מיני-סימפוזיון בעקבות בג״ץ קוונטינסקי נ׳ כנסת ישראל – הקדמה / יניב רוזנאי

מיני-סימפוזיון זה מוקדש לפסק הדין בעניין חוק מס דירה שלישית, או בשמו הרשמי, בג״ץ קוונטינסקי נ׳ כנסת ישראל שניתן בחודש אוגוסט 2017.[1] הרקע לפסק הדין הוא החלטתה של ממשלת ישראל להטיל מס על מי שברשותו שלוש דירות או יותר כדי להילחם בעליית מחירי הדיור בישראל. הממשלה החליטה להסדיר את סוגיית מס דירה שלישית דרך חוק ההסדרים, אותו חוק שמובא לכנסת באמצעות הצעת חוק ממשלתית המנוסחת על ידי משרד האוצר, והכוללת אוסף של תיקוני חקיקה רבים. לא אחת נמתחה על "חוק ההסדרים" ביקורת ציבורית ופוליטית.

בנובמבר 2016 הצעת החוק עברה קריאה ראשונה בכנסת והועברה לדיון בוועדת הכספים. ביום הדיונים, נוסח עדכני של הפרק העוסק במס ריבוי דירות הועבר לחברי הוועדה בשעה תשע בערב ואילו חברי הכנסת התפנו לדון בפרק זה רק לקראת חצות. חברי הוועדה העייפים, שניהלו דיונים לכל אורך היום ובלילה שלפניו, ביקשו לדחות את הדיון כדי שיוכלו ללמוד את הצעת החוק לפרטיה. גם היועצת המשפטית של הוועדה עמדה על הקושי שבקיום הדיון בנסיבות האלה, וציינה כי אפילו הנוסח המקורי מעולם לא נדון באופן מעמיק בוועדה, וכי הייעוץ המשפטי לא יוכל לחוות דעתו על התיקונים שכן גם הוא נחשף לנוסח החדש רק עכשיו. נציגי משרד האוצר התנגדו לקולות ויושב ראש הוועדה החליט להמשיך בדיון. כמחאה, עזבו חברי ועדה מסיעות האופוזיציה את החדר. בשעות הבוקר המוקדמות אישרה הוועדה את הצעת החוק ולאחר מספר ימים הצעת החוק עברה בכנסת בקריאה שנייה ושלישית. כנגד החוק הוגשה עתירה לבג"ץ.

בפסק הדין, קבע בג"ץ כי בחקיקת החוק נפל פגם היורד לשורש הליך החקיקה שכן נפגעה זכות ההשתתפות של חברי וועדת הכספים בהליך החקיקה. עם זאת, בג"ץ קבע כי אין צורך לבטל את הליך החקיקה כולו אלא רק להחזיר את החוק לשלב הדיון בוועדת הכספים שם התרחש הפגם.

הקושי שהתעורר ביחס לחוק המדובר התמקד בכך שאופן התנהלותה של הממשלה מנע מחברי הכנסת ליטול חלק של ממש בהליך החקיקה ולא אפשר לחברי הכנסת לגבש עמדה מהותית, ולוּ באופן מצומצם, בנוגע להצעת החוק המונחת לפניהם. כבוד השופט סולברג, שכתב את דעת הרוב, ציין כי הכנסת מייצגת את העם, ולפיכך הוכר מעמדה הרם בקרב שלוש רשויות השלטון. באופן מיוחד חזק מעמדה של הכנסת בכל הנוגע לחקיקה, המהווה את הפונקציה המרכזית של הכנסת כבית מחוקקים, ואילו הרשות השופטת נדרשת להבטיח כי הכנסת אכן ממלאת את תפקידה זה בנאמנות ובאחריות. זאת במיוחד בשיטת המשטר הפרלמנטרית הנהוגה בישראל, שבה מחזיקה הרשות המבצעת ברוב מקרב חברי הרשות המחוקקת. השילוב בין חוק ההסדרים לבין הפרקטיקה הנוהגת שבה הקואליציה שולטת בכנסת – מחייב בחינה של הליך החקיקה על מנת לוודא שלא מופר מערך הכוחות בין הרשות המבצעת לבין המחוקקת. אם לא מתקיים דיון פרלמנטרי מינימאלי בוועדות הכנסת, ישנו חשש כי הכנסת תהפוך לחותמת גומי של הרשות המבצעת, אשר נהנית מרוב בכנסת. כלומר, עקרון הפרדת הרשויות מחייב את בית המשפט לעמוד על המשמר, לבל תאפיל הממשלה על הכנסת.

ברשימתו, "הליכי חקיקה והפרדת הרשויות", אריאל בנדור סוקר את התפתחות ההלכה בעניין ביקורת שיפוטית בשל פגמים בהליכי החקיקה ומתאר את הבעייתיות המשפטית שבדעת הרוב בפסק-דין קוונטינסקי המתבססת על עקרון יסוד – הפרדת הרשויות – כעיקרון על שיש בהפרתו כדי להוביל לפסילתם של חוקים או חוקי-יסוד. לביטול חוק מכוח עקרון הפרדת הרשויות, טוען בנדור, יש פוטנציאל חוקתי רחב החורג מתחום הליכי החקיקה.

פסק-הדין, חשוב לציין, כולל דעת מיעוט חשובה של השופט מזוז שסבר כי דין העתירה להידחות. לדעת השופט מזוז, עמדת שופטי הרוב מהווה, להלכה ולמעשה, סטייה מהותית ובלתי מוצדקת מהלכת ארגון מגדלי העופות לפיה בית המשפט לא יבטל חוק בשל פגמים בהליך חקיקתו המתייחסים לאיכות הדיון ("הליך חקיקה נאות"), אלא כי זו תוגבל רק למקרה בו מדובר בפגיעה מהותית וקשה בערכי היסוד של הליך החקיקה.[2]

האמנם מדובר בסטייה מהותית מהלכת "ארגון מגדלי העופות"? שאלה זו עומדת בבסיס רשימתו של איתי בר-סימן-טוב "האם נותצה החומה בין עקרון ההשתתפות לדוקטרינת הליך החקיקה הנאות? הערות בעקבות בג"ץ קוונטינסקי", בה מנתח בר-סימן-טוב את פסק הדין מול הלכת ארגון מגדלי העופות. לדעת בר-סימן-טוב,  דעת הרוב בפסק דין קוונטינסקי לא גלשה לדוקטרינת "הליך החקיקה הנאות" ובעוד ש"החומה בין דוקטרינה זו לבין עקרון ההשתתפות אולי נרעדה קמעא", זו לא נותצה.

בדעת המיעוט שלו, הוסיף השופט מזוז כי הפסיקה מהווה שינוי מרחיק לכת במערכת היחסים העדינה והרגישה שבין בית המשפט לבין הכנסת המעורר שורה של בעיות, עיוניות ומעשיות, בהיבט של עקרון הפרדת הרשויות וכיבוד בין רשויות. אמנם, טיעון מרכזי כנגד ביקורת של בית המשפט על חקיקה הוא כי ביקורת שיפוטית פוגעת במעמדו של המחוקק אשר נתפס כמשקף באופן בלעדי את רצון העם ובעקרון הפרדת הרשויות המייחד את פעולת החקיקה לגוף המחוקק. חקיקה, כך נטען, היא פעילות המוטלת על הרשות המחוקקת ולא על הרשות השופטת. ביקורת שיפוטית על חוק נוגדת אפוא במבט ראשון את עקרון הפרדת הרשויות. זאת בוודאי כאשר הביקורת השיפוטית אינה מבוססת על הוראה חוקתית מפורשת אלא מכוח עקרונות יסוד של השיטה.

ואכן, לאחרונה, פרסמה שרת המשפטים, איילת שקד, את תזכיר חוק-יסוד: החקיקה, שמבקש להסדיר את סמכות בית המשפט העליון לבטל חוקים של הכנסת. מה שמעניין במיוחד בתזכיר חוק-יסוד החקיקה הוא הוראת "אי-שפיטות" שמבקשת לבטל את סמכותו של בית המשפט לפסול חוקי-יסוד וכן לבטל את סמכותו לפסול חוקים בשל פגמים בהליך החקיקה. היוזמה הזו מגיעה על רקע פסק דין קוונטינסקי ופסק הדין בעניין התקציב הדו-שנתי שקבע כי לא ניתן יהיה עוד לחוקק תקציב דו-שנתי באמצעות תיקון זמני של חוקי יסוד.[3]

שני פסקי הדין הללו הם תקדימיים ודרמטיים במיוחד. בפסק הדין בעניין מיסוי דירה שלישית בג"ץ, בפעם הראשונה בתולדותיו, ביטל חוק של הכנסת בשל פגם בהליך החקיקה. בפסק הדין בעניין התקציב הדו שנתי התערב בג"ץ, באופן חסר תקדים, בחוק יסוד וקבע שיש לו סמכות לבטל חוקי יסוד.

בהסבירם את תזכיר חוק היסוד, ציינו השרים בנט ושקד כי: "בשנה האחרונה הציבור הישראלי ומומחי משפט חוקתי נדהמו לגלות שלראשונה בית המשפט החל לפסול חקיקה על עניינים פרוצדורליים, בעוד שבעבר הוא התערב בעילות מהותיות בלבד. כמו כן, לראשונה פסל בית המשפט העליון סעיף בחוק יסוד." לכן, בתגובה לשתי החלטות שנויות במחלוקות אלו, מבקש תזכיר חוק יסוד החקיקה "להגדיר בצורה ברורה את גבולות הביקורת השיפוטית".

בניגוד לאמירה כי יש בפסילת חוק בשל פגם בהליך החקיקה משום פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות, ברשימתה "בית המשפט העליון כבלם מפני השתלטות עוינת של הממשלה על סמכויות הכנסת" מבקשת גילה שטופלר לטעון שבשני פסקי דין דרמטיים אלו בית המשפט העליון לא פגע בהפרדת הרשויות או במעמדה של הכנסת אלא ההיפך: הוא דווקא ביקש לשמור על עקרון הפרדת הרשויות ולבצר את מעמדה של הכנסת כנגד כרסום על-ידי רשות אחרת – הרשות המבצעת. אני מסכים עימה שאין לראות בביקורת השיפוטית של בית המשפט על הליך החקיקה של הכנסת ועל התקציב הדו-שנתי פגיעה של בית המשפט בעצמאות הכנסת. יש להבחין בין הרשות המחוקקת – הכנסת והרשות המבצעת – הממשלה. בשני פסקי הדין הדרמטיים הללו, בית המשפט ממצב עצמו כמגן הכנסת.[4] יצוין כי ההגנה של בית המשפט על המחוקק אינה ייחודית לישראל והיא קיימת במקומות אחרים כגון אנגליה, איטליה, וגרמניה.[5]

בצדק, אפוא, מציין עידו פורת ברשימתו "המינהליזציה של המשפט החוקתי ואקטיביזם פרו-פרלמנטרי", שתופעת ההתערבות של בית המשפט בהחלטות של הממשלה או של הפרלמנט, על מנת להגן על הפרלמנט מפני כוחה הרב מדי של הרשות המבצעת היא תופעה כלל-עולמית. ברשימתו, עומד פורת על הבעייתיות הקיימת בטשטוש הגבולות בין ביקורת שיפוטית על מעשה המינהל וביקורת חוקתית על חוק, ובשימוש הסלקטיבי בביקורת שיפוטית על כל פעולה של כל רשות מרשויות המדינה, לפי עקרונות כלליים של המשפט המינהלי מכוח עקרון שלטון החוק.

לבסוף, ברשימתו "עקרון ההשתתפות: תרומת המשפט העברי לפסיקת ביהמ"ש העליון" מתאר בני פורת את גישת המשפט העברי בסוגיית עקרון ההשתתפות של נבחרי הציבור בהליך קבלת ההחלטות ברשות המנהלית. סקירתו של פורת מביא אותו לטענה כי מנקודת המבט של המשפט העברי, צדקו  שופטי הרוב בעמידתם על דרישת האפשרות לקיים דיון מינימלי בין חברי וועדת הכספים.

הפרדת הרשויות משמעה קיומן של שלוש רשויות שוות מעמד: רשות מחוקקת, רשות מבצעת ורשות שופטת. לכל אחת מהרשויות פונקציות שמוטלות עליה. פרופ' אהרן ברק, נשיא בית המשפט העליון דאז, ציין כי אין משמעותו של עקרון הפרדת הרשויות כי כל רשות רשאית לחרוג מסמכותה בלא שהרשויות האחרות יתערבו; "הפרדת רשויות אינה דיקטטורה של הרשויות".[6] הפרדת רשויות משמעותה שכל רשות עצמאית בתחומה כל עוד היא פועלת בגדרי סמכותה. אכן, קיומה של הפרדת רשויות מחייב מנגנון הכרעה בשאלה אם אחת מהרשויות חרגה מסמכותה. לכן ביקורת שיפוטית היא מכשיר עיקרי להגשמת הפרדת הרשויות. בפסק הדין בעניין קוונטינסקי, כמו גם בעניין התקציב הדו-שנתי, בית המשפט מבקש להגן על פונקציות שהן מתפקידה של הכנסת ולמעשה מחזיר למקומו את האיזון החוקתי המונח ביסוד הפרדת הרשויות.

בהתבסס על כתיבה ענפה בדבר תפקידם של בתי המשפט בדרום הגלובלי, נדיב מרדכי ואני טענו במקום אחר שפסק-הדין בעניין קוונטינסקי ופסק-הדין בעניין התקציב הדו-שנתי משקפים תפקיד דינאמי של בית המשפט במטרה להגן על החוקה המוסדית של ישראל כדי לשמר ולחזק את ההליך והמוסדות הדמוקרטים בישראל.[7]

כפי שכתב פרופ' ברק, "הדמוקרטיה זקוקה לפרלמנט חזק, אמיץ ואחראי. שקיעת הפרלמנט מסוכנת לדמוקרטיה. פריחת הפרלמנט חיונית היא למשטר הדמוקרטי. […] מקווה אני כי ימצא איזון ראוי לבין הפרלמנט לבין הרשות המבצעת בהכרעה בשאלות המדיניות והחברתיות המרכזיות של החברה, וכי הפרלמנט לא יעביר אל הרשות המבצעת הכרעות שמן הראוי להן להעשות בפרלמנט. מקווה אני כי הפרלמנט יגביר את הפיקוח שלו על הרשות המבצעת. רשות מבצעת חזקה זקוקה לרשות מחוקקת חזקה." [8]

לגישתי, פסק הדין בעניין קוונטינסקי הוא צעד אחד בכיוון חיזוק הפרלמנט הישראלי והדמוקרטיה הישראלית.

 

יניב רוזנאי הוא מרצה בכיר, בית הספר רדזינר למשפטים, המרכז הבינתחומי הרצליה ויו"ר-משותף-מייסד, האגודה הישראלית לחקיקה.

ציטוט מוצע: יניב רוזנאי, סימפוזיון בעקבות בג״ץ קוונטינסקי ואח׳ נ׳ הכנסת – הקדמה, ICON-S-IL Blog 13.03.2018.

 

[1] בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (פורסם באר"ש, 6.8.2017). חלקים מהקדמה זו מבוססים על הֶסְכֵּת (פודקאסט): יניב רוזנאי, "בית המשפט העליון כמגן הכנסת" שיופיע ב- 102FM רדיו תל אביב.

[2] בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14 (2004).

[3] בג"ץ 8260/16 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' כנסת ישראל (פורסם באר"ש, 6.9.2017).

[4] אני מרחיב על כך ב-   Yaniv Roznai, The Israeli Supreme Court as Guardian of the Knesset, Verfassung und Recht in Übersee (forthcoming 2018-2019)

[5] ראו Yaniv Roznai and Pietro Faraguna, Constitutional Paternalism: A Comparative Perspective on Courts as Guardians of Parliaments (in process).

[6] אהרן ברק "על רשויות וערכים בישראל" הפרקליט מב(ג) 445, 447 (1995).

[7] Nadiv Mordechay and Yaniv Roznai, A Jewish and (Declining) Democratic State? Constitutional Retrogression in Israel, 77(1) Maryland L. Rev. 244, 256-7 (2017)

[8] אהרן ברק "הפרלמנט ובית-המשפט העליון – מבט לעתיד" הפרקליט מה(א) 5, 12 (2000).

להשאיר תגובה

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

יצירה של אתר חינמי או בלוג ב־WordPress.com. ערכת עיצוב: Baskerville 2 של Anders Noren.

למעלה ↑

%d בלוגרים אהבו את זה: