו נשמעים לטענת המוחים. ואפשר כי בהצמדם והוסדם יחד יהיו המוחים בהתרת ההסכמה יותר מהמסכימים בהתרה, ולכן אין ראוי שיקרא רוב נגד המיעוט, אלא כשיהיו יחד בקבוץ אחד וישאו ויתנו בדבר ותעלה הסכמת הרוב להתיר או שלא להתיר, באופן זה יקרא רוב, אמנם בדברים הנעשים בהחבא שלא בקיבוץ כולם כנדון דידן לא יקרא רוב כנגד המיעוט" (שו"ת מהרש"ך ב, קט).

פסיקה זו קרובה יותר לענייננו, שכן היא כבר מתייחסת לא רק לזכות ההצבעה של המיעוט אלא לעצם הצורך בקיום דיון בין החברים מקבלי ההחלטות. ברם, אף כוחה של פסיקה זו עבור פרשת קוונטינסקי מוגבל, שכן היא קובעת את הצורך בקיומו של דיון כלשהו, ואינה מתייחסת לאיכות הנדרשת של הדיון.

בהקשר זה אני מבקש להציב על שולחננו מקור אחר מארון הספרים של המשפט העברי, שמבחינה מסוימת קרוב הרבה יותר לשאלה שנידונה בפרשת קוונטינסקי. הרשב"א דן בעניינה של קהילה פלונית, שמנהיגיה ביקשו לשנות עניין מסוים בכללי המס הנהוגים, ולשם כך התכנסו כדי להצביע בדבר. לאחר שנערכה הצבעה וההחלטה התקבלה בדעת רוב, ביקשו המתנגדים לתקוף את ההחלטה שהתקבלה על בסיס שני טיעונים עיקריים. על פי הטיעון הראשון, שאינו מענייננו כאן, היה קיים שוני בין תוכן ההחלטה שהתקבלה לבין האופן שבו היא תועדה על ידי "אחד מן הנאמנין". טיעון הנגד השני התבסס על כך שכאשר ההחלטה התקבלה לא הוקרא נוסח השינוי בפני המשתתפים, אלא הנאמן דחק בהם לקבלה כפי שהיא ללא קריאתה. וכך מתאר הרשב"א:

שאלת: קצת קהל שנתקבצו בבית הכנסת שלא בשעת תפלה, והיה להם תקנה בענין המס בזמן שעבר, ורצו עכשיו לתקן בה להוסיף ולפחות. והוסיפו מה שהוסיפו, וכתבם אחד מן הנאמנין בפני עצמו בסוף התקנה הראשונה, ולא חתמו בה עדים ולא נזדמנו בה עדים מעולם. וקצת הקהל אומרים כי קצת מאותן תוספות לא היתה כך הסכמת הקהל ולא עלתה על לבם ולאו כל כמיניה לכתוב כל מה שירצה. והתקנה הזאת לא קראוה בבית הכנסת כנהוג בכל התקנות אלא שתפסה שליח בידו ואמר הסכמה במקום חרם שיתנהגו הקהל כפי התקנה הזאת. וענו קצת הקהל קרא לנו מה שיש בה. ולא רצה אותו הנאמן. וקצת הקהל אומרים כי אין תקנה קיימת אלא כשהיא חתומה בעדים מזומנין ושיקראוה בבית הכנסת, בפרט שמא נתחלף בה ענין או נגרע ממנה. הודיענו הדין עם מי. (שו"ת הרשב"א, חלק ג, סימן שצה. הדגשה הוספה)

השאלה שעמדה אפוא לדיון במקרה זה אינה הדרה של נציגי המיעוט מהליך קבלת ההחלטות, אלא איכות הדיון שנפגמה מחמת חוסר נכונותו של "הנאמן" לקרוא בפני המשתתפים את ההצעה העומדת להצבעה. בהקשר זה השיב הרשב"א:

אם מנהג העיר להזמין בהם עדים ולקרותה בבית הכנסת אינה כלום כל שלא נעשית כן. כל שכן במעמד אחד וכתב בפני עצמו שאינו נאמן. וכל שכן כאן שמקצת הקהל אמרו שיקראנה שליח צבור בפרטיה וחששו שמא הוסיף וגרע מן המוסכם ולא רצה אותו הנאמן שכתבה לעשות כן. ואין לאותה התקנה קיום במה שנחלקו עליו שאר קצת הקהל.

כלומר, אם המנהג הוא לקרוא את ההצעות העומדות להצבעה, אזי תקנה שהתקבלה בלא שהוקראה כראוי דינה להתבטל. במיוחד אמורים הדברים כאשר המשתתפים בהצבעה דחקו ביושב הראש לקרוא את התקנה המוצעת, משום שחששו שמא הוסיף או גרע בה, והוא סירב לעשות כן. מדברים אלה של הרשב"א ניתן לחלץ כמה עקרונות חשובים:

ראשית, יש בסיס במשפט העברי להרחבת עקרון ההשתתפות כך שיכלול גם חובה לקיום הליך מינימלי של קריאת התקנה כדי שניתן יהיה להביע הסתייגויות לגביה. שנית, חובה זו לקרוא את התקנה בפני מקבלי ההחלטות תלויה בנוהג שהתפתח באותה קהילה. בלשוננו ניתן לומר, כי אין לשוות לה אופי של חובה סטטוטורית אלא של נוהג חוקתי. ברם, מדברי הרשב"א עולה, שכאשר מתעורר חשד שנוסח התקנה המוצע כולל מרכיבים חדשים או חסר מרכיבים שעליהם הוסכם קודם לכן, יתכן שהחובה לקרוא אותה בפני מקבלי ההחלטות לא תהיה תלויה בנוהג. שלישית, אם אכן התפתח נוהג חוקתי מעין זה, יש בהפרתו כדי להביא לבטלות התקנה.

האם תשובה זו של הרשב"א מהווה תמיכה חד-משמעית בעמדת שופטי הרוב בפרשת קוונטינסקי? לא בהכרח. שהרי במקרה של מס ריבוי דירות נוסח הצעת החוק הוקרא בפני וועדת הכספים של הכנסת אלא שלפי הנטען לא ניתנה לח"כים האפשרות המינימלית לדון בו. לשון אחר, אף השופט מזוז עשוי להסכים לדרישה הבסיסית העולה מתשובת הרשב"א, כי יש חובת הקראה של נוסח הצעת החוק בפני חברי הוועדה אך אין חובת דיון.

ברם, דעתי היא שהעמדה העולה ממכלול מקורות פוסקי ההלכה, ובפרט זו של הרשב"א, קרובה הרבה יותר לעמדת שופטי הרוב. כפי שראינו לעיל, אחד הרציונלים המרכזיים לכלל "רובו מתוך כולו" הוא החובה לקיים דיון בין חברי הוועדה, באופן שנציגי המיעוט יוכלו לנסות לשכנע את האחרים בצדקת טיעוניהם. וכפי שניסח זאת רבי יוסף מטראני, מפוסקי צפת במאות הט"ז-י"ז: "עתה שהסכימו ללכת אחר הרוב ויהא כאילו הסכימו כולם, צריך שיהא מדעת כולם, וכל אחד ואחד מרצה דבריו לפניהם ואז הולכים אחר הרוב וכל שלא עשו כן אין מעשיהם כלום" (שו"ת מהרי"ט א, צה. הדגשה הוספה). מרציונל זה נגזר, כי אין די בנוכחותם הפיזית של נציגי כל חברי הוועדה כדי להכשיר את ההחלטה שהתקבלה, אלא נדרש שיתקיים דיון ביניהם, ולו דיון מינימלי. תשובת הרשב"א הנזכרת היא נדבך חשוב המעבה חובה זו מכיוון נוסף.

אמנם יש מקום לדון במישור העובדתי, האמנם צודקים שופטי הרוב, כי הדיון שהתנהל בוועדת הכספים של הכנסת לא עמד בדרישה לקיום דיון מינימלי (לעניות דעתי, הערכתו של השופט מזוז, כי בוועדת הכספים התנהל דיון מינימלי, משכנעת יותר). אולם במישור העקרוני, נראה כי מנקודת המבט של המשפט העברי הצדק עם שופטי הרוב העומדים על דרישה של אפשרות לקיום דיון מינימלי בין חברי ועדת הכספים.

 

ד"ר בנימין פורת הוא מרצה בכיר בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית בירושלים וראש המכון לחקר המשפט העברי.

ציטוט מוצע: בנימין פורת, עקרון ההשתתפות: תרומת המשפט העברי לפסיקת בית המשפט העליון, ICON-S-IL Blog, 4.4.2018.

 

[1] בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (פורסם באר"ש, 6.8.2017).

[2] עע"מ 1207/15 רוחמקין נ' מועצת העיר בני ברק (פורסם באר"ש, 18.8.2016)

[3] בג"ץ 9029/16 אבירם נ' שרת המשפטים (פורסם באר"ש, 1.2.2017).

[4] בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14 (2004).

[5] על כלל זה ראו בהרחבה אליאב שוחטמן "רובו מתוך כולו: תוקפם של חוקים המתקבלים במליאת כנסת שאינה מלאה" בתוך מחשבות על דמוקרטיה יהודית 407 (בנימין פורת עורך, 2010).

מודעות פרסומת

התגובות סגורות.

בלוג בוורדפרס.קום. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: