בית המשפט העליון כבלם מפני השתלטות עוינת של הממשלה על סמכויות הכנסת / גילה שטופלר

לאחרונה, בשני פסקי דין אמיצים – פסק הדין קוונטינסקי (בעניין מיסוי דירה שלישית)[1] ופסק דין המרכז האקדמי למשפט ולעסקים (בעניין התקציב הדו-שנתי)[2] – לקח על עצמו בית המשפט תפקיד מכריע בהגנה על הדמוקרטיה הישראלית על ידי הוצאת כרטיס אדום לממשלה נגד נסיונותיה לרוקן מתוכן את סמכויותיה של הכנסת ולהשתלט עליהן השתלטות עוינת. במבט שטחי ניתן היה לסבור כי פסיקותיו התקדימיות הללו של בית המשפט העליון מופנות נגד הכנסת. אחרי הכל, בפסק דין קוונטינסקי ביטל בית המשפט, בפעם הראשונה בתולדותיו, חוק של הכנסת – חוק מיסוי דירה שלישית –  בשל הליך פרלמנטרי פגום. בפסק דין המרכז האקדמי, שהוא אולי אף יותר תקדימי, קבע בית המשפט העליון הלכה למעשה כי אסור לכנסת בכובעה כרשות מכוננת לחוקק פעם נוספת חוק-יסוד (הוראת שעה) שיאפשר בפעם השישית (!) לקבוע תקציב דו-שנתי בניגוד לחוק-יסוד: משק המדינה המחייב קביעת תקציב חד-שנתי וקבלת אישור הכנסת לתקציב מדי שנה.

לא ייטעו מי שיטענו כי בשני פסקי הדין הללו מדובר על עליית מדרגה באקטיביזם השיפוטי. עם זאת, תהיה זו טעות חמורה לחשוב כי פסיקותיו של בית המשפט מטרתן לצמצם את סמכויות הכנסת. נהפוך הוא, מטרתן של שתי הפסיקות האמורות היא להחזיר לכנסת את מעמדה העליון בדמוקרטיה הישראלית כגוף מחוקק עצמאי וכמנגנון פיקוח ובקרה על עבודת הממשלה, ולמנוע מהממשלה לרוקן מתוכן את סמכויותיה ולנכסן לעצמה. כמאמר השופט סולברג בקוונטינסקי – תפקיד בית המשפט הוא למנוע מצב בו "תהיה הכנסת כאסקופה הנדרסת בגלגלי הממשלה".[3]

לכן, בפסק דינו בעניין קוונטינסקי ביטל בית המשפט את החוק מכיוון שהאופן בו הועבר בוועדת הכספים מנע כל אפשרות שחברי הכנסת יוכלו לקיים דיון מינימלי בהצעת החוק ולגבש עמדה ולו באופן הבסיסי ביותר לגביה. בכך מנע בית המשפט מהממשלה להשתמש בכנסת כבחותמת גומי. בית המשפט נימק את החלטתו בכך שהאופן בו הועבר החוק היווה הפרה חמורה של עקרון הפרדת הרשויות. כפי שציין השופט מזוז בדעת המיעוט שלו, זוהי הפעם הראשונה בה בית המשפט פוסל חוק בשל היותו סותר עקרון יסוד של השיטה (הפרדת הרשויות), ולא בשל סתירתו לחוק-יסוד.

באופן דומה, בפסק דינו בעניין המרכז האקדמי קבע בית המשפט כי השיטה שהתפתחה, לפיה מדי תקופה נחקק חוק-יסוד זמני (הוראת שעה) המאפשר לממשלה החל משנת 2009 להעביר שוב ושוב תקציב מדינה דו-שנתי בניגוד לקבוע בחוק-יסוד: משק המדינה, מהווה שימוש לרעה בחקיקת יסוד. התקציב הדו-שנתי גרם לכך שבתוך תקופת התקציב נקלעה המדינה לגירעונות כספיים גדולים, דבר שהביא להתנגדותם של הגורמים המקצועיים הכלכליים לתקציב דו-שנתי. אף חמור מכך, התקציב הדו-שנתי יצר גרעון דמוקרטי-חוקתי עמוק מכיוון שמנע מהכנסת את כלי הפיקוח העיקרי שלה על פעולות הממשלה – השתתפות בעיצוב תקציב המדינה מדי שנה וההצבעה השנתית על אישורו. יתרה מזו, המעבר לתקציב דו-שנתי גם נתן לממשלה חסינות חלקית מפני סמכותה של הכנסת לפי חוק-יסוד: הכנסת להביא לבחירות חדשות באמצעות אי-אישור התקציב תוך שלושה חודשים מיום תחילת שנת התקציב.[4] כך למעשה, נעשה שימוש לרעה בחקיקת יסוד על מנת להחליש את כוחה של הכנסת ולצמצם את יכולתה לבקר את מדיניות הממשלה ואף להביא לבחירות חדשות. בשל כל האמור הוציא בית המשפט התראת בטלות מובהקת (כהגדרתו של השופט רובינשטיין) לחוק-יסוד: תקציב המדינה (הוראת שעה), שמשמעה הוא שאם הוראת השעה תחוקק שוב, היא תהיה בטלה. התראה שכזו מהווה צעד חריג ביותר מצד בית המשפט שהצהיר לראשונה כי בכוונתו להכריז על בטלותו של חוק-יסוד (הוראת שעה) אם זה ישוב ויחוקק. הנימוק שנתן בית המשפט לסמכותו לבטל חוק-יסוד (הוראת שעה) מעין זה הוא שחקיקתו מהווה שימוש לרעה בסמכות המכוננת. גם כאן, כמו בקוונטינסקי, השימוש לרעה שנעשה בסמכות המכוננת נועד לאפשר לממשלה לעקוף את עיקרון הפרדת הרשויות ולהגביל מהכנסת לבצע את תפקידה כמפקחת על הממשלה.

