הערות מסכמות: על מצבה של הדמוקרטיה בישראל ואיך להגן עליה / רות גביזון

אני שמחה על היוזמה לקיים דיון מקצועי-ציבורי פתוח בבעיות השעה, ומודה שהוזמנתי להשתתף בסימפוזיון הפותח. השאלה שהוצבה בפנינו הייתה האם ישראל נמצאת בתהליך של "השתלטות חוקתית" או "נסיגה חוקתית" – שמעלה חששות לגבי חוסנה של הדמוקרטיה החוקתית והליברלית. אני אטען שיש קשר בין התשובה שניתנת לשאלה זו לבין ההמלצות המעשיות של הכותבים לפעולה נכונה. בהבדלים בין התשובות טמון הבדל מרכזי וקריטי בתפיסת החוקתיות עצמה.

עידו פורת וברק מדינה לא חושבים שהדמוקרטיה  בישראל נמצאת בתהליך של קריסה או של השתלטות עוינת.[1] מדינה מסביר שרוב ההצעות המועלות לשינוי באיזון החוקתי הן לגיטימיות – אם כי הוא מתנגד להן לגופן – והוא ממליץ להיאבק בשדה הפוליטי חינוכי ולהצביע על הטעמים לכך שאינן רצויות. לדעתו, מאבק כזה הוא עצמו חלק מדמוקרטיה ליברלית הן ברמה העקרונית והן ברמה הפרודנטית. פורת מרחיק לכת אף יותר. לטעמו, יש בפנינו משחק מורכב של מאבק בין מוקדי כוח שונים, שבחלקם – הפוליטיים-בחירותיים שלהם – יש משקל גדול יותר לכוחות של ימין מסורתי, ואילו באחרים יש משקל גדול יותר לכוחות של שמאל ליברלי חילוני. לדעתו, נכון להגיע למצב של איזון יותר מורכב ביניהם כך שימין ושמאל, ליברליות ושמרנות, יהיו מיוצגים בצורה יותר רחבה בכל מוקדי הכוח. דווקא גילה שטופלר ואלון הראל, ובמידה פחותה רוזנאי ומרדכי, ממעטים בהמלצות. התיאור שלהם רווי סכנות, והם מבחינים בין אלה – אנשים, קבוצות, מוסדות – שהם תומכי הדמוקרטיה והחוקתיות, ואלה שמנסים להחלישם. מטרתם לתמרץ את הראשונים להגביר מודעות לסכנות, ומאבק נגד מי שמוביל אותן.

אצל מדינה ופורת (ואני מצטרפת אליהם) תיאור המציאות אינו מחייב חלוקה חדה כזו בין "בעד" או "נגד".  ההנחה היא שביסוד הדמוקרטיה עומד בכל זאת העם במובן הדמוס – כלל אזרחי המדינה, שיש להם דעות וחזונות שונים. מאבק על הדמוקרטיה לא יכול לכן להתקיים כאשר כללי המשחק המשותפים נוטים לייצר תוצאות שמועדפות על ידי קבוצה אחת, ופוסלים על הסף את ההעדפות ואף את הלגיטימיות של תפיסות אחרות.

לפי תפיסה זו, המערכת המוסדית שמקיימת את הדמוקרטיה צריכה לשקף איזון סביר ודינמי בין תוצאות הבחירות, לבין מערכת אילוצים וערכים שהיא הכרחית כדי שהדמוקרטיה לא תידרדר לעריצות.[2] דמוקרטיה תהיה חסונה יותר כאשר יש בחברה הסכמה לא רק על זה שיש לכבד תוצאות של בחירות, אלא גם על ערכי יסוד משותפים, ועל איכות המוסדות והמבנים הנדרשים כדי שדמוקרטיה תהיה יציבה ובת קיימא. בנוסף, תנאים תהליכיים לקיומה של דמוקרטיה (חופש ביטוי, חופש התאגדות, זכויות פוליטיות, אזרחות מכילה) חשובים לא רק למחויבות ההכרחית של כל חברה ומדינה לזכויות האדם, אלא גם למידת הדמוקרטיה עצמה.

המתח הזה – בין תוצאות הבחירות כקובעות מי יהיה בשלטון לבין המבנה הערכי והמוסדי המַבנה כח פוליטי ומגביל אותו – טבוע בכל דמוקרטיה ויהיה קיים בה תמיד. דמוקרטיה אכן אינה רק שיקוף של סיכום של ההעדפות של הרוב.  לפעמים העדפות הרוב קצרות-טווח, לא מושכלות, פסולות מוסרית ואף מסוכנות לחברה. המסגרת המורכבת של מוסדות חוקתיים, זכויות אדם, הפרדת רשויות, שלטון החוק, בלמים ואיזונים וריבוי מוקדי כוח גם בפוליטיקה וגם בחברה האזרחית נועדה לתת תרגום מיטבי ודינמי למתח בין פעולה על פי העדפות הרוב לבין פעולה טובה לחברה ולמדינה. זה המובן בו בדמוקרטיה הכוח הפוליטי הוא "של העם" ועליו להיות מופעל "על ידי העם, ולמען העם", עם כל המורכבויות של הניסוח הקלאסי הזה.

האם יש "איזון נכון", שקובע מתי מאבק הוא על הדמוקרטיה עצמה, ומתי הוא בתוכה? אין תשובה ברורה ונצחית לשאלה הקריטית הזאת. אבל כל תשובה צריכה לנווט בין שתי סכנות: המציאות החוקתית – שהיא רק חלק קטן של המציאות החברתית והפוליטית –  עלולה להחליש מעצורים ובלמים ולאפשר הדרדרות לעריצות. ומצד שני – פרשנות מרחיבה להגבלות החוקתיות עלולה להגביל יתר על המידה את המימוש של תוצאותיהן של בחירות דמוקרטיות. חוקות לא נועדו רק להגביל את כוח השלטון אלא לאזן בין הפעלתו היעילה, שהיא הכרחית למדינה מתוקנת, לבין החששות שייעשה בו שימוש לרעה. בעוד שהמנצחים בבחירות נוטים לפעול כאילו מותר למנצח לקחת הכל, לפעמים מתעורר הרושם שתומכי החוקתיות (השוואתית, או בחברה בה מדובר) מנסים למצוא דרכים מגוונות כדי לצמצם ככל האפשר את הרלבנטיות של תוצאות הבחירות. שתי הנטיות לא צודקות ולא חכמות. שתיהן מנכסות את "הדמוקרטיה" בלי לתת משקל מספיק למורכבותה הטבועה, זו שהיא מקור כוחה כאידיאל וגם מקור השבריריות שלה.

כי בסוף חוקה לבדה, גם אם תהיה מושלמת, לא תגן עלינו. חוקה תהיה קיימת ותגביל את השלטון רק אם גם לאלה שמנצחים בבחירות יהיו טעמים ממשיים לכבד את העקרונות החוקתיים. למשל, כי הם לא יכולים לסמוך על זה שיהיו בשלטון לתמיד, וכי הם רואים שכדי לפעול אפקטיבית לא מספיק רק כוח פוליטי עכשווי אלא צריך גם לגיטימציה רחבה יותר; וכי גם הם יינזקו אם החוקה המשותפת שמגבילה את כוחם תקרוס. השאלה אם בישראל מתקיימים התנאים לחוקה יציבה כזו היא כמובן ניסוח אחר של השאלה בה אנו עוסקים כאן.[3]

אז מה אני מציעה? 

ראשית, אני ממליצה לתומכי הדמוקרטיה הליברלית – שאני רואה את עצמי כחלק מהם – לרכז הרבה יותר מאמץ ומחשבה ותכנון בלנסות להגדיל את כוחם בקלפיות, ברמה הארצית והמקומית. זה מאמץ קשה ומתמיד, שנוח לברוח ממנו לעתירות או לניסוח עקרונות חוקתיים שאמורים לעשות את העבודה בלי הרבה מאמץ לתת מענה אמתי ואמין לצרכים וסוגיות פוליטיות בוערים. אין אצלנו סכנה ממשית שהבחירות הקרובות הן האחרונות או שהן נהיות חד-מפלגתיות. גם אם כל ההצעות שמובאות כדוגמא לשחיקה היו עוברות (לא סביר) – זה לא היה נוטה להנציח את השלטון. אבל סביר שהיבחרות, בעיקר כיום, דורשת מידה מסוימת של "פופוליזם" במובן של קשב לצרכים של הציבור ויותר טוב להשתמש בו ולא להסתפק בהוקעתו.[4]

שנית, אני רוצה פחות תמריצים לנהל מאבקים פוליטיים באמצעות ניסיון לבלום את המוסדות הפוליטיים על ידי בתי המשפט או לחצים בינלאומיים, ויותר תמריצים לקיים מהלכים – כולל חוקתיים – מתוך דיון, מאבקי כוח  ומשא ומתן הדדי בתוך המערכת הפוליטית. מרכיבי חוקה שמפצלים את הכוח (לא רק הפוליטי) ומבקרים אותו הם אכן חיוניים, אבל המרכיבים האלה אינם מחייבים בהכרח שימור אדוק של כל ההסדרים הקיימים, כולל הסדרים שהם עצמם תוצאה יחסית חדשה של מאזן כוחות אחר מזה הקיים כיום.[5] מאבק של "הכל או לא כלום" בהצעות כאלה לא רק שאינו מועיל, אלא יכול לסכל את הסיכוי להעביר חוקים שאכן יהיו איזון סביר בין הרצון לאפשר משילות לבין הגבלת שימוש לרעה בכוח השלטון, ושיהוו דוגמא לפעולה חוקתית משותפת שתהיה יציבה הרבה יותר מאשר מהלכים כוחניים מצטברים. דווקא כאשר יש הצטברות של הצעות, ניתן לבצע חשיבה חוקתית ולנסות לגבש עסקת חבילה.

שלישית, וקשה יותר, אני רוצה מהלך של מנהיגות פוליטית אבל גם חברתית ותרבותית, מכל המחנות, שתעודד הבחנה בין העקרונות והמוסדות החוקתיים, ועקרונות האזרחות המשותפת, שאותם צריך לכבד, לבין ביקורת, שיכולה להיות נוקבת וחריפה ובוטה, על מדיניות ועמדות והתבטאויות ספציפיות. בין מאבק רעיוני לבין דה-לגיטימציה וביזוי של היריב. כולנו כאן כדי להישאר. כולנו שותפים במפעל המדינה. לפעמים צריך להדגיש את המשותף ולא את המבחין. התביעה צריכה להיות מכולם, אבל בעיקר ממנהיגי הקואליציה הנוכחית. הדגשת המשותף והמחויבות לחזקו צריכה להיות בשיח הפוליטי ואף בפעולה שהיא לרווחת כל תושבי המדינה, כהבטחת ההכרזה, ולא רק פעולה מגזרית.

לשיתופי פעולה ולהדגשת המשותף יש בהחלט מחיר. הם עלולים ליצור את הרושם שאין טעם דחוף להחליף את השלטון (או לחשוש ממתנגדיו). שיתוף פעולה אכן מעניק גם לגיטימציה, ולגיטימציה למתנגד פוליטי לא תמיד רחוקה די הצורך מויתור על ההבדלים הערכיים והמדיניים בין השלטון לבין מתנגדיו. אבל, שוב, השניות הזאת היא בלב כל דמוקרטיה.

לא רק יכולת חוקית להחליף את השלטון, אלא עצם החלפתו לעתים קרובות יחסית ובאופן סדיר, הם המגן החזק ביותר של דמוקרטיה יציבה. החלפה כזו מאפשרת העברת שלטון טובה יותר וגם רכישת מומחיות ממשלית גם בחוגי האופוזיציה העכשווית, שעושה אותה חלופה סבירה יותר לשלטון עצמו. בנושא הזה יש היחלשות מסוימת אצלנו. היא לא נובעת בהכרח מהטעמים שהם הנושא העיקרי של הפוסטים שלנו. כמו שנרמז בחלק מהפוסטים, היא בעיקרה לא חוקתית אלא חברתית ופוליטית. כדי לתמוך בדמוקרטיה כדאי אפוא להמשיך לחפש אחרי תיאורים שמסבירים טוב יותר את דפוסי ההתמודדות והתארגנות הפוליטית בישראל, ולנסות לספק תשובות שנותנות להם מענה הולם.

ציטוט מוצע: רות גביזון, על מצבה של הדמוקרטיה בישראל ואיך להגן עליה, 8.6.2017, ICON-S-IL Blog

פרופ' גביזון היא חברת סגל בפקולטה למשפטים שבאוניברסיטה העברית

[1] בספרות מדובר על השתלטות חוקתית, מדינה מדבר על דמוקרטיה ליברלית, ואכן יש כאן שלושה מצבים ואידיאלים שונים, שיש ביניהם יחסים מורכבים של תמיכה הדדית ומתחים פנימיים – חוקתיות, דמוקרטיה וליברליזם. בספרות ובפוסטים לא נעשה בירור של המושגים והיחסים ביניהם, ולכן אימנע מכך גם אני, ואשתמש בהם ללא הבחנה. אבל העמימות היא חלק מהבעיה בניתוח ובהתמודדות.

[2] הקושי לתרגם תוצאות בחירות לשלטון בעל לגיטימציה נהיה בולט יותר בעידן של רשתות חברתיות בשל ההכלה הרחבה יותר שנראית בדרך כלל כחוזקה של הדמוקרטיה המודרנית ובשל השחיתות הפושה תמיד בכל מקום שנאבקים בו על כוח והשפעה.

[3] כאן אני פחות אופטימית מברק מדינה שחושב שהכול ייפתר בטיעון חזק ומשכנע ומסכימה עם עידו פורת שכיום יש גם תחושה של סגירת חשבונות עבר שמכבידה על המצב. עם זאת, אני מקווה שהריבוי והגיוון של קבוצות הזהות והאינטרס הוא גם יתרון, כי אין רק יחסי רוב ומיעוט ברורים וקבועים, אלא יחסים דינמיים בין קבוצות שונות, שלכולן יש גם טעמים אינסטרומנטליים לא לשבור את הכלים במדינה.

[4] לניתוח משכנע של הפופוליזם כתנועה פוליטית בארצות הברית והמלצה – של איש שמאל – להבין גם את חשיבותו ראו ספרו של מיכאל קזין  http://www.cornellpress.cornell.edu/book/?GCOI=80140100525110

[5]  למשל, לא ברור שכל שינוי ביחס בין יועצים משפטיים במשרד לבין השר הממונה הוא פסול. יועץ משפטי אמור לסייע בקידום מדיניות המשרד וגם למנוע הפרות חוק. מרכיב שומר הסף בתפקידו אינו היחיד. וזה יכול לחייב מנגנון בחירה ואחריות שונה מזה הקיים כיום. גם לא ברור שלשר ממונה לא צריכה להיות שום השפעה רעיונית או תוכנית על השימוש שנעשה במימון מטעם משרדו. מימון כזה הוא כלי מדיניות. ניתוק מוחלט של החלטות כאלה מהשר הממונה הוא צמצום מוגזם של תוצאות הבחירות. מציאת האיזון הנכון בין השפעה פוליטית לגיטימית למניעת פגיעה מוגזמת בחופש הביטוי הוא אתגר של המערכת הכוללת את המשרד, הייעוץ המשפטי ובמקרה הצורך בית המשפט עצמו.