אולם, יטען הטוען, הרי חקיקת חוק מיסוי דירה שלישית וחוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2016 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) נעשתה על ידי הכנסת, שהיא הרשות המחוקקת והמכוננת, ולא על ידי הממשלה, שהיא רק הרשות המבצעת. הרי בדמוקרטיה פרלמנטרית כמו ישראל הממשלה היא הכפופה לכנסת ולא להיפך, ואם כך, על מה מתבססת הטענה כי הממשלה היא זו השולטת בפעולות הכנסת? התשובה לשאלה זו היא פשוטה ומטרידה – מערך ההסכמים הקואליציוניים הנוהג בישראל בשנים האחרונות הפך את מערך הכוחות במדינה וכיום שליטתה של הממשלה בכנסת היא כה מוחלטת ששום חוק אינו יכול לעבור בכנסת אם לא אושר קודם לכן על ידי ועדת השרים לענייני חקיקה. זאת כיוון שההסכמים הקואליציוניים מחייבים את כל חברי הכנסת של סיעות הקואליציה להצביע לא לפי צו מצפונם או שיקול דעתם העצמאי אלא אך ורק על פי החלטת ועדת השרים. יתרה מזו, דיוניה של ועדת השרים והצבעותיה הינם חסויים, כך שהשרים, האחראים כיום בפועל על החקיקה וחקיקת היסוד בישראל אף אינם חשופים לביקורת ציבורית על עמדותיהם, ואלה נותרות עלומות. עתירה נגד החיסיון האמור נדחתה,[5] על אף שחיוני היה שבית המשפט יקבלה. שורש הרע אינו טמון רק בחסיון של ועדת השרים לענייני חקיקה אלא גם ובעיקר בהסכמים הקואליציוניים עצמם. הסכמים אלה מרוקנים הלכה למעשה את סמכותה של הכנסת מכל תוכן ומעבירים אותה בשלמותה לידי הממשלה. הליך החקיקה בקוונטינסקי הפר את עיקרון הפרדת הרשויות ואת עיקרון ההשתתפות הנגזר ממנו לא רק כיוון שלא היה סיפק בידי חברי הכנסת לגבש עמדה לגבי הצעת חוק מורכבת ולדון בה כראוי. הליך החקיקה בקוונטינסקי, כמו כל הליכי החקיקה שנערכו החל מהכנסת ה-19 ואילך, סותרים את עיקרון היסוד של הפרדת הרשויות מכיוון שלא משנה מה היא עמדתם של חברי הכנסת של הקואליציה במהלך הדיון, או בעקבותיו, אופן הצבעתם על החוק מוכתב מראש על ידי עמדת הממשלה כפי שנקבעה בוועדת השרים לענייני חקיקה.[6]

בפסקי הדין בעניין קוונטינסקי ובעניין המרכז האקדמי לקח על עצמו בית המשפט העליון את התפקיד החיוני של הגנה על סמכויות החקיקה והפיקוח של הכנסת מפני כוחה של הממשלה, ולא היסס להכריז על בטלות חוק בשל פגם בהליך החקיקה ואפילו להוציא התראת בטלות מובהקת לחקיקת יסוד. הגיע הזמן להעמיד את הלכת ולנר[7] במבחן ולעתור לבית המשפט כדי שיכריז על בטלותם של ההסכמים הקואליציוניים המחייבים את חברי הכנסת של הקואליציה להצביע על הצעות חוק בהתאם להחלטות ועדת השרים לענייני חקיקה. כל עוד לא יבוטלו הסכמים אלה תוסיף הכנסת להיות חותמת גומי להחלטות הממשלה ועיקרון הפרדת הרשויות ייוותר ברמה הפורמלית בלבד.

 

גילה שטופלר היא פרופ' חבר(ה) במרכז האקדמי למשפט ולעסקים. תחומי המחקר המרכזיים שלה הם משפט חוקתי, משפט חוקתי השוואתי, יחסי דת ומדינה, רב תרבותיות וזכויות נשים. היא העורכת הראשית של כתב העת Law and Ethics of Human Rights.

ציטוט מוצע: גילה שטופלר, בית המשפט העליון כבלם מפני השתלטות עוינת של הממשלה על סמכויות הכנסת, 25.3.2018, ICON-S-IL Blog.

 

[1] בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (פורסם באר"ש, 6.8.2017).

[2] בג"ץ 8260/16 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' כנסת ישראל (פורסם באר"ש, 6.9.2017).

[3] עניין קוונטינסקי, לעיל ה"ש 1, פס' 34 לפסק דינו של השופט סולברג.

[4]  זאת בעיקר בהתחשב בכך שעל פי ס' 28 לחוק-יסוד: הממשלה הצבעות אי-אמון רגילות מחייבות הבעת אמון בממשלה חלופית (אי-אמון קונסטרוקטיבי).

[5] ראו בג"ץ 2555/17 תומר אביטל נ' ממשלת ישראל (פורסם באר"ש, 18.12.2017).

[6]  חברי הכנסת יכולים לבצע שינויים מסוימים בסעיפי החוק במהלך הדיונים, אך תמיכתם/התנגדותם לחוק עצמו מוכתבת על ידי עמדת הממשלה.

[7] בג"ץ 5364/94 ולנר נ' יושב-ראש מפלגת העבודה הישראלית, פ"ד מט(1) 758 (1995